界定市場監管職責 推行登記交易一體化

季峰

不動產統一登記是黨中央、國務院部署的一項重大改革任務。當前，雖然全國大部分地區房屋登記、土地登記等不動產登記職責整合起來了，但由于頂層設計的一些方面不夠完善，對“交易”職責界定不清，各地實施中出現了許多問題。過去長期推進的交易登記一體化被人為割裂，檔案信息移交不暢，群眾感到辦證難，對這項改革頗有怨言。

從各地情況看，凡是實現登記交易一體化的，改革相對平穩，社會反響積極；而登記交易分開的，大都出現了資料移交不暢，群眾辦事難等問題。理論和實踐證明，合理界定區分交易與市場監管職責，推行登記交易一體化是完善不動產統一登記改革的有效路徑。

一、不動產登記、房屋交易及房地產市場監管的法理基礎與準確定位

不動產登記是法定的登記機構依法將不動產的自然狀況、權利狀況以及其他事項記載于登記簿，進行公示的行為。根據《物權法》的規定，原則上不動產物權變動須經登記方發生效力。不動產登記的主要目的是維護權利人的合法權益，保護交易安全，降低交易成本。

房屋交易則是當事人之間買賣、贈與、抵押房屋的行為，屬于當事人之間意思自治的民事行為。房屋交易屬于市場行為，市場主體依法可以自行通過市場方式、法律手段進行。在房地產市場中，由于房地產開發企業、中介服務企業的強勢或者優勢地位，信息具有不完全性和非對稱性，就需要一個超脫房地產市場參與者的角色來介入房地產市場，監督房地產市場的運行，創造機會均等、各類信息真實的市場環境，以減少純粹市場化解決方案引起的交易成本過高問題。這樣，就產生了對房地產市場監管的需求。

房地產市場監管主要是通過經濟的、法律的乃至行政的手段，如差別化的信貸、稅收政策，影響市場預期，對市場進行宏觀調控，如對市場從業主體的房地產開發企業、中介服務企業、物業服務企業的從業資格、行為進行規范，查處違法違規行為，以維護良好的房地產市場秩序。房地產的市場監管由住建部門牽頭，國土、工商、金融、稅務等部門共同承擔，主要職責包括商品房項目管理、從業主體管理、預售許可、預售資金監管、預售行為管理、合同管理、質量管理、交付管理、物業服務管理、房屋中介行為管理、交易資金監管等。

二、不動產登記與房屋交易、房地產市場監管的關系

房地產市場監管的目的是維護市場秩序，促進房地產市場健康穩定發展，保護權利人的合法權益。在房地產市場法律框架、政策影響下，各類市場主體充分發揮主觀能動性，從事房地產的轉讓、抵押、租賃等具體交易活動。

不動產登記是保護物權、保障交易安全、降低交易成本的一項市場經濟基本制度，通過有嚴密法律規則的、規范有序的物權變動機制對房地產市場提供支撐；對于非市場從業主體的個體交易，為了得到物權保護，會主動申請不動產登記，在不動產登記過程中，登記機構對是否符合法律法規以及國家政策進行審查，配合實現市場監管目的。

而房屋交易與不動產登記是權利人取得權利的兩個密切相關的環節，不管是商品房還是二手房，其交易與登記都存在著互為依托、互為前提和互為依據的關系。首先，有序的登記需以合法的交易為前提。對于繼受取得房屋的登記是把交易中形成的債權，通過受理審核等行政程序記載于登記簿，從而轉化為物權，如果交易不合法，則會導致登記也失去合法的基礎，影響登記的效力。其次，合法的交易必須以登記信息為基礎。不管是商品房還是二手房的買賣，其相應的標的應以房屋登記信息為依據，通過登記信息系統驗證的可售房源才能用于出售。如果不經事先查詢登記簿會造成交易過程中的眾多風險，如合同約定內容與實際不符、不可處分的房產進行了處分，等等。最后，正因為兩者之間是完成整個物權公示不可分割的環節，所以交易管理和登記密不可分。如果兩個環節被割裂，則交易和登記的安全都會遭到極大的破壞，當事人的權利無法得到保證。在中央層面，交易政策制訂、監督執行與登記管理職能可以分設，但到地方具體實務辦事層面，則難以拆分。

登記過程中，登記機構依法審查登記材料，對前置交易行為是否合法已經做了審查，無需再行設立專門機構進行審查。反之，即使通過了交易機構的審查，如不符合法律規定，依法仍然不能給予登記，得不到物權保護。另外，存量房網簽、交易資金監管只是創新的管理服務措施，存量房轉讓管理、房屋抵押管理更是政府部門直接干預市場主體的行為，并無法律上的依據。

