高校行政監察工作現狀分析及改進建議

張海蘭+李慧+張永鑫+祁思愷+盛其杰

【摘 要】黨的十八屆六中全會強調，各級黨委應當支持和保證同級人大、政府、監察機關、司法機關等對國家機關及公職人員依法進行監督。在新的形勢下，高校行政監察機構如何才能更好履行監督職責？本文基于實地訪談和問卷調查，分析了高校行政監察工作現狀，在此基礎上提出了改進加強高校行政監察工作的對策建議。

【關鍵詞】高等學校；行政監察；監察工作

【中圖分類號】D630.9【文獻標志碼】A【文章編碼號】1674—0351（2016）06—0099—04

一、引言

2015年10月，黨的十八屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》提出：“加強和改善黨的領導，堅持全面從嚴治黨，落實‘三嚴三實要求，嚴明黨的紀律和規矩，落實黨風廉政建設主體責任和監督責任，健全改進作風長效機制，強化權力運行制約和監督，鞏固反腐敗成果，構建不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制。”2015年12月，中共中央、國務院印發《法治政府建設實施綱要（2015-2020年）》，強調要“加強行政監督，完善政府內部層級監督，改進上級行政機關對下級行政機關的監督，建立健全常態化、長效化監督制度。各級監察機關要切實履行監督責任，確保廉政建設各項任務的落實。基本形成與國家治理體系和治理能力現代化相適應的監督機制”。黨的十八屆六中全會強調，各級黨委應當支持和保證同級人大、政府、監察機關、司法機關等對國家機關及公職人員依法進行監督。新形勢下，高校行政監察機構如何更好履行監督職責？本文基于實地訪談和問卷調查，分析高校行政監察工作現狀，并提出改進加強高校行政監察工作的對策建議。

二、訪談反饋及調查問卷設計、發放和回收情況

（一）關于現場訪談

在訪談高校的選擇上，充分考慮區域分布、學科布局、辦學層次、隸屬關系等方面的差異性，選擇了12所高校進行實地調研訪談。訪談對象主要以高校紀委辦和監察處負責人為主。訪談問題則主要圍繞高校行政監察的方式、做法及效果、面臨的問題和挑戰，以及有效開展高校行政監察工作的設想和思考等。

（二） 關于調查問卷的設計、發放和回收

調查問卷發放主要面向高校的紀檢監察部門，以高校監察處處長為主要填答對象。本次調查共計發出問卷108份（教育部所屬高校75份、工業和信息化部所屬高校7份、地方高校26份），回收77份（教育部所屬高校54份、工業和信息化部所屬高校7份、地方高校16份，其中“985”高校28份），問卷回收率71.3%，其中有效問卷73份。調查內容主要涉及高校行政監察的領導體制、工作機制、監察對象、監察制度建設和執行情況等方面共44個問題。

三、高校行政監察工作現狀及存在問題

高校在依法開展黨內監督、內部審計的同時，也依規開展行政監察。黨內監督的任務是確保黨章黨規黨紀在全黨有效執行，其方式包括巡視、黨內組織生活、干部考察考核、述責述廉、有關事項報告、信訪舉報處理、執紀審查等等。高校內部審計則通過審查和評價學校及所屬單位的經濟活動及其內部控制的適當性、合法性和有效性，促進被審計單位改善治理和管理，是規范權力運行、防控風險的重要手段。一般來說行政主要負責人對本單位經濟活動負有經濟責任。高校行政監察是高校監察部門依據國家法律法規和學校內部規章制度，通過查閱資料、實地檢查、走訪詢問等方式，對監察對象履行職責開展的監督活動，目的是促使監察對象依法依規履行職責，加強高校內部的廉政勤政建設。由此可見，行政監察與黨內監督、內部審計互為補充，監督重點各有側重，監督方式也有所不同。

實踐表明，高校內設監察機構已經成為高校內部權力運行制約與監督體系的有機組成部分，對高校管理目標的實現發揮著積極的監督保障作用。但通過調查問卷及實地訪談發現，高校行政監察工作仍存在一定的問題或薄弱環節，監察作用并沒有真正得到發揮。

（一）高校行政監察缺乏規范的指導性文件

《中華人民共和國行政監察條例》和《中華人民共和國行政監察法》施行后，高校根據《行政監察條例》第四十九條“全民所有制企業、事業單位可以參照本條例的規定，對本單位非國家行政機關任命的工作人員進行監察”的規定和高校內部管理需要，設立監察機構并依法履職。但2010年修訂的《中華人民共和國行政監察法》（以下簡稱《行政監察法》）雖然進一步明確了行政監察的目的、主體、對象、內容、程序，并對監察機關的職責、權限以及被監察對象的法律責任等進行了詳細規范，為我國行政監察工作提供了明確的法律依據，但其第二條明確“監察機關是人民政府行使監察職能的機關，依照本法對國家行政機關及其公務員和國家行政機關任命的其他人員實施監察”。因此，修訂后的《行政監察法》不再適用于高校的行政監察。

