我國生活垃圾焚燒廠運營監管分析及建議

尹水娥，丁兆勇，宋薇，李櫻，蒲志紅

（1.清華大學環境學院，北京100084；2.中國城市建設研究院有限公司，北京100120；3.環保部對外合作中心，北京100120）

我國生活垃圾焚燒廠運營監管分析及建議

尹水娥1，2，丁兆勇2，宋薇2，李櫻3，蒲志紅2

（1.清華大學環境學院，北京100084；2.中國城市建設研究院有限公司，北京100120；3.環保部對外合作中心，北京100120）

介紹了目前我國生活垃圾焚燒廠運營監管的背景和現狀，包括生活垃圾焚燒廠運營監管職責分工及內容，并總結分析了其現階段運營監管中存在的問題，提出了生活垃圾焚燒廠運營監管工作的建議。

生活垃圾；焚燒處理；運營監管

1 生活垃圾焚燒廠運營監管背景

截至2015年底，城市生活垃圾焚燒處理設施總數已達到222座，預計到“十三五”末，城市生活垃圾焚燒處理設施總數將達到500座。目前生活垃圾焚燒處理設施基本按照政府特許經營模式運營，運營企業取得垃圾處理服務許可證，并與政府簽訂委托服務協議。

就我國垃圾焚燒現有運行水平來看，既有3A級標桿企業，也有不入流或非主流的焚燒技術在擾亂產業發展，加上一些需要化解過剩產能行業的訴求，從不同渠道和領域，也影響了垃圾焚燒既有高端產業的提升能力，從而出現了一系列的社會問題。目前存在監管體系尚有待完善，監管能力嚴重不足，市場監管相對滯后。

隨著2014年新的《環境保護法》發布、2015年《生活垃圾焚燒廠運行監管標準》等一系列標準出臺，對生活垃圾處理設施的運營要求逐漸提高，監管也應更加規范與嚴格，《國務院批轉住房城鄉建設部等部門關于進一步加強城市生活垃圾處理工作意見的通知》也要求：“要強化監督管理，探索引入第三方專業機構實施監管，提高監管的科學水平”。

2 生活垃圾焚燒廠運營監管情況

2.1 生活垃圾焚燒廠運營監管職責分工

根據《中華人民共和國固體廢物污染防治法》規定：國務院環境保護行政主管部門對全國固體廢物污染環境的防治工作實施統一監督管理，國務院建議行政主管部門和縣級以上地方人民政府環境衛生主管部門負責城市垃圾清掃、收集、運輸和處置的監管工作。

住房和城鄉建設部負責全國的城市垃圾管理，主要職責：制定規劃、相關政策、法規、條例、行業技術標準、規范等；研究與開發、推廣新技術和新產品；組織信息網；教育與培訓等。具體的管理工作由住房和城鄉建設部城市建設司市容環衛處承擔。目前，處置設施監管工作主要由市、區市容環衛部門下屬的事業單位具體負責。

國家環保部負責對城市垃圾污染環境的防治工作實施統一監管，具體內容：建立固體廢物污染環境全過程監測制度和檢測網絡；執行國家有關建設項目環境保護管理規定，審批建設項目的環境影響報告書；會同國務院對外經濟貿易主管部門制定、調整并公布可以用作原料進口的固體廢物的目錄。

2.2 生活垃圾焚燒廠運營監管內容

按照CJJ/T 212—2015生活垃圾焚燒廠運行監管標準，焚燒廠應該實施監管的內容主要包括生產運行、環境保護、安全與應急等3方面，重點包括垃圾進廠計量，垃圾焚燒爐燃燒工況，垃圾焚燒爐的啟停，爐渣的取樣和熱灼減率檢測，煙氣凈化系統運行工況，煙氣凈化中和劑、吸收劑和吸附劑消耗量，焚燒工況參數、煙氣及其他污染物排放在線監測，各重要監測與計量儀器的校驗、標定及有效檢查，滲瀝液處理，廠區臭味控制，飛灰處理，焚燒廠運行數據儲存，全廠安全管理制度執行狀況及是否存在安全隱患等。

