土地利用動態(tài)規(guī)劃研究

張葉笑，馮廣京

（1.北京大學城市與環(huán)境學院，北京 100871；2.中國土地勘測規(guī)劃院，北京 100035）

1 土地利用動態(tài)規(guī)劃的理論基礎(chǔ)

根據(jù)時空錐理論，“現(xiàn)在”的時空系統(tǒng)是一個動態(tài)的、復雜的系統(tǒng)，“過去”的時空系統(tǒng)是一個有序的系統(tǒng)，而“未來”的時空系統(tǒng)是一個存在不確定性的系統(tǒng)。隨著時間箭頭的變化，人們對事物發(fā)生、存在和發(fā)展規(guī)律的認知域在時空系統(tǒng)中形成了一個敞口的，與時間箭頭方向相一致的時空錐。隨著時空錐的擴張，人們始終存在著對任何一種事物未來發(fā)展的認知上的不確定性，導致在當前時間點t上，人們無法確定性地指出任何一種事物在未來某一確定的時間點t+ 1上的準確變化[1]。將時空錐理論應(yīng)用于規(guī)劃機理的研究，假設(shè)圖1中的圓柱體代表在t時人們的認知域，此時可見區(qū)為At。規(guī)劃是在“t”時對“t+ 1”時的發(fā)展進行超前性的調(diào)配與安排，并根據(jù)區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展和自然歷史特征在時空上合理分配資源和合理組織土地等的利用[2]。由于自然要素的變化、人類認知水平的提高、生產(chǎn)效率的提升以及土地權(quán)屬類型和期限即土地發(fā)展權(quán)的約束等條件的變化，在多種因素的綜合作用下，t時的認知水平無法準確預知t+ 1時的實際發(fā)展狀態(tài)，t+ 1時的實際發(fā)展結(jié)果也往往會大大異于規(guī)劃結(jié)果，導致規(guī)劃在很大程度上是失效的。也就是說，土地利用系統(tǒng)是一個動態(tài)的時空系統(tǒng)，人們對其演進和發(fā)展的研究與認知和利用都存在著漸進性、困難性和不確定性。此外，同一區(qū)域土地利用系統(tǒng)是一個復雜的復合系統(tǒng)，其中任一單個子系統(tǒng)的優(yōu)化過程既要受到系統(tǒng)內(nèi)部結(jié)構(gòu)和因素變化的影響，同時還會受到其他相關(guān)子系統(tǒng)變化的影響，最終該子系統(tǒng)的變化反過來也會在一定程度上影響其他子系統(tǒng)。因而，受制于事物演進發(fā)展的客觀規(guī)律和人類認知能力、范圍的影響，規(guī)劃必然存在著確定性與不確定性、剛性與彈性之間的矛盾。

馮廣京在《土地科學學科獨立性及學科體系研究框架》[3]中提出了人地權(quán)籍時空系統(tǒng)理論，該理論認為人們開發(fā)保護利用的土地是一個由土地權(quán)籍決定和規(guī)范的可持續(xù)發(fā)展的自然—社會—經(jīng)濟時空系統(tǒng)，本質(zhì)是由“人—地—權(quán)”關(guān)系中的權(quán)利（權(quán)屬）、利用（用途）和時間三個要素所決定的時空系統(tǒng)。土地是由土地權(quán)籍單元共同構(gòu)成的集合，其核心要素是地塊空間的“界址”（地塊空間界線的位置及其走向）及其地塊中“人—地—權(quán)”的生命周期[4]。地塊空間是由權(quán)屬界線封閉而成的時空系統(tǒng)，規(guī)范了人們可以利用自然和地理空間的邊界和范圍，構(gòu)成了土地利用規(guī)劃的基礎(chǔ)。土地科學作為一門科學，并不只是研究現(xiàn)在，本質(zhì)上則是要通過研究人們現(xiàn)在的決策及其行動對未來權(quán)籍時空系統(tǒng)中人的可持續(xù)發(fā)展的影響和引導。土地利用規(guī)劃作為對未來土地的超前計劃和安排，既要從當前土地權(quán)籍狀況和人口狀況出發(fā)，又要考慮規(guī)劃期內(nèi)土地權(quán)籍和人口等方面的變化。與此同時，規(guī)劃期內(nèi)土地權(quán)籍狀況的變化（即土地利用發(fā)展權(quán)的差異性和約束性）又加劇了土地利用規(guī)劃的不確定性，因此，在制定土地利用規(guī)劃時，需要將規(guī)劃期內(nèi)土地權(quán)利主體及使用年限（即土地利用發(fā)展權(quán)）的變動考慮在內(nèi)，然而這一點在現(xiàn)行土地利用規(guī)劃工作中尚未得到足夠重視。