1992年，原國家教委《關于國家教委直屬高等學校監察工作若干問題的意見》（以下簡稱《國家教委意見》）對高校監察工作的“領導體制、監察對象、職權范圍、機構設立和人員編制等”做出了明確規定，對高校監察工作的開展起到了重要指導作用。但2012年教育部發文廢止了《國家教委意見》，同時要求各高校根據現行法律法規及中央紀委、教育部、監察部聯合發布的《關于加強高等學校反腐倡廉建設的意見》（教監[2008]15號）等文件的有關規定，從學校實際出發，制定本校有關行政監察工作的規章制度并深入開展工作，充分發揮監察工作在招生考試、基建工程、財務監管、物資采購、國有資產管理等方面的重要監督作用。

基于以上梳理可見：一是修訂后的《行政監察法》在監察對象方面并沒有涵蓋事業單位的公職人員，而國家和地方教育行政主管部門出臺的高校行政監察工作相關規范亦存在不夠明朗等問題，從而造成高校行政監察機構履行職能的法定性和強制性不足。二是《國家教委意見》的廢止，使得高校行政監察工作缺乏可操作性的規范性指導意見。

（二）高校行政監察制度體系建設有待完善

本文抽取了教育部所屬33所“985”、“211”大學的大學章程，從分析結果看，對行政監察做出明確規定的只有9所高校，分別是：北京大學、中山大學、南開大學、蘭州大學、中南大學、西安交通大學、電子科技大學、東北大學、東北師范大學，這其中又只有北京大學和蘭州大學對行政監察職權和職責的描述相對清晰，其他高校則相對模糊。由此可見，雖然大多高校相繼出臺了大學章程，但部分高校的大學章程并沒有涉及行政監察的制度規范。

另外，對調查問卷的統計分析發現，自行制定行政監察綜合性制度文件的高校僅占27.6%，其中“985”高校為33.3%。已出臺的分領域行政監察制度文件，主要集中在招生錄取、采購招標、工程建設三個方面，其中招生錄取方面的占72.7%，采購招標方面的占62.3%，工程建設方面的占49.4%。其他類型的制度文件主要涉及人員招聘（29.9%）、資產管理（26%）、財務管理（23.4%）、職稱評定（22.1%）。

從高校行政監察制度體系建設情況來看，當前主要存在如下問題：一是大部分高校的大學章程并未對行政監察進行明確規定，行政監察工作的規范依據不足；二是高校行政監察綜合性制度建設滯后，約有70%的高校尚未制定綜合性行政監察制度，高校行政監察工作的職能定位、監察對象、實施監察的途徑和方法等還有待進一步探索，專項監察的立項、監督、考核等方面均有待規范。三是在分領域行政監察制度建設方面，各高校主要集中在招生錄取、采購招標、工程建設三個方面，且比例不高，涉及其他領域的行政監察制度比例更低甚至完全沒有。

（三）高校行政監察力量相對薄弱

受訪高校雖然均設有監察機構，但均未獨立設置，以紀委、監察合署辦公最為普遍，占80.5%，其次為紀委、監察、審計合署辦公，占18.2%。各高校的監察處（室）主要負責人一般由學校紀委副書記兼任。關于高校行政監察人員，2015年教育部所屬75所高校共有紀檢監察干部566人；從年齡分布來看，45歲以上的占46%，35到45歲之間的約占31%；從專業背景看，具有管理學專業背景的人員最多，占27.2%，其次是工學（16.6%）、法學（14.8%）、教育學（9.5%）；從紀檢監察工作從業年限看，5年及以下占55.8%，6-10年約占27.4%。受訪高校中的大多數高校專職紀檢監察人員為5-7人。

另外，據統計分析，受訪者在從事監察工作之前的工作領域較為分散，其中從事“人事管理”和“干部管理”的相對較多，分別占20.8%和18.2%，而占比53.2%的“其他”類別中主要是學生管理和黨務工作兩大工作領域。

高校行政監察在機構和人員方面存在以下問題：一是監察力量相對薄弱，專職監察人員數量不足。由于紀檢與監察合署辦公，紀檢監察人員主要精力在紀檢工作，更側重和著眼于抓廉政建設，監察工作投入相對不足。二是監察人員履職能力有待提升。部分監察人員對自身工作認識不足，對相關法律法規及學校的相關制度規范理解把握不深，監察工作難以深入；也有個別監察人員礙于情面不敢監督，一定程度上影響了監察效果。

（四）高校行政監察的對象和范圍有待擴展

調研顯示，高校行政監察對象主要是學校設置的各職能部門及其副處級（含）以上干部人員和重點崗位人員。從監察范圍來看，受關注程度從高到低分別是招生錄取（98.7%）、采購招標（96.1%）、人員招聘（87.0%）、工程建設（80.5%）、資源配置（75.3%）、資產管理（68.8%）、財務管理（66.2%）、涉及教職工切身利益的事項（64.9%）、涉及學生切身利益的事項（22.1%）。

從監察對象和范圍來看，主要存在如下不足：一是從監察的組織對象看，當前行政監察的對象主要是高校內部各職能部門，對學院層面監督不夠。二是從監察的人員對象看，當前主要針對的是副處級（含副處）以上人員以及重點崗位人員，對掌握學術資源和學術權力的學者的內部監督不足。三是從監察范圍來看，主要涉及招生錄取、采購招標、人員招聘、工程建設、資產管理、財務管理以及涉及教職工切身利益的有關事項，而對涉及學生切身利益的事項、校內制度建設和執行情況、學術腐敗等方面的監管力度不足。

