自然生態空間用途管制理論分析及管制策略研究

沈 悅，劉天科，周 璞，3

（1.北京大學城市與環境學院，北京 100871；2.中國國土資源經濟研究院國土資源規劃所，河北 廊坊065201；3.中國地質大學（北京）地球科學與資源學院，北京 100871）

1 引言

中國現正處于轉型發展期間，不合理的開發與建設導致自然生態空間功能破壞、系統退化現象突出，城市發展、耕地保護、生態建設矛盾尖銳。二次調查數據顯示，與第一次全國土地調查數據相比，全國因草原退化、耕地開墾、建設占用等因素導致草地減少達1.60億畝，具有生態涵養功能的灘涂、沼澤減少10.7%，冰川與積雪減少7.5%[1]。謝高地等的研究表明2001年中國人均占用生態空間已達到了1.848 hm2，出現了1.198 hm2的生態赤字[2]，2007年生態赤字指標更是上升至2.45 hm2[3]。而現有用途管制仍主要集中于耕地、林地、城鄉建設用地等，尚未覆蓋所有自然生態空間，因此，《生態文明體制改革總體方案》明確提出“健全國土空間用途管制制度，將用途管制擴大到所有自然生態空間”的改革任務。空間用途管制理論多源于土地用途管制理論，現有研究涵蓋管制理論、分區管制制度、生態紅線管制制度以及具體管制手段等多方面，內容豐富，但針對不同空間功能、不同用途轉換方式制定差異化管制政策的研究多以實證為主，相對缺少對自然生態空間的涵義、空間占用行為模式、空間管制策略的系統探討。本文旨在著眼國家生態文明體制改革新需求，進行自然生態空間管制的理論分析，探索用途管制策略，完善空間用途管制體系和空間治理理論，為自然生態空間管制制度提供可操作的實施框架，為提升自然資源管理水平和空間治理能力提供理論支撐。

2 自然生態空間管制的理論分析

2.1 自然生態空間的含義

在明確自然生態空間含義和范圍前首先應厘定與之相關的其他空間的含義。目前國內學者嘗試從理論上構建生產、生活、生態用地的分類體系[4-5]，發展與改革委員會提出將市縣全域劃分為城鎮、農業、生態三類空間[6]。綜合考慮空間差異化管制的范圍界限的可操作性，本文將國土空間劃分為生態空間、農業空間與城鎮空間：生態空間是以提供生態服務或生態產品為主要功能的國土空間，包括自然屬性、具有人工生態景觀特征以及部分具有農林牧混合景觀特征的空間等[7]；城鎮空間是重點進行城鎮建設和發展城鎮經濟的地域，包括已經形成的城鎮建成區和規劃的城鎮建設區以及一定規模的開發園區；農業空間是主要承擔農產品生產和農村生活功能的地域，以田園風光為主，分布著一定數量的集鎮和村莊。隨著國土空間利用效率的提高，三類空間交叉現象愈發普遍，多功能導向成為空間利用形態進化的必然趨勢，如人居生態空間既具有城鎮空間特征又具有生態空間特征，生態農業空間既具有生態空間特征又具有農業空間特征。

結合已有研究[8-11]，可以將自然生態空間定義為“具有自然屬性、以提供生態產品或生態服務為主導功能的國土空間”[12]（圖1）。自然生態空間主要包括森林、草原、濕地、河流、湖泊、灘涂、岸線、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山凍原、無居民海島等。國土空間、生態空間、農業空間、城鎮空間以及自然生態空間應具有以下關系：

國土空間=生態空間∪城鎮空間∪農業空間

自然生態空間=國土空間-城鎮空間∪農業空間

自然生態空間具有轉化廉價性、功能多宜性[13]、運行系統性[14]和地域差異性等特性，其中，功能多宜性和轉用廉價性使自然生態空間成為宜被占用或擾動的空間載體，運行系統性決定了自然生態空間內部之間影響的復雜性和自然生態空間保護對生產和生活空間優化提升的重要性，而地域差異性則引致自然生態空間利用的差異從而要求對空間實行分類差異化保護。