圖1 時間點t + 1時的規(guī)劃時空錐Fig.1 The spatial-temporal cone of planning at the point in time t + 1

土地權(quán)籍是人們擁有特定土地空間的特定權(quán)力，包括某塊土地的面積、地理坐標、地上地下縱深的空間坐標、地質(zhì)條件、用途、土地權(quán)利及使用年限等一系列要素。它限定了土地利用的空間位置和權(quán)能邊界，在特定地塊上形成了一個封閉的三維空間。由于土地資源面積的有限性、位置的固定性、質(zhì)量的差異性、供給的稀缺性，再加上權(quán)能邊界的限制，使得人類圍繞提高土地生產(chǎn)力的土地利用活動，逐漸受到可利用土地數(shù)量的制約，因而不得不逐步采用土地利用深度開發(fā)、提高土地集約節(jié)約利用程度的方式，抵消未來土地利用的限制，從而實現(xiàn)人地關(guān)系及其之上的人與人開展土地利用活動關(guān)系的平衡。

此外，從規(guī)劃機理上來看，規(guī)劃動態(tài)性也是對有限理性的補充[5]。規(guī)劃在本質(zhì)上是理性的，人們會為了追求自身的目標按照理性的方法和手段去使用和配置資源，這種理性是規(guī)劃的基礎(chǔ)，但從理性能力的角度分析，人的理性也是有限的，難以實現(xiàn)完全理性。在一定程度上，規(guī)劃行為會受心理、情景、表象的影響，使得規(guī)劃也會表現(xiàn)出一定的“非理性”。加上外界環(huán)境不確定性的動態(tài)變化的影響，也必然要求在規(guī)劃實施過程中加以動態(tài)調(diào)整，克服和抵消規(guī)劃中的“非理性”。

基于以上對時空錐理論、人地關(guān)系權(quán)籍時空系統(tǒng)理論、規(guī)劃理性和動態(tài)性關(guān)系的分析，可以得出以下基本結(jié)論：土地利用時空系統(tǒng)的綜合性、過程性和多元性帶來了極大不確定性，土地利用動態(tài)規(guī)劃既要考慮縱向時間上的變化，又要考慮橫向即空間上的用地情況和土地權(quán)籍變化，實現(xiàn)隨著時空變化的土地利用動態(tài)規(guī)劃。