目前各垃圾焚燒廠的監管主要是根據垃圾處理設施投融資和管理模式，由監管部門自行設定的監管內容。投資主體不同，決定了監管的內容也不相同。我國垃圾處理設施投融資和管理模式主要有3種：政府投資建設并直接負責運營的垃圾處理設施，主管部門對其人、財、物進行直接管理；政府投資建設并委托企業負責運營的垃圾處理設施，主管部門除監管其進口和出口，還要對設備的使用情況進行監管；根據特許經營協議由企業投資建設并負責運營的垃圾處理設施，主管部門主要監管包括垃圾計量、處置質量、污染物控制、環境衛生、安全生產等方面。重點是以“一進三出”為監管重點，一進為生活垃圾入廠，三出分別為廢渣、廢水和廢氣排放。要求運營公司在計量系統、環保指標、污染物排放、廠區管理、市民投訴、信息通報等方面做到規范操作。

2.3 生活垃圾焚燒廠運營監管存在的問題

2.3.1 監管依據不足，政策法規和政府監管相對滯后

缺少行業內統一的完善的監管法規和監管辦法。目前雖然在生活垃圾處理設施監管有了基本框架和思路，也制定了生活垃圾焚燒廠監管標準，但對其監管具體執行規定非常有限，對運營監管開展的指導作用有限，比如對處置設施違規行為缺乏相應的懲戒手段，如經濟制裁、失信懲處、行政處罰，使得監管的權威性和強制性大大降低。

2.3.2 監管資金嚴重缺乏

目前生活垃圾焚燒發電廠監管工作職責定位不明確，財政預算認為監管工作缺乏工作依據，財政經費撥付無標準，因而經費無法滿足監管工作發展的要求，從而導致監管隊伍建設嚴重不足、監管設施不足，科學的監管手段不完備，監管機構專業化程度不高。目前監管隊伍基本都配備了信息化監測手段，但在線監測的項目不全。目前我國典型的垃圾處理監管主要通過派駐監管人員的方式進行監管，無法完全通過網絡化、信息化技術對城市生活垃圾處理設施進行連續動態監測。

2.3.3 尚未建立評價監管效果的專業機構和指標體系

因監管效果沒有客觀的衡量標準，故監管隊伍的職業素質要求、監管隊伍的紀律和工作效率得不到保障，也很難掌握監管部門運作情況。且對監管部門、人員缺乏工作激勵，使得監管人員工作缺乏目標，積極性長期得不到激發，不利于管理目標的實現。

3 生活垃圾焚燒廠運營監管建議

3.1 建立健全監管法律、標準和法規

目前已出版了《生活垃圾焚燒廠運行監管標準》行業標準，按照“以市場為導向，增強標準的適用性；自主創新，提高標準中自主創新技術含量”原則，充分吸收國際標準和國外先進標準，繼續研究修訂運營監管標準等，將國內有關標準與國際標準接軌，進一步完善生活垃圾焚燒處理設施監管相關標準體系。

從法律層面上，明確監管機構的組織結構和職能，這點可以參考國外廢棄物管理的法律規定。國外垃圾處理設施運營管理主要依據法律法規，依法監管的對象主要包括運營企業和監管者。以日本為例，日本明治33年就制定第1部關于垃圾治理的法律《污物掃除法》，之后又制定了《清掃法》、《廢棄物處理法》、《再生資源利用處理法》，2000年制定的《循環型社會形成推進基本法》，標志著法律體系逐步健全。比如《循環型社會形成推進基本法》是在已有的《環境基本法》、《廢棄物處理法》和《資源有效利用促進法》基礎上形成的，而該法制定后，又因應循環經濟發展的需求進行了相關修正及補充，形成了循環經濟法律體系，體系中包括基本法、綜合法和專項法。法律體系內容豐富翔實，規定具體明確，貫穿運營監管的全過程，具有較高的強制性、實用性和可操作性。

3.2 恰當地組織監管模式

目前垃圾處理設施的監管有政府部門監管、政府委托獨立的第三方監管機構監管和政府與第三方機構共同監管3種模式。

對于政府駐廠監管的方式，有利于宏觀政策和微觀監管政策的統一協調，從政府角度分析，這種方式既可以掌握垃圾處理設施的運行情況，又可以防止運營商降低運營質量，同時還可以監管成本。但這種方式政監不分，一般的行政管理和政府監督職能混在一起，政府職能定位不科學，管理職能和監管職能不分，政府監管往往采用管理手段來代替監管，由此導致垃圾焚燒設施缺乏真正意義上的現代化監管。在垃圾處理設施技術日益發展的背景下，這將導致政府監管部門的監管能力日益弱化，監管權威日益不足，監管政策執行力較低，且監管責權不明確，難以問責，監管效率不高，一旦焚燒運營企業出現環境污染事故，執法者就無法懲罰監管不力者。