筆者認為，把宏觀層面的、處于后臺的市場監管行政管理職責與微觀層面的、前臺服務群眾的、與登記緊密相關的交易管理職責，合理界定劃分開來，市場監管仍由住建部門承擔，交易管理職責可以整合給不動產登記機構，實現登記交易一體化，形成權責清晰、互通共享、相互配合、管理有序的體制，更有利于政府職能轉變，有利于簡政放權，有利于服務工作便民高效。

三、登記交易一體化服務模式的重新構造

仍由住建部門行使房地產市場監管的行政職能。對于商品房開發主體的準入（資質管理）、預售許可具體條件的把握、預售許可證的發放、對房地產開發企業利用優勢地位的違法違規行為查處，屬于行政職責，依法應當仍由住建部門實施。對于存量房的交易監管，完全可以由市場調節。

對于預測成果的審查、樓盤表的建立、商品房合同的備案登記、房地產轉讓、房屋抵押管理和涉及建筑物區分所有權預售方案的登記備案等事務性工作，可以交由不動產登記機構一并辦理。

房地產市場監管的職責本身就是多個部門共同承擔的，只要登記交易的數據信息能夠共享，交易經辦事項由哪個機構具體辦理，對住建部門牽頭履行房地產市場監管職責并無任何影響。

交易登記一體化具備良好的基礎。早在1998年，建設部就明確提出了房地產交易管理與房屋權屬登記一體化，經過十多年的努力，不動產統一登記改革前全國大部分城市已實現了交易與權屬登記的一體化。

四、登記交易一體化的優勢

1.登記與交易職責機構整合，符合中央改革精神

2015年4月13日，國土資源部、中央編辦下發了《關于地方不動產登記職責整合的指導意見》，要求各地充分考慮原有各類不動產登記工作的專業性和連續性，科學統籌調配本地區相關資源，確保不動產登記機構有足夠力量和資源有效開展不動產統一登記工作。為防止交易登記機構分設出現業務脫節、銜接不暢等問題，國土資源部、住房和城鄉建設部下發了《關于做好不動產統一登記與房屋交易管理銜接的指導意見》，對于房屋交易管理部門與不動產登記機構分設的，要求切實做好交易與登記有關工作的銜接。如機構分設，要真正做好業務銜接順暢、交易安全、登記便民，將會十分困難。登記交易職責和機構整合，可以有效避免工作銜接方面的問題。

2.登記與交易職責機構整合，方便企業和群眾

不動產統一登記改革目的是保障物權，維護交易安全，降低交易成本，方便企業和群眾。房屋交易與登記是權利人取得不動產物權的兩個密切相關的環節，不管是商品房還是二手房，其交易與登記都存在著互為依托、互為前提和互為依據的關系。實行交易和登記一體化管理，將交易管理的要求包含在登記收件材料中，在登記審核時一并為交易管理把關。企業群眾辦理房屋轉讓、抵押等手續時，一次性交件，一條龍審批，方便快捷。如果兩個環節被人為割裂，既會帶來交易和登記的安全隱患，又會造成行政資源的重復浪費，同時也會讓企業群眾多頭奔波跑腿，增加不必要的負擔。

3.登記與交易職責機構整合，實踐證明利大于弊

從全國情況看，有的城市如深圳、廣州、青島等原來房地一體，本次改革只需整合林地、草原、海域等其他不動產登記職責。有的城市在本次改革中，簡單地將住建等部門的登記職責整合給國土部門，而將交易職責予以保留，通過一段時間運轉，發現嚴重不便民，企業群眾意見大。為此，一些城市如湖北荊州等又進行了“二次改革”。河南鄭州等地，交易登記分開割裂，銜接無序，群眾意見很大。實踐也證明交易登記一體化符合客觀規律，可以有效避免登記風險，方便企業群眾。

五、登記交易一體化的“鹽城模式”得到實踐驗證

江蘇省鹽城市堅持以便民利民為宗旨，打破部門分隔籬笆，整合不動產登記職責和機構，成立“鹽城市不動產登記中心”，同時加掛“鹽城市房產交易中心”牌子，全面推進不動產登記交易一體化。該中心隸屬市國土資源局管理，業務上同時接受市房管、林業、海洋漁業等部門的指導，形成了一個機構經辦、多部門監管的格局，目前已初步實現了統一管理系統化、登記交易一體化、集中規范科學化、“四全”服務常態化的運行模式。

1.職責整合的“清”與“配”

鹽城市委市政府重視不動產統一登記改革，市委常委會決議明確不動產登記交易一體化改革方向。編制部門不局限于上級條線部門規定，從便民利民出發，積極推行登記交易一體化。通過深入調研，廣泛征求意見，清晰界定房管與國土部門在市場監管、房屋交易和登記方面的職能劃分，詳細規定市不動產登記中心具體經辦職責事項，有效避免扯皮現象。市房管、林業、海洋等相關職責整合部門，積極響應改革，大力支持配合，在各自職能范圍內開展業務，出具相關預售等手續，改革過程風平浪靜，各方面銜接順暢自然。