2 土地利用動態(tài)規(guī)劃的提出背景

2.1 土地利用的影響因素分析

現(xiàn)階段，在快速城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的背景下，影響中國土地利用的因素主要體現(xiàn)在科學技術(shù)進步、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換、土地權(quán)屬變化、人口流動遷移、相關(guān)制度政策等，在這些因素的綜合作用下，規(guī)劃期內(nèi)的土地利用的強度、方式和結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，導致土地利用的最終結(jié)果異于最初的規(guī)劃預期，難以實際發(fā)揮對現(xiàn)實的指導作用。在上述因素中，科學技術(shù)進步是根源和核心因素?？茖W技術(shù)進步大大提高了土地利用的廣度和深度，直接影響到地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和勞動生產(chǎn)率的提高[6]。以耕地為例，耕作技術(shù)進步和品種的改良（如袁隆平的高產(chǎn)水稻）使得糧食產(chǎn)量增加，等同于擴大了耕地的有效面積，使達到預期糧食產(chǎn)量目標所需要使用的耕地面積相應(yīng)減少。此外，隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化由東向西、由南向北梯度推進，中國糧食生產(chǎn)重心已從溫暖多雨的東南部“雨養(yǎng)農(nóng)業(yè)區(qū)”，向寒冷干旱的中西部和北部“灌溉農(nóng)業(yè)區(qū)”轉(zhuǎn)移[7]，耕地占用在總量和區(qū)域空間分布上發(fā)生變化，這樣使通過分配給一定區(qū)域固定數(shù)量耕地保有量指標的靜態(tài)規(guī)劃思路，難以適應(yīng)規(guī)劃期內(nèi)實際發(fā)展的需要。以建設(shè)用地為例，科學技術(shù)進步引起產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，一些產(chǎn)業(yè)趨于衰退、消亡，一些新興產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)、發(fā)展，引致產(chǎn)業(yè)用地數(shù)量、比例和布局發(fā)生變化（如上海推行的建設(shè)用地“減量化”）?，F(xiàn)今電子商務(wù)的發(fā)展對城市土地利用結(jié)構(gòu)的沖擊和影響就是其突出體現(xiàn)。以科學技術(shù)進步為根本驅(qū)動力，以上眾多因素對土地利用的影響呈現(xiàn)系統(tǒng)性、傳導性和復雜性的特征，其影響機理需要進一步深入探討。隨著技術(shù)更新速度越來越快，傳統(tǒng)靜態(tài)的、封閉的規(guī)劃理念已經(jīng)難以適應(yīng)中國現(xiàn)階段的發(fā)展需要，亟需通過理論層面和實踐層面的創(chuàng)新來實現(xiàn)土地利用規(guī)劃的變革與發(fā)展。

2.2 中國土地利用規(guī)劃的實踐歷程

中國土地利用規(guī)劃實踐工作在探索中發(fā)展，在保護耕地、優(yōu)化土地資源配置、推動經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用。然而，近幾輪土地利用總體規(guī)劃也突出反映出一系列問題。在中國土地利用總體規(guī)劃編制過程中，往往重視規(guī)劃最終方案能否使現(xiàn)實地區(qū)或城市各系統(tǒng)之間的比例協(xié)調(diào)、空間布局結(jié)構(gòu)合理，卻忽視了在實現(xiàn)這種過程中若干年內(nèi)地區(qū)或城市各系統(tǒng)之間的關(guān)系是否運行地協(xié)調(diào)、合理。在規(guī)劃實施過程中經(jīng)常出現(xiàn)規(guī)劃指標在時序上的混亂分配，導致到規(guī)劃期的后期缺乏必要的規(guī)劃用地指標或已突破規(guī)劃用地的指標，從而不得不頻繁修改、調(diào)整規(guī)劃，甚至違法用地，損害了土地利用規(guī)劃的權(quán)威性和嚴肅性。

導致上述問題的根本原因在于土地利用規(guī)劃的研制戰(zhàn)略和中國當前經(jīng)濟社會快速發(fā)展與高質(zhì)量發(fā)展之間的沖突?，F(xiàn)階段中國土地利用規(guī)劃反映的戰(zhàn)略意圖是，以嚴格保護耕地數(shù)量的“倒逼機制”來控制建設(shè)用地總量，從規(guī)模配置上解決耕地與建設(shè)用地爭地的矛盾[8]。在保護耕地數(shù)量、控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模目標的指導下，政府以計劃經(jīng)濟的方法給各地下達耕地保護數(shù)量的指標，卻忽略了對耕地的質(zhì)量、潛力和土地利用的綜合效益、土地利用方式之間的相互影響與轉(zhuǎn)化的考慮，土地利用規(guī)劃一度成為某些地方經(jīng)濟社會發(fā)展的羈絆，然而從本質(zhì)上講，土地利用規(guī)劃的使命恰恰是為了推動經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