2.2 自然生態空間受其他空間擠占的作用機理

2.2.1 微觀層面——自然生態空間的利用行為分析 空間利用行為主要有城鎮化建設、礦產資源利用、農業資源開發、生態產品及服務享用等幾方面[15-17]。一是城鎮化建設，人口向城市集聚造成人口、經濟、交通等方面對生態空間進行擠壓，如人口城鎮化通過城鎮人口密度增大、人們消費水平提高和消費結構變化，使生態環境不斷脆弱；經濟城鎮化通過擴大占地規模促使經濟總量增加，從而增加了生態環境的壓力；城鎮交通擴張，基礎設施占地規模加大，增大汽車尾氣污染強度，資源和能源消耗增多，對生態環境產生空間壓力[18]。二是礦產資源開發利用，礦產資源的開發利用不可避免地占用和破壞生態空間、產生環境污染，由此造成對生態空間的擠占和破壞，如平原變成高低不平的塌陷區，地下水位下降、含水層枯竭、水體消失，山體滑坡、土壤污染等[19]。三是農業資源開發，利用森林進行的大量林業開發或轉為耕地、園地等其他農用地，利用草地發展畜牧業或開墾為耕地，利用濕地等發展水稻田、漁業等，利用灘涂圍墾造田、引淡洗鹽、水產養殖等，引致水土流失、土壤沙化、土地板結、地力下降、水源污染以及作物污染等。四是生態產品及服務享用，人們通過旅游、療養、構建生態住宅等方式直接利用自然生態空間，利用自然保護區、重要生態功能區等的生態服務間接利用自然生態空間。自然生態空間用途轉換的過程實質是功能多宜性遞減的過程[20]，從對生態空間功能多宜性影響來看，生態產品及服務享用、農業資源開發、礦產資源利用和城鎮化建設的作用依次增大。

2.2.2 宏觀層面——城鎮空間與農業空間對自然生態空間的擠占作用 根據各類國土空間的含義和空間演變的形態特征，可將國土空間視為三個范圍有交叉的圓，三個圓的面積之和（即國土空間總規模）一定。結合自然生態空間的利用行為分析，受空間結構需求的社會驅動力的影響，人類的空間利用行為使得城鎮空間與農業空間具有向自然生態空間擠占的作用[20]：生態空間在靠下的位置，城鎮空間和農業空間在相對靠上的位置，城鎮空間與農業空間總是會向侵占生態空間的方向運動，生態空間（被擠占方）的減少將帶來城鎮空間和農業空間（擠占方）面積的增加。由于空間的地域性，同一行政轄區范圍內城鎮空間和農業空間的社會活動受同一政府統籌引導，即城鎮空間和農業空間通常在一個社會活動弧上，行為主體對“三生”空間作用傳導機制如圖2。

圖2 行為主體對“三生”空間作用傳導機制Fig.2 The transmission mechanism of three kinds of space function

根據科曾周期性理論，空間的用途轉換是一種具有加速、減速和穩定變化狀態的非穩步的過程[21]，影響的程度主要受地形、景觀類型、自然資源稟賦、發展需求等影響，地形變化起伏越小，社會活動弧向下移動速度越快[22-23]；山區自然景觀空間被侵占的可能性要明顯低于平原區，森林景觀相對草原、灘涂等被侵占的可能性較低，混合景觀的生態風險最高，混合空間占區域范圍越大，受區域快速城市化過程的影響最為明顯，社會活動弧向下移動速度越快； 自然資源稟賦越高，經濟發展對資源的依賴越明顯，社會活動弧向下移動速度越快；地域區位發展需求越旺盛，社會活動弧向下移動速度越快[24]。若不通過用途管制方式控制社會活動弧范圍，生態空間將持續不斷被城鎮空間和農業空間侵蝕，直至人口增長停止或人口衰減，人類生產生活的需求減弱為止[25]。

2.3 自然生態空間用途管制的作用機理

2.3.1 邏輯起點 “生態文明”制度建設是自然生態空間用途管制的邏輯起點。如圖3所示，自然生態空間用途管制是用途管制行為主體，通過土地權屬規定和空間用途控制等制度安排，對空間利用行為主體產生的所有可能影響自然生態空間發揮生態產品或生態服務主導功能的空間利用行為開展的管制活動[26-28]。

具體而言，自然生態空間用途管制涉及的行為主體可分為政策法規制定者與空間治理者，其中，政策法規制定者是制定自然生態空間產權保護及規范利用管理行為的相關政策法規的司法部門，其保護土地經營者和土地所有者合法權益，規范空間治理者治理行為，促進自然生態空間的合理化利用[29]；空間治理者是土地、環境等各要素的管理部門，制定空間的最佳用途導向或明確一定限制性空間，對土地經營者使用的具體方式進行一定限制或引導，維護自然生態空間的正外部性和公共屬性[30]。空間利用的行為主體主要有土地所有者和土地經營者，土地所有者包括鄉鎮、村集體與各級政府等，土地經營者為企業、農戶或市民，也可能由土地所有者經營，土地經營者根據效用函數結果進行決策，選擇使自己利益最大化的使用方式[31-32]。