2.業務流程的“簡”與“直”

化繁為簡，實現了兩項“二合一”。一是土地與房屋登記“二合一”，以前群眾辦理房屋轉讓，要分別進國土和房管兩個服務窗口，提交兩套材料，繳納兩次費用，現在只交一套材料，只進一個門，只繳一次費；二是房屋登記與交易環節“二合一”，交易登記分設的地方，群眾辦理房屋轉讓手續，首先要到房管部門辦理交易過戶，領取交易告知單，再到不動產登記機構申請登記。鹽城實行交易登記一體化，登記機構與交易機構是同一單位，業務辦理過程之間不需要另行告知，在登記審查過程中直接對交易事項一并進行審查，避免了群眾多頭跑腿。

3.對外服務的“順”與“快”

鹽城市2003年起，響應建設部推行交易登記一體化的要求，在蘇北率先通過房屋交易與權屬登記規范化考核驗收。此次改革，延續登記交易一體化的模式，企業群眾辦事更加順暢、便捷。原土地登記的法定登記時限是20個工作日，房屋登記的法定時限一般為30個工作日，統一登記后鹽城市暫定對外服務時限預告登記立等可取、商品房轉移登記3個工作日、抵押登記5個工作日、二手房轉讓為10個工作日。與省內其他登記交易分設的城市相比，鹽城的辦事時限較短。

4.物權保護的“準”與“全”

交易的結果與登記的內容具有緊密的關聯，登記交易機構分設，商品房預售的單元劃分、用途面積等信息和二手房轉讓合同信息需要相互告知推送，工作人員需要多個界面查看，如果信息更新不及時、不準確，就存在一定的交易風險。部分登記交易分設的城市已經出現負面案例，購房人無法辦證，引發集訪。鹽城推行交易登記一體化，保證了內外網數據的準確全面、規范一致，確保能夠銷售的房屋既能夠辦理登記，防范交易風險，又可以更好地維護當事人的合法權利。

六、登記與交易分設地區存在諸多需銜接的問題

1.預測成果的審核

我國實行商品房預售制度，房地產開發企業申請預售，要提供相關房屋面積等信息。由房地產開發企業委托測繪機構，依據規劃建設部門核準的建筑施工圖進行采集計算，并出具預測成果。預測成果用于商品房預售許可，主要是防止房地產開發企業面積欺詐，擾亂市場秩序。

預測成果同時也用于不動產登記機構辦理預購商品房預告登記、預購商品房抵押預告登記、在建工程抵押登記等，其目的是為登記提供基本單元信息和其他基礎數據，同時，保證將來預告登記推進到本登記能夠順利進行。其中預測成果關于不動產單元的區分界定，更是不動產登記審查的核心內容，所以審查須提前至商品房預售許可前，否則將可能出現群眾購買房屋辦理了合同備案，但因不符合登記要求而無法辦證的情形。

住建部要求強化房屋面積管理，國土部在《不動產權籍調查技術方案》中也要求不動產登記機構強化對包括房屋面積測算在內的權籍調查成果的審查。

不動產登記簿應當記載不動產的坐落、界址、空間界限、面積、用途等自然狀況以及其他權利狀況等，其中自然狀況的數據也來源于測繪成果。不動產測繪成果是不動產登記權籍管理的重要基礎數據，只有經過審核的測繪成果才可以作為不動產登記的依據。

需要進一步理順預測成果審核的職能，明確由一個機構負責預測成果的審核，防止多頭審查，避免出現預售的房屋不能辦理登記的情況。建議仍由登記機構負責，只有將不動產登記審核工作做實，強化測繪成果的監督管理，方能更好地規避不動產登記風險。

2.樓盤表的建立維護

樓盤表是依據測繪成果建立的分幢分戶表，樓盤表作為各業務系統的數據源，不僅可以避免各業務系統的多頭錄入問題，而且可以對建筑物相關數據進行規范管理，有效防止同一房屋不同坐落帶來重復登記發證的風險。

樓盤表分為外網樓盤表和內網樓盤表。外網樓盤表依據預測成果所建，面積信息直接由測繪成果導入，是商品房網上簽約的基礎平臺，樓盤數據包括房屋性質、層高、總層數、所在層、建筑面積等房屋的基本屬性及土地證、規劃許可證、施工許可證、預售許可證等相關附加信息，外網樓盤表一般以預測成果為準，實測后不作調整。內網樓盤表分為預測樓盤表和實測樓盤表，預測樓盤表是預告登記的基礎數據，基本信息也是由測繪成果導入，預測樓盤表在實測成果出具之后初始登記前，會被實測數據覆蓋生成實測樓盤表。