除了土地利用規(guī)劃研制戰(zhàn)略外，導致中國前兩輪土地利用規(guī)劃難以真正落地的具體原因，突出表現(xiàn)為以下幾對矛盾：（1）目標和過程的矛盾：規(guī)劃編制強調(diào)制定目標，在規(guī)劃實施過程中直接簡單的用“預測”的20年后的場景來約束現(xiàn)在的建設(shè)，忽視了規(guī)劃的實施過程性。（2）剛性和彈性的矛盾：功能分區(qū)和指標控制的“剛度”高，使規(guī)劃缺乏適應(yīng)規(guī)劃實施過程性的應(yīng)變能力，易受規(guī)劃期間不確定性因素的沖擊。（3）政府和市場的矛盾：對應(yīng)由市場調(diào)節(jié)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地安排過細，而對地區(qū)發(fā)展定位、發(fā)展方向、發(fā)展目標等重大問題和其他應(yīng)由政府做出前瞻性安排的領(lǐng)域或事項較少涉及或含混不清[5]。（4）確定性和不確定性的矛盾：經(jīng)濟快速發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展勢必增加建設(shè)發(fā)展用地的不確定性，規(guī)劃期內(nèi)的土地需求往往超越規(guī)劃初期的預見，空間格局難以適應(yīng)新的發(fā)展需求[9]。（5）增量和存量的矛盾：由于規(guī)劃重點關(guān)注各類用地面積，尋求耕地總量動態(tài)平衡，未能充分考慮以集約節(jié)約利用土地，盤活存量建設(shè)用地來緩解建設(shè)和農(nóng)業(yè)用地的矛盾。由此可見，轉(zhuǎn)變土地利用規(guī)劃的戰(zhàn)略導向，在保持規(guī)劃原則性和框架性不動的前提下，增加規(guī)劃實施過程中的靈活性和彈性，建立動靜結(jié)合、剛彈結(jié)合、遠近結(jié)合、宏觀調(diào)控與市場功能結(jié)合的規(guī)劃編制和管理機制，才能使土地利用規(guī)劃真正起到引導土地合理利用和促進經(jīng)濟社會生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的目的。

3 土地利用動態(tài)規(guī)劃的內(nèi)涵

3.1 土地利用動態(tài)規(guī)劃的內(nèi)容

動態(tài)規(guī)劃的思想在西方早就存在。自20世紀60年代開始，西方規(guī)劃理論界提出的結(jié)構(gòu)規(guī)劃、行動規(guī)劃、程序規(guī)劃、連續(xù)性規(guī)劃及漸進性規(guī)劃等，都蘊含著規(guī)劃師對動態(tài)規(guī)劃思想的探索[10]。上述國外規(guī)劃理論針對傳統(tǒng)規(guī)劃中出現(xiàn)的具體問題，從某一角度提出解決對策，這些理論大都以打破終極藍圖為主要導向，強調(diào)規(guī)劃在實施過程中的發(fā)展性與生長性，一定程度上推動了規(guī)劃體系的完善發(fā)展，對中國土地利用規(guī)劃編制和實施具有借鑒性。