政策法規制定者與空間治理者協作通過引導和限制土地所有者和土地經營者的空間利用活動[33]，調整社會活動弧的位置和弧度，從而調整城鎮空間、農業空間擠占生態空間的速率和范圍，最后實現三生空間的相對平衡狀態。用途管制行為主體中，政策法規制定者應注意4項行動約束法規和政策之間的協調，空間治理者中的不同管理部門也應協同一致，才能最大程度發揮管制效益；同時應提高違規違法的懲罰成本，否則土地經營者會冒險選擇自己利益最大化但用途效益非最大化的使用方式。空間利用行為主體中，土地所有者與土地經營者之間權能與責任義務要清晰，否則，當土地經營者與土地所有者統一、土地所有者與管理者界限不清晰時，只需承擔很小甚至不需要成本即可使自身利益最大化，根據管制作用對象和視角思路不同，可將對空間利用客體的管制方式分為“生態底線”導向的直接管制和“精明增長”導向的間接管制兩種，前者針對生態空間進行約束和引導，后者針對城鎮空間和農業空間進行約束和引導。

2.3.2 自然生態空間用途管制方式

圖3 自然生態空間用途管制的作用機理示意Fig.3 The mechanism of natural ecological space use control

圖4 “生態底線”導向的直接自然生態空間用途管制作用機理Fig.4 The mechanism of the ecological bottom line-oriented natural ecological space use control

圖5 “精明增長”導向的間接自然生態空間用途管制作用機理Fig.5 The mechanism of the smart growth-oriented natural ecological space use control

（1）“生態底線”導向的直接管制作用機理（圖4）。“生態底線”導向的直接自然生態空間用途管制主要在明確生態保護紅線的前提下，通過生態用地定額管理、生態用地分級管理、嚴格生態準入機制、占補平衡制度、山水林田湖綜合整治引導等管制方式提高社會活動弧位置，減少城鎮空間與農業空間侵占生態空間的范圍，從而實現自然生態空間的保護，或將本屬于生態空間的區域歸還生態。因此，應設置生態保護紅線和彈性生態空間，從而將社會活動弧控制在一定范圍內活動，即社會活動弧的高度在一定合理閾值范圍內波動，使三大空間處于相對平衡的發展狀態。

（2）“精明增長”導向的間接管制作用機理（圖5）。“精明增長”導向的間接自然生態空間用途管制在明確城鎮開發邊界和永久基本農田保護紅線的前提下，通過土地整治、節約集約用地等增加社會活動弧的弧度，提高城鎮空間和農業空間的利用效率和復合利用程度，增加城鎮空間與農業空間向心力，減少對生態空間的侵占。向心力的大小通常決定于土地整治和節約集約用地鼓勵的力度，力度越大，弧度越大，向心力越大。土地利用越集約、經濟和社會越發達的區域土地利用的社會控制越強，向心力越大[33]。城鎮開發邊界和永久基本農田兩道紅線之間是功能混合空間，在確保城鎮開發邊界范圍能夠保障城市發展、永久基本農田能夠保護糧食安全的基礎上，盡量提高功能混合空間的空間利用效率。

3 自然生態空間用途管制的管制策略

3.1 策略運行前提

自然生態空間用途管制的管制策略運行需要有以下幾個前提：第一，應明確中國生態文明的發展階段和生態文明發展戰略基礎，“綠水青山就是金山銀山”，應以主體功能區戰略為基礎，確定區域主導功能，配套差異化的生態管制機制；第二，有效的用途管制應建立在明晰的生態空間與生態紅線范圍的基礎上，這需要有完善的國土空間規劃體系，確定三大空間和三條紅線，細化地類約束條件；第三，社會活動弧向上和向內的控制速度取決于監督管理力度與懲罰力度的強弱，因此需要明確管控單位、管制主體與管制職責。