樓盤表管理貫穿于預售許可、預告登記、在建工程抵押登記、初始登記、轉移登記等各項業務中，樓盤數據隨著樓盤的變化需要適時調整，是動態的管理過程。

如果兩個樓盤分別由兩個部門管理，可能會產生不一致的情形，也影響將來不動產登記系統與商品房備案系統互聯互通。如果雙方均嚴格依照審核后的測繪成果各自分別進行樓盤建設、變更管理，盡管不會有大的問題，但是會給企業帶來不便。

3.信息共享和風險防控

交易與登記兩個部門的信息系統必須實時共享。一方面，從防范風險考慮，只有這兩個系統的實時共享，才能防止因時間間隔出現不測風險；另一方面，可以節省人力得到準確的實時信息，不需要在法定的不動產登記簿外，再通過建立住建部門的樓盤表，記載房屋交易的各類實時信息，避免部門之間重復建設，重復勞動。同時，通過系統的實時共享，在交易系統中已生成的信息不需要購房人向登記機構提供紙質材料，方便了群眾也簡化了手續。此外，交易與登記應建立緊密的工作聯系機制。除了信息系統需要共享，在檔案利用、申請材料收取、特殊問題處理等方面，兩個部門也存在著眾多需要協商的內容，需要雙方建立長期緊密的合作關系，即建立常態化的磋商合議機構，以期共同為群眾提供優質的服務。

法院預查封在內外網均要進行限制，應當明確一個機構對外，接受法院預查封，內轉另外機構進行限制，防止預查封的房屋辦理合同備案撤銷。

4.服務流程的優化改造

不動產登記機構、住建部門要遵循依法依規、便民利民的原則，建立聯辦機制，整合業務流程，簡化辦事程序，提高服務水平。對于二手房買賣、房屋抵押等業務，申請人依法依規可直接在不動產登記機構申請不動產登記。住建部門在二手房買賣、房屋抵押時確需留取管理信息的，可委托不動產登記窗口統一收件，一套材料一次提交，窗口內部業務分辦，完成房屋管理信息留取和不動產登記后，由不動產登記窗口頒證，實現“一個窗口進出”，更加方便群眾。

造成當前登記與交易混亂局面的根本原因，是兩種國家治理思維和管理方式的碰撞：一種是通過構建規范有序的不動產登記制度，來支撐房地產市場交易的安全便捷；另一種是以政府的直接介入管理，把關每個流程來維護房地產市場秩序。

從學理上說，我國《物權法》確立了登記生效的原則，在具體構造上，通說是由“債權行為十公示”來完成。債權行為就是買賣合同行為，是登記的原因基礎，有序的登記要以合法的交易為前提。另一方面，合法的交易必須要以準確的登記為基礎，兩者的緊密結合，才能完成整個物權變動。如果兩個環節被人為割裂，勢必影響業務的辦理。

從法理上說，交易是民事行為，在推行市場經濟的形勢下，應當由平等民事主體自行處理，在市場不失靈的情況下政府不應主動介入，不過由于商品房交易一方是開發商，處于強勢地位，需要監管；二手房交易的第三方是中介機構，也需要規范。住建部門所謂的“交易”準確定位應為市場監管，是制定交易規則并監督執行；是宏觀管理，而不是微觀介入；是嗣后監督，而不是過程管理。特別是目前交易條例沒有出臺，《房屋交易與產權管理導則》作為部門文件，自行設立行政權力是不太妥當的。

從情理上說，執政為民，服務企業、群眾是政府的首要職責，部門利益必須服從于首要職責。交易登記一體化推行十多年，現在由于登記職能的劃轉，又強調交易分開，于理不通，職能部門應當把方便交給群眾，把麻煩留給自己。登記處于基本建設管理鏈條的最后一環，誰掌握登記，誰工作方便；誰沒有這個閘門，誰工作不方便。另一方面，通過登記來把關，不是解決問題，而是回避問題。

不動產是群眾家庭和社會的最大財富。要統一思想認識，堅持以便民利民為宗旨。淡化基層經辦機構的體制歸屬，注重各部門管理任務的落實；淡化部門利益，注重服務工作；淡化過多的行政管理色彩，注重企業、群眾的物權保護；淡化行業存在，注重交易便捷。以問題為導向，從根本上解決問題。不動產統一登記改革的目的是整合相關職責，而不是拆分。要求大同，存小異，整合機構人員，全面推行交易登記一體化，把有限的人員資金整合起來，更好地做好工作，開展服務。

陳品祿/責任編輯