在國內(nèi)，有關(guān)動態(tài)規(guī)劃的討論集中于城市規(guī)劃領(lǐng)域，土地利用動態(tài)規(guī)劃的研究文獻數(shù)量較少，且研究內(nèi)容多集中于土地利用動態(tài)規(guī)劃技術(shù)方法層面[11-14]，缺乏理論、機理層面系統(tǒng)完整的研究。國內(nèi)較早討論動態(tài)規(guī)劃的學者是顧永清，他認為動態(tài)規(guī)劃最鮮明的特點是將城市規(guī)劃工作看作是一個連續(xù)的不間斷事情，而不是一種簡單的階段性行為[15]。顧大治認為動態(tài)規(guī)劃是將城市發(fā)展理解為各種“力量”參與其中相互作用以達到一定目標的動態(tài)過程，并致力于制定可行的規(guī)劃來管理和協(xié)調(diào)這種相互作用，促進城市的有序發(fā)展[9]。2012年中國城市規(guī)劃年會論壇之一“城市規(guī)劃——從終極藍圖到動態(tài)規(guī)劃”掀起了動態(tài)規(guī)劃的研究熱潮，一定程度上代表了學術(shù)界對動態(tài)規(guī)劃的基本認識。其中具有代表性的觀點有，王富海認為動態(tài)規(guī)劃既注重建設(shè)行為的協(xié)調(diào)性，更注重運用政策杠桿，更加關(guān)注近期的需要并強調(diào)靈活性；孫施文認為動態(tài)規(guī)劃是一種關(guān)于規(guī)劃內(nèi)容的思考方式，規(guī)劃內(nèi)容本身具有生長性，規(guī)劃應(yīng)當反映出這種生長性[16]?？梢娨?guī)劃界對于“規(guī)劃不是一個結(jié)果，而是一個過程”基本達成共識。除此之外，關(guān)于動態(tài)規(guī)劃思想的探索還涉及增加規(guī)劃彈性、強調(diào)規(guī)劃的過程控制、實施滾動規(guī)劃、建立目標共識框架等。

基于以上研究和思考，本文認為土地利用動態(tài)規(guī)劃是為了應(yīng)對時空發(fā)展過程中多種因素綜合作用下的不確定性，在基本原則和整體框架不動的前提下，動態(tài)調(diào)整土地使用類型、用途和規(guī)模，最終達到提高土地利用效益，推動土地集約節(jié)約利用、促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的目標。具體來講其內(nèi)涵包括以下3方面：

（1）土地利用動態(tài)規(guī)劃中的“不動”體現(xiàn)規(guī)劃剛性、權(quán)威性和嚴肅性，這是規(guī)劃的本質(zhì)特征。土地利用動態(tài)規(guī)劃中的“動”體現(xiàn)規(guī)劃的彈性和靈活性，實現(xiàn)“動”與“不動”的辯證統(tǒng)一。因此，明確在規(guī)劃期內(nèi)哪些可動、哪些不可動，對于研究土地利用動態(tài)規(guī)劃至關(guān)重要。

（2）傳統(tǒng)土地規(guī)劃方法總是按照區(qū)域的基本情況，主要是人口預測及發(fā)展目標定位來確定區(qū)域的用地規(guī)?？臻g布局，規(guī)劃某個地區(qū)該建什么。然而，受制人類理性能力的局限和客觀條件的變化，土地利用動態(tài)規(guī)劃認為在規(guī)劃期內(nèi)特定地塊的用途及規(guī)模是可以變化的，但這種變化是要以土地利用效益的提升作為保證和補償?shù)摹?/p>

（3）土地利用動態(tài)規(guī)劃體現(xiàn)激勵性，含有土地利用效益提升，促進土地集約節(jié)約利用的目標。在土地利用動態(tài)規(guī)劃中，土地利用規(guī)劃研制戰(zhàn)略導向由注重“面積”、“數(shù)量”約束型向注重“利用強度”和“利用方式”約束型轉(zhuǎn)變，用地效益提升騰出的多余指標可轉(zhuǎn)化為其他用地類型，從而激勵各參與主體提升利用效益，整體上實現(xiàn)土地集約節(jié)約利用。