3.2 “生態底線”導向的直接管制策略

3.2.1 生態保護紅線用途管制 生態保護紅線是自然生態空間保護和生態環境安全的底線，原則上按禁止開發區域的要求進行管理。紅線內嚴格控制城鎮化建設、礦產資源開發與農業資源開發活動，適當鼓勵生態產品及服務利用行為。在紅線區內，自然生態用地不可轉換為非生態用地，生態保護的主體對象保持相對穩定；保證生態保護紅線區邊界保持相對固定，區域面積規模不可隨意減少。針對城鎮化建設行為，要明確生態保護紅線內的原有居住用地和其他建設用地不得隨意擴建和改建，不允許新增建設用地。針對農業資源開發行為，管理部門要查清生態保護紅線與永久基本農田保護紅線沖突區域，宜耕則耕，宜生態則生態，其他生態保護紅線內已有的農業用地，建立逐步退出機制，恢復生態用途。針對礦產資源開發利用行為，已有探礦權、采礦權設置區域，建立逐步退出機制，禁止新設礦業權，對于國家戰略性礦產儲備基地等，只允許公益性勘查，不允許商業性勘查和開采。針對生態產品及服務利用行為，鼓勵按照規劃開展維護、修復和提升生態功能的活動，探索生態保護紅線區的林地、草地、濕地、荒漠等自然生態系統的空間治理協作機制，各級地方政府和相關主管部門對紅線區共同履行監管職責。

3.2.2 彈性生態空間用途管制 彈性生態空間轉化包括生態空間轉化為其他空間、其他空間轉化為生態空間兩種。兩種空間轉化方式都應按照資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價，依法由有批準權的人民政府依照空間規劃批準用途調整并實施，空間轉化完畢應進行項目驗收，主要考核是否符合生態服務功能需要，驗收通過后在國土資源基礎信息平臺上變更相關現狀信息，實現三大空間利用情況的動態監測。

針對生態空間轉化為其他空間的彈性空間，原則上按限制開發區域的要求進行管理。針對城鎮化建設行為，嚴格控制新增建設占用生態保護紅線外的生態空間，按照生態空間用途分區，依法制定區域準入條件，明確允許、限制、禁止的產業和項目類型清單，根據空間規劃確定的開發強度，提出各種占用活動的規模、強度、布局和環境保護等方面的要求。針對礦產資源開發行為，嚴格限制新設限制勘查礦種作為主礦種的探礦權，嚴格控制限制開采礦種礦業權的設置，確實需要設置礦業權時，要嚴格規劃審查，必須進行規劃論證。對農業資源開發行為，嚴格限制農業開發占用彈性生態空間，在不改變利用方式的前提下，依據資源環境承載能力，對依法保護的生態空間實行承載力控制，防止過度墾殖、放牧、采伐、取水、漁獵等對生態功能造成損害，確保自然生態系統的穩定。

針對其他空間轉化為生態空間的彈性空間，鼓勵向有利于生態功能提升的方向轉變，鼓勵城鎮空間和符合國家生態退耕條件的農業空間轉為生態空間，鼓勵根據生態保護需要和規劃，實施土地綜合整治、工礦廢棄地復墾利用、礦山環境恢復治理等各類工程，因地制宜促進生態空間內建設用地逐步有序退出。科學規劃、統籌安排荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山凍原等生態脆弱地區的生態建設，因各類生態建設規劃和工程需要調整用途的，依照有關法律法規辦理轉用審批手續。

3.3 “精明增長”導向的間接管制策略

3.3.1 城鎮開發邊界內用途管制 城鎮開發邊界內主要以建設用地總規模為數量紅線，統籌融合發展規劃、土地規劃和城鄉規劃建設用地范圍，以現有適宜建設區、限制建設區、禁止建設區以及綠線、紫線、黃線和藍線“三區四線”的空間管控為依據，以建設項目選址意見書、建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證“三證”審批為管控方法，實施城鎮開發邊界內的建設用地用途管控。針對城鎮開發邊界附近易受擾動的其他空間區域，必須“管住總量、嚴控增量、盤活存量”，嚴格執行人均用地標準，充分利用現有建設用地，不占或者盡量少占農用地，切實提高土地利用效率[32]。同時，鼓勵開展低效用地改造，拆舊建新，提高空間節約集約利用程度，避免侵占自然生態空間；對嚴重影響城市環境的重點地區、重點道路的項目優先進行改造，分類推進改造項目，減少城鎮空間的負外部性；鼓勵建設項目用地優化設計、分層布局，鼓勵充分利用立體空間；摸清開發區土地集約利用狀況，建立健全開發區土地節約集約利用考核制度與長效機制。