政府委托第三方監管，把專業的第三方機構引入日常的監管工作中，使政府部門從大量技術性事務當中解脫出來，集中精力履行政府職能，焚燒廠運營企業將面臨精通業務技術人員的經常性的監督與檢查，使企業難以通過偷工減料、降低排放標準的辦法增加收益。這種監管模式政府通過引智借力，依托有技術實力的科研、咨詢和設計機構，充分發揮第三方機構人力和智力優勢，開展第三方專業機構實施監管工作，可以很大程度上彌補短板，進一步提升執法監管的質量，實現對焚燒企業的精細化、專業化管理，提高監管的科學水平。

政府與第三方機構共同監管是政府引入第三方監管機構，同時政府部門派人駐廠的方式，可以緩解第三方獨立監管的弊端，政府人員依照有關法律、法規及合同的要求，檢驗第三方監管是否到位，及時了解和處理垃圾運營企業和監管機構之間的矛盾和糾紛，也可以充分了解第三方企業的監管實力，對第三方人員進行約束和監督，相比之下，這種方式更為科學。

3.3 完善監管手段，加強監管能力的建設，建立經費保障機制

在《“十二五”全國城鎮生活垃圾無害化處理設施建設規劃》中對建設和完善國家與省級監管提出了具體要求。其建設任務為：充分利用已有數字化城市管理信息系統、市政公用設施監管系統和環境監管系統，完善生活垃圾處理設施建設、運營和排放監管體系；生活垃圾焚燒處理設施，應安裝排放自動監控系統和超標報警裝置，以生活垃圾焚燒廠為重點，加快推進運營過程實時監控。

《“十三五”全國城鎮生活垃圾無害化處理設施建設規劃》進一步強調加強監管能力建設，地方政府應充分利用已有數字化城市管理信息系統和市政公用設施監管系統，完善生活垃圾處理設施建設、運營和排放監管體系。生活垃圾焚燒處理設施，應落實日常監管與定期監督性監測制度，以生活垃圾焚燒廠為重點，加快建立生活垃圾焚燒廠運營月報制度、年報制度，并按要求主動公開相關信息。對不能在線監控的污染物如二惡英等，監控頻次嚴格執行國家標準規范。

住房城鄉建設部等部門《關于進一步加強城市生活垃圾焚燒處理工作的意見》（建城[2016] 227號）進一步強調加強監管能力的建設。建立全過程、多層級風險防范體系，杜絕違法排放和造假行為。通過駐場監管、公眾監督、經濟杠桿等手段進行監管，采用信息化、互聯網+、開發APP等方式實現全過程監管。強化設施運行監管，按照《生活垃圾焚燒廠運行監管標準》和《生活垃圾焚燒廠評價標準》要求，完善生活垃圾處理設施考核評價工作。強調焚燒廠運行主體要向社會定期公布運行基本情況，公示污染物排放數據，接受公眾監督。建立社會共同參與監管的渠道，引入公眾參與，強化社會監督，提高政府監管的效率，降低政府監管成本。

［1］王輝.上海市生活垃圾處置設施運營監管模式分析及對策研究［D］.上海：復旦大學，2008.

［2］吳氏如霞.深圳市生活垃圾處理監管體系研究［D］.廣州：華南理工大學，2014.

Analysis and Suggestions on Operation Supervision of MSW Incineration Plant in China

Yin Shuie1，2，Ding Zhaoyong2，Song Wei2，Li Ying3，Pu Zhihong2
（1.School of Environment，Tsinghua University，Beijing100084；2.China Urban Construction Design&Research Institute Co.Ltd.，Beijing100120；3.Environmental Convention Implementation Technical Center of Ministry of Environmental Protection of P.R.，Beijing100120）

The operation supervision background and status of MSW incineration plant in China were introduced，including the division and content of operation supervision responsibilities.The existing problems in the operation supervision at thisstage were analyzed and summarized，and the countermeasuresfor strengthening the operation supervision were put forward.

MSW；incineration plant；operation supervision

X32

B

1005-8206（2017）02-0091-03

尹水娥（1978—），高級工程師，主要從事燃燒污染物控制技術研究。

2017-02-16