3.2 土地利用動態(tài)規(guī)劃的原則

正確認識靜態(tài)和動態(tài)兩者之間的關(guān)系對于研究土地利用動態(tài)規(guī)劃至關(guān)重要。規(guī)劃的目的是引導和促進社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，在此基礎(chǔ)上引導和控制城市發(fā)展，而不是被動地接受城市發(fā)展，因此，規(guī)劃是城市發(fā)展的預先規(guī)定，“靜態(tài)”才是城鄉(xiāng)規(guī)劃的本質(zhì)特征[12]。強調(diào)動態(tài)規(guī)劃，突出過程引導，并不否定靜態(tài)規(guī)劃。然而，動和靜不是絕對的，二者是辯證統(tǒng)一的，在規(guī)劃過程中，要有動有靜，動靜結(jié)合。因此，哪些可以動，哪些不能動，如何劃分動與不動的界限，則是需要討論的重要問題。

動態(tài)規(guī)劃的“動”不是任意的、無秩序的動，“動”是有原則的、有約束的動，這個原則就是通過土地利用效益的提升作為補償和保證，此處的“效益”是指土地利用的社會效益、經(jīng)濟效益和生態(tài)效益三者形成的綜合效益。在此情境下，土地利用規(guī)劃實際上是一個多約束條件下的包括經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益等多目標的最優(yōu)化問題[17]，如果設(shè)x1，x2，x3，…，xn為待定變量（土地利用類型），則土地利用規(guī)劃系統(tǒng)的模型可以表示為：

目標函數(shù)：

約束條件：

科學技術(shù)的進步拓展了經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益的值域，即在固定數(shù)量的空間資源的情況下，通過發(fā)掘規(guī)劃區(qū)的各種內(nèi)在空間潛力，增加可支配空間資源，為其他用地提供釋放和回旋的余地，從而實現(xiàn)在一定約束條件下目標函數(shù)的最大值。

通過土地利用效益的提升作為補償和保證，有助于發(fā)揮土地利用規(guī)劃的激勵性。規(guī)劃初期，由于處于現(xiàn)階段認知水平的限制，對于在規(guī)劃期出現(xiàn)的新業(yè)態(tài)、新技術(shù)的用地需求無法進行合理預測，因而在未來期間土地利用過程中，會出現(xiàn)新業(yè)態(tài)、新技術(shù)的用地需求無法得到滿足的情況，阻礙社會的發(fā)展。通過提高單位用地產(chǎn)出，減少實現(xiàn)預定目標所占用的土地面積，將騰出的指標用于滿足新業(yè)態(tài)的用地需求，促進土地集約節(jié)約利用，發(fā)揮土地利用規(guī)劃實施的激勵機制作用。在此過程中，容積率轉(zhuǎn)移、容積率獎勵機制可發(fā)揮重要的杠桿作用。

在此過程中需要明確的是土地利用效益的提升不是無限的，要以實現(xiàn)土地可持續(xù)利用為最終目標。實現(xiàn)土地可持續(xù)利用，即土地作為一種特殊的資源，土地利用從數(shù)量上應(yīng)當留有一定的空間而不能超量開發(fā)利用，從質(zhì)量上不能開展使其質(zhì)量嚴重下降而使其不能恢復地力的土地利用活動，從生態(tài)效能上不能通過土地利用行為破壞其生態(tài)效能而導致不能恢復其生態(tài)效能[18]，因而土地利用效益的提升也是有限度的，應(yīng)以科學的資源環(huán)境承載力評價為限。

4 土地利用動態(tài)規(guī)劃的實現(xiàn)路徑

研究土地利用動態(tài)規(guī)劃的原因，是因為土地利用規(guī)劃的編制和實施存在未來難預測和有限理性的問題。應(yīng)對土地利用規(guī)劃存在發(fā)展的不確定性、實現(xiàn)動態(tài)規(guī)劃的方法的共性特征是降低控制措施的具體化和確定性的程度，其思想本質(zhì)可概括為“擴大和延展智力作用空間”[19]，包括時間維度以及適應(yīng)范圍等方面的延伸。動態(tài)規(guī)劃的思想方法在規(guī)劃工作中表現(xiàn)為時效期的必要動態(tài)性、功能分區(qū)的必要動態(tài)性、用地指標的必要動態(tài)性等，可從時間尺度和空間尺度兩個維度來闡述。

