人民政協精準介入基層協商的機制研究

張丙宣

（浙江工商大學 公共管理學院，浙江 杭州 310018）

人民政協精準介入基層協商的機制研究

張丙宣

（浙江工商大學 公共管理學院，浙江 杭州 310018）

一、問題的提出與文獻述評

在推進國家治理體系和治理能力現代化的過程中，政協發揮著重要的作用。然而，如何通過精準介入基層協商，有前瞻性地引領基層社會的變革，鞏固基層政權，是當前人民政協面臨的重大現實和理論問題。

政治協商、民主監督、參政議政是人民政協的主要職能。但是，長期以來，政協協商往往表現為合法性有余而有效性不足，也就是說，政協協商不能有效地應對轉型社會的突出問題，其根源在于它缺乏一套行之有效的介入協商的方法與機制。近年，合作治理理論和大數據技術的迅猛發展，為人民政協精準介入基層社會治理提供了新技術。精準介入是在近年跨部門合作、整體性治理、協同治理理論發展的基礎上，經由基層政府、社會組織等社會治理的多元治理主體合作開發的一種新型治理工具和治理模式。該模式為探討人民政協履行職能，解決轉型社會的突出問題，鞏固基層政權，提供了新思路。

在人民政協介入基層協商的問題上，現有研究主要集中于以下兩個方面：首先，基層協商民主的研究。這方面的研究認為，我國基層協商具有內生性、民主價值取向和發展實踐取向的特征。在西方話語體系中，協商民主用于調控對話性政治和工具性政治之間的張力，其重心從投票選舉轉至公共領域治理①。研究認為，政協協商內生于中國社會②。它拓寬了中國民主政治的領域③，讓基層治理運轉起來，成為推動基層社會發展的實踐形式④。其次，人民政協工作創新的研究。近年，人民政協創新的研究從理論轉向實踐，從高層政治延伸到基層治理，從提案延伸到建立協商平臺。譬如，北京市創新省際政協聯合⑤；杭州市建立政治協商“兩個納入”制度，健全政治協商的督辦落實制度，建立民主議事會制度、議事協商制度和政協委員擔任村務顧問制度；各地還建立基層委員工作室、委員聯絡室、委員網上工作室，建立民情對話、民情問政等網絡議政平臺；湖北宜昌政協搭建的“兩進兩問”載體、建立的“四請兩公開”制度⑥。

這些研究表明，人民政協介入基層協商和基層治理已是不爭的事實。但是，政協精準介入基層協商的實現模式、條件和機制還有待深入研究，尤其是需要研究人民政協精準介入基層協商和基層治理的技術與手段。為此，本文在反思政協基層協商實踐的基礎上，運用合作治理理論深入挖掘和整合人民政協、黨政部門、民主黨派、社會組織等多元治理主體內生的組織和制度資源，探索政協精準介入基層協商和基層治理的模式、實現條件和實現機制。

二、政協協商的基層實踐與反思

近年，在中共中央不斷強調政協應該在國家治理和社會建設中發揮積極作用的背景下，各級政協逐步將政協組織和服務延伸到基層社會。然而，政協協商的基層實踐具有顯著的碎片化特征。碎片化介入造成政協協商效果不佳。

（一）政協介入基層協商的方式

人民政協通過延伸機構、促進界別合作、創新履職載體以及強化政協監督等方式，不斷介入基層治理。

1.政協工作向基層延伸

將組織延伸到基層社會，是政協介入基層協商的基礎。雖然，政協建立之初只是中央層面的愛國統一戰線，但是，政協不斷向下延伸。20世紀80年代末90年代初，一些縣級政協組織陸續在鄉鎮設立政協聯絡處或政協工委。2003年5月，天津市河西區正式在街道設立政協委員活動組，并在社區建立政協委員社區聯絡站，形成區、街、社區三級政協組織網絡。2011年江蘇的蘇州、無錫、南京、揚州等市，在鄉鎮（街道）成立政協聯絡委員會或政協工作委員會。浙江的嘉興、杭州、寧波、湖州等在此方面也進行了許多有益的嘗試。在工作室主任配備上，有的地方配備專職主任，有的則由黨工委副書記兼任，也有些地方由紀委書記或其他黨委委員兼任。

2.促進界別合作

目前，政協主要通過促進界別合作、整合政協內部資源的方式開展基層協商。具體方式有兩種：一是強化專委會的紐帶功能。譬如，浙江省岱山縣政協通過強化專委會的功能，使每個專委會聯絡2~3個界別。5個專委會把各個界別工作整合起來，在年初安排工作時把界別活動納入專委會活動計劃，推動各界別聯合開展視察、調研，形成“三聯系、三服務”的社會服務機制。在此基礎上，形成界別集體提案或建議。二是推動界別合作。譬如，嘉興市秀洲區政協把特色相近的界別組織起來，圍繞共同關注的問題開展活動，建立“界別專題約談會”制度，促進界別之間的交流與合作。從2010年到2013年6月，區政協圍繞農村無害化改廁、農村食品安全、教師隊伍建設、安全生產、水環境治理、學前教育、基層醫療衛生隊伍建設、農業科技創新、“四邊”綠化等主題開展了10余次“界別專題約談會”，為促進民生問題解決建言獻策。