3.3.2 永久基本農田用途管制 從嚴管控非農建設占用永久基本農田，一經劃定，任何單位和個人不得擅自占用，或者改變用途；重大建設項目選址確實難以避讓永久基本農田的，在可行性研究階段，必須對占用的必要性、合理性和補劃方案的可行性進行嚴格論證，通過國土資源部用地預審；農用地轉用和土地征收依法依規報國務院批準。鼓勵在永久基本農田保護區和整備區開展高標準農田建設和土地整治，糧食生產功能區和重要農產品生產保護區范圍內的耕地要優先劃入永久基本農田。鼓勵建設集中連片、設施配套、生態良好與現代農業生產和規模經營相適應的高標準基本農田。

3.3.3 多功能空間的高效利用 促進人居生態空間、生態農業空間以及村鎮產業空間等混合空間的高效利用。針對人居生態空間，在不影響環境質量的前提下，以空間規劃調整為手段，以綜合整治為抓手，適度提高建筑容積率，降低建筑密度，以騰出空間用作生態建設，進行“生態加密”。針對村鎮產業空間，鼓勵建設生態科技產業園，壯大當地集體經濟組織實力，保障農民長久生計，提高農民收入水平；積極穩妥推進城鄉結合部地區農村集體建設用地集約利用；開展農村居民點內部空間結構調整。針對生態農業空間，充分發揮農田生態功能，實現農業的循環綠色發展；加強農用地整治，發揮土地整治對農業生產結構調整的引導作用，優化農業生產格局；以都市型現代農業模式定位基本農田和耕地管理，發展一、二、三產融合的都市型現代農業。

4 結論

本文梳理了城鎮化進程、農業資源開發、礦產資源利用、生態產品及服務享用4項自然生態空間擠占驅動因素，明晰政策法規制定者、空間治理者、土地所有者和土地經營者4大參與主體，利用城鎮空間、農業空間和生態空間“三圓”模型闡釋自然生態空間用途管制作用機理，得出“生態底線”導向的直接自然生態空間用途管制與“精明增長”導向的間接自然生態空間用途管制方式并行的管制策略。在此基礎上提出以下政策建議：

（1）以國土空間規劃體系為依據，明確用途管制分區和地類約束，實現分區分級差別化管理。在系統開展資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價的基礎上，確定城鎮、農業、生態空間，劃定生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界，完善空間規劃體系，以國土規劃統籌引導土地利用總體規劃“落地”，明確自然生態空間用途分區和管制要求。另外，自然生態空間內涉及地類認定應進一步細化，明確細化自然生態空間、人工生態空間、生態農業空間等涉及地類特點，形成相互銜接的自然生態空間分類，生態紅線外自然生態空間內以及可能涉及的彈性空間的劃定技術標準及管制內容亟待進一步明確，協調推進資源分類管理與集中統一管理。

（2）建立自然生態空間管制實施機制，明確管制主體、管制客體、管制單元。針對空間治理者，科層制與多頭管理體制并行的先天不足逐漸暴露，要整合空間治理涉及部門，調動治理者積極性，提高治理效率；針對政策法規制定者，應對自然生態空間的利用進行相關立法約束，規范空間治理者管理行為，保護土地所有者和經營者權益，劃清土地所有者與空間治理者界限；自然資源登記單元作為自然資源統一等級的最小單位，具有自然生態空間全覆蓋的優勢，應將其作為生態空間用途管制的最小管理單元，各級空間規劃按照保護需要和開發利用要求將三條紅線落實到自然資源登記單元，規劃制定與管制實施都不可切分最小單元。

（3）加強自然生態空間用途管制要與自然資源統一登記、自然資源有償使用、自然資源資產負債表、資源稅費制度、生態補償制度的統一設計。歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產產權制度是維護空間內涉及土地所有者和經營者合法權益的依據；自然資源有償使用、資源稅費制度、生態補償制度是建立生態空間保護長效機制和多渠道增加生態建設投入機制，提高空間治理者治理效率的有力抓手；自然資源資產負債表、領導干部自然資源資產離任審計，對自然生態損害責任實行終身追究是對空間治理者實現監督管理的保障。幾大自然資源管理改革制度必須統一設計、統籌實施，才能充分發揮改革效益。

（4）強化實施自然生態空間管控質量監測評估。有關部門整合建設國家生態空間動態監管信息平臺，及時掌握生態空間變化情況，建立信息共享機制，并定期向社會公布。建立常態化資源環境承載能力監測預警機制，對超過或接近承載能力的地區，實行預警和限制性措施[33]。地方政府應定期開展專項督查和績效評估，監督生態空間保護目標、措施落實和相關法律法規、政策的貫徹執行。

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