首先，從時間尺度來看：

（1）規(guī)劃時序采用逐漸縮口的指標分配辦法。用地指標初期可采用足額分配，隨著用地效率的提升，以后指標逐漸減量，即在規(guī)劃期的前期階段，側(cè)重“外向”規(guī)劃，隨著用地指標的逐漸使用，轉(zhuǎn)化為“內(nèi)向”動態(tài)規(guī)劃，發(fā)掘地塊本身在功能配置和空間使用的潛力與可能性。

（2）規(guī)劃期限采用區(qū)域?qū)蛹壍牟顒e化管理。從橫向區(qū)域?qū)用婵?，中國地域差異較大，發(fā)展快的區(qū)域，規(guī)劃實施期限或規(guī)劃修訂期限要求較短，而發(fā)展較慢的地方，規(guī)劃實施期限要求較長。從縱向?qū)蛹壣峡?，目前中?級規(guī)劃的規(guī)劃期限完全一致，雖然有利于上下銜接，但不夠切合地方實際，因此需要實行橫向和縱向差別化的規(guī)劃期限管理方法。

（3）規(guī)劃期內(nèi)采用滾動調(diào)整的規(guī)劃方法。其基本思想是將規(guī)劃期劃分為若干時間段，最近的一個時間段為規(guī)劃執(zhí)行期，后幾個時間段為規(guī)劃預計期。規(guī)劃執(zhí)行期管制規(guī)則的制定較為詳細，而規(guī)劃預計期的規(guī)劃指標帶有較大彈性[20]。下一個規(guī)劃預計期的規(guī)劃需要通過上一個規(guī)劃執(zhí)行期的執(zhí)行結(jié)果進行反饋和調(diào)整，該規(guī)劃期以5年為宜，能夠和國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃較好銜接，將靜態(tài)的長期規(guī)劃轉(zhuǎn)化為動態(tài)的近期規(guī)劃，實現(xiàn)多階段的動態(tài)決策和階段間銜接的反饋決策。

其次，從空間尺度來講：

動態(tài)規(guī)劃是動與不動的辯證統(tǒng)一。不管怎么動，一個地區(qū)或一個城市會有一些經(jīng)濟、社會和生態(tài)的底線不能動。對于這些規(guī)劃底線，要堅持規(guī)劃指標自上而下的嚴格控制與管制規(guī)則的剛性落實。對于土地利用規(guī)劃而言，現(xiàn)階段核心內(nèi)容是保護耕地總量、嚴控建設(shè)用地總量和增加生態(tài)用地規(guī)模。這是土地利用規(guī)劃站在長期經(jīng)濟社會發(fā)展的高度，為保障中國糧食安全，貫徹集約節(jié)約利用土地的基本國策，保障區(qū)域生態(tài)安全和實施宏觀調(diào)控的必要手段[21]。三條紅線的劃定是形成土地利用空間開發(fā)格局的重要指導：控制城市擴展邊界，避免城市的盲目擴張、“攤大餅”式的城市發(fā)展模式；切實保護耕地，守住耕地紅線和基本農(nóng)田紅線，保證糧食安全；嚴守生態(tài)保護紅線，經(jīng)濟發(fā)展不能以破壞生態(tài)為代價。這三條紅線是規(guī)劃的底線，體現(xiàn)土地利用管理的剛性。