（五）高校行政監察方式和手段創新不足

當前高校行政監察工作的方式和手段仍然以查閱資料、實地檢查、走訪詢問等為主。隨著高校事業的發展，監察工作范圍隨之擴大，監察部門忙于應付大量的日常事務和隨機監察，監察工作缺乏系統規劃。大多重視事后監督，監察效果存在滯后性，起不到預警作用。另外，85.7%的受訪者認為高校行政監察工作有必要推進電子監察信息系統建設。但受訪高校中只有19.5%的高校在推進電子監察信息系統建設工作。

目前主要存在如下不足：一是高校行政監察缺乏系統規劃，監察方式以事后監察為主，而基于防范的事前、事中監察相對不夠，行政監察的預警效果不足。二是監察手段以查閱資料、實地檢查、走訪詢問等為主，電子監察信息系統建設工作滯后，難以適應時代要求。

四、對策建議

（一）出臺高校行政監察指導性法規制度

調查中96%的受訪者認為，在新的形勢下，特別是隨著大學治理體系和治理能力現代化的深入推進，依法治校對高校行政監察工作提出了更高要求，需要修訂《行政監察法》等相關法律法規，使監察對象范圍覆蓋到高校的公職人員，有關政府部門宜盡快制定高校行政監察的指導性法規制度，對高校行政監察工作的領導體制、工作機制、職責和權限、監察的對象、事項和程序、保障機制等加以規定，從而保證高校行政監察機構履行職能的法定性。同時，省級政府教育行政主管部門也可制定相關辦法，為高校監察部門開展工作提供法律依據，并指導高校開展行政監察工作。

（二）強化高校行政監察制度體系建設

基于高校內部權力結構和權力運行的特點，建立健全校級綜合性行政監察制度，形成穩定、完備、配套的行政監察制度體系，對監察部門職責、監察對象、監察程序、監察結果運用等加以明確，構建用制度管權管事管人的長效機制，形成符合高校特點的行政監察溝通協調工作機制、重點工作推動機制、源頭參與和重點防范機制、監督制約和懲戒機制。制定并完善高校內部人事招聘、招標采購等各領域專項監察規范，明確監察范圍、監察方式、監察程序等，并形成具有可操作性的行政監察工作指南。

（三）進一步明確高校行政監察對象和范圍

高校權力既有行政管理權力又有學術權力，圍繞高校內部權力運行制約與監督，應將監察對象覆蓋到領導干部、教師、重點領域和關鍵環節崗位工作人員，強化對人員招聘、招生錄取、采購招標、科研經費、國有資產、工程建設、校辦產業等七大關口的監督，加強對涉及師生切身利益的事項、校內管理制度建設和執行情況、學術腐敗等方面的監督。既要監督學校的職能部門，也要監督學校所屬二級單位。

（四）加強高校行政監察人員隊伍建設

調查中受訪者普遍認為，監察人員的素質能力、相關領域的工作經歷等對監察工作的有效開展非常重要，認為監察工作應當專業化。對于監察人員隊伍建設有如下建議：一是加強培訓學習，通過專題培訓、任職培訓、在崗培訓、掛職鍛煉等，提升監察人員的政治素質和業務能力；二是加強干部配備和人員組織，配強配齊監察干部，建設校院兩級立體化監察隊伍，發揮專兼職監察人員作用；三是強化監察人員的監督、考核、評議，完善自我監控的內控機制。

（五）創新高校行政監察方式和手段

一是強化事前監察，建立事前、事中、事后的全過程監察機制。在事前監察時，重點對項目啟動前的重要節點和內容進行前期監察，包括立項依據、決策程序、實施方案等是否有規可依，是否合法合規。在事中監察時，重點對實施過程中的關鍵環節進行實時檢查和監督，包括實施人員、實施過程等是否有規必依，是否合法合規。在事后監察時，重點對項目完成后的整體情況進行評估，包括項目合同簽訂和執行情況、績效評估，倒查項目實施是否合法合規。

二是加強信息化建設，實現監察工作網絡化、實時化。調查中85.7%的受訪者認為高校行政監察工作有必要推進電子監察信息系統建設，推進監察工作信息化。監察工作信息化主要有如下方面：（1）在學校相關業務管理實現信息化的基礎上，將監察工作同步嵌入其信息化流程，建立預警機制。（2）推進具有實時監督、互動反饋、預警糾錯、動態監管等功能的電子監察平臺建設，實現對財務、資產、招生、基建、招標采購等重點領域、關鍵環節、重點崗位的信息化監控，及時發現問題，有效防控風險。（3）收集分析廉政風險信息。包括信訪舉報、經濟責任審計、案件分析、干部考察、述職述廉等方面，并對信息進行分析、研判、評估，對可能引發腐敗的苗頭性、傾向性問題，及時作出預警處理。

【責任編輯 劉 瀅】