與土地利用年度計劃管理和土地用途管制相適應(yīng)，中國目前形成了“功能分區(qū)+指標控制”為主要特色的規(guī)劃控制方法，因此，應(yīng)用動態(tài)規(guī)劃可從數(shù)量指標分配、土地空間分配兩方面著手，增強規(guī)劃的動態(tài)性和靈活性。在規(guī)劃指標上，指令性指標和指導性指標相結(jié)合，指令性指標是國家通過自上而下編制和分解下達的各種指標，土地利用規(guī)劃需要嚴格遵守。對于指導性指標，可根據(jù)實際情況，在不違背原則的情況下，自行設(shè)定相應(yīng)指標。在功能分區(qū)類型劃分和定位上，制定張弛有度的用途管制規(guī)則。對于基本農(nóng)田保護區(qū)、重要生態(tài)脆弱區(qū)或功能區(qū)，其他涉及公共利益和土地資源安全的重要用途，應(yīng)堅持管制規(guī)則的剛性落實，對于其他分區(qū)，允許其用途合理調(diào)整，為經(jīng)濟發(fā)展過程中產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整留有余地。在土地利用規(guī)劃中應(yīng)順應(yīng)新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化下傳統(tǒng)型生產(chǎn)需求趨于減少、新興生產(chǎn)性以及生活生態(tài)性土地需求增加的趨勢，合理壓縮傳統(tǒng)生產(chǎn)型產(chǎn)業(yè)用地，重點保障戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、生活宜居與生態(tài)提升等空間用地。實現(xiàn)途徑在于提高傳統(tǒng)型生產(chǎn)用地效益，通過提高單位用地產(chǎn)出，減少實現(xiàn)預定目標所占用的土地面積，將騰出的指標用于滿足新業(yè)態(tài)的用地需求，促進土地集約節(jié)約利用，發(fā)揮土地利用規(guī)劃實施的激勵機制作用。

5 研究結(jié)論

（1）時空錐理論論證了土地利用系統(tǒng)是一個動態(tài)的時空系統(tǒng)，人們對其演進和發(fā)展的研究、認知和利用存在著漸進性、困難性和不確定性，因而也揭示土地利用規(guī)劃必然存在確定性和不確定性、剛性和彈性之間矛盾的機理。人地權(quán)籍時空系統(tǒng)理論指出地籍限定了土地利用的空間位置和權(quán)能邊界，人們?yōu)榱丝朔衫猛恋財?shù)量的制約，不得不采用土地利用深度挖潛，提高土地集約節(jié)約利用程度的方式，實現(xiàn)人與地及其之上的人與人關(guān)系的平衡。從規(guī)劃機理上來看，規(guī)劃的動態(tài)性是對土地利用規(guī)劃有限理性的補充。三者共同構(gòu)成了土地利用動態(tài)規(guī)劃的理論基礎(chǔ)，從理論層面論證了土地利用動態(tài)規(guī)劃的必要性。

（2）受制人類理性能力的局限和客觀條件的時空變化，土地利用動態(tài)規(guī)劃認為在規(guī)劃期內(nèi)特定地塊的類型、用途及規(guī)模是可以變化的，即在固定數(shù)量的空間資源的情況下，通過發(fā)掘規(guī)劃區(qū)的各種內(nèi)在空間潛力，增加可支配空間資源，為其他用地提供釋放和回旋的余地，從而實現(xiàn)在一定約束條件下目標函數(shù)的最大值。動態(tài)規(guī)劃的“動”不是任意的、無秩序的動，“動”是有原則的、有約束的動，這個原則就是通過土地利用效益的提升作為補償和保證。

（3）土地利用動態(tài)規(guī)劃的實現(xiàn)路徑，從時間尺度來看，規(guī)劃時序應(yīng)采用逐漸縮口的指標分配辦法；規(guī)劃期限采用區(qū)域?qū)蛹壍牟顒e化管理；規(guī)劃期內(nèi)采用滾動調(diào)整的規(guī)劃方法。從空間尺度來看，堅持底線思維前提下，從數(shù)量指標分配和土地空間分配兩方面著手，促進土地集約節(jié)約利用，發(fā)揮土地利用規(guī)劃實施的激勵機制作用。

（4）在明確土地利用動態(tài)規(guī)劃的原則后，下一步重點需要研究土地利用動態(tài)規(guī)劃的具體技術(shù)方法和實踐應(yīng)用。

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