3.創新介入方式

近年，各地政協積極創新基層協商的新載體和新平臺。譬如，杭州市上城區政協建立了“政協委員工作室”，集中政協委員的力量傾聽基層民意、收集社情民意、組織專題協商，通過調研整理社情民意、提案上報黨委政府。杭州市上城區政協小營小組自發建立“委員進社區，協商365”的工作機制，將35個政協委員分到12個社區，扎根基層，將委員負責的專業領域與社區居民的訴求相匹配，推動委員與居民的互動。創立協商平臺，建立“動遷圓桌會”，邀請“兩代表一委員”和動遷各方協商，化解拆遷矛盾。創新委員服務群眾的新機制，建立“周末有約”“公益眾籌會”，建立“南星委員e家”網上履職新平臺，將政協履職由線下拓展至線上。線上平臺關注民生和環保，線下成立兩處委員履職的“e家駐點”。委員每個季度都與居民進行面對面對話，收集社情民意。近年，委員網絡工作室在溝通民意、參政議政以及民主監督方面發揮著越來越重要的作用，被各地政協廣泛采用。

應該指出，一定程度上，人民政協積極創新介入基層協商和基層治理的制度，有助于促進我國基層民主政治制度的完善和社會問題的解決。然而，政協協商的基層實踐仍然以傳統粗放的碎片化方式為主。這種方式既不能充分整合政協內部各行各業的資源，也不能跨界整合人大、社會等資源展開精準介入，只能進一步強化碎片化的介入模式。

（二）碎片化介入的制度分析

人民政協介入基層協商和基層治理的碎片化特征，是多種因素共同作用的結果。尤其是多年來人民政協的制度化、規范化和程序化建設未能取得大的突破和進展。與此同時，政協委員履職方式缺乏嚴格清晰的專業規范和責任清單。政協委員的職能與履職方式相互混淆，導致政協委員履職的過程中產生諸如這樣的疑問：應該做什么？不應該做什么？應該做到什么程度？應該做多少？由政協委員來做還是政府職能部門去做，還是由黨委去做？從制度分析的視角看，人民政協的碎片化介入主要由以下原因造成：處于弱激勵下的政協委員介入基層協商的動力不足；不同平臺的主管部門之間協調的困難；黨委、政府的運動式治理也帶動了政協的運動式介入。

1.弱激勵與政協委員的行為

在某種程度上，政協委員的弱激勵機制導致了他們采取碎片化方式介入基層協商的行為。周雪光等人指出，弱激勵行為具有完成任務邏輯、激勵邏輯和政治聯盟邏輯的特征。直接介入基層協商的政協組織主要是縣級政協。縣級政協介入的弱激勵表現為：一是完成任務邏輯。政協對專委會和委員考核的性質是政治性的，是必須完成的任務。縣級政協對政協委員考核的首要目標是完成黨委和上級政協交辦的各項任務，必須幫助專委會和政協委員想方設法完成任務。二是激勵邏輯。縣級政協對專委會和政協委員的考核，強調在完成任務的基礎上，要體現差距，不能干與不干一個樣、干多干少一個樣。三是政治聯盟邏輯。作為我國政治制度的一部分，政協發揮著聯系群眾、團結各界的紐帶作用，政協與黨委、政府以及社會各界精英形成政治聯盟。因此，具有弱激勵特征的政協分散介入基層協商的行為，與具有強激勵的政府經濟部門的行為形成互補，保證了權力行使的靈活性。

2.不同平臺協調的困難

雖然基層社會并不缺乏溝通協商的平臺，但是這些平臺隸屬于不同層級不同部門，各主管部門開展協商時各自為政。突出表現在三個方面：一是政協的協商平臺多，但是缺乏整合。幾乎每個界別、專委會都有單獨的協商平臺，有些是界別內部、專委會內部的平臺。有些是跨界別的平臺，但是這些平臺聯合開展協商的情況并不多見。二是由基層政府主管的平臺聚集了多個部門的力量。有些平臺不僅僅是政協收集社情民意的平臺，也可能是人大、街道、區民政局收集民意、化解糾紛的平臺。這些平臺是多部門多層級黨委、政府以及政協開展政府協商、政協協商、人民團體協商、基層協商以及社會組織協商的綜合性平臺。這類平臺不太可能與其他平臺整合。三是盡管多個協商平臺之間也有零星的合作，但是在基層協商中，這樣的自發性合作并不多見。基層協商平臺之間各自為政，缺乏整合的原因主要有：一是基層協商平臺的專業化容易造成碎片化；二是平臺越小越容易開展互動，平臺越大開展集體活動的難度越大，搭便車的心理越強，欲合作則不可避免地會走向行政化。

3.政協的運動式治理

運動式治理有助于打破既有制度安排，在短時間內通過政治動員集中跨組織跨部門的資源迅速實現某一特定目標任務⑦，它是以非常規方式開展的常態治理行動。近年，政協的運動式治理越來越頻繁。尤其是介入基層協商，主要表現為：一是服務黨委、政府的中心工作而開展的運動式服務。為了顧大局，政協主動融入當地黨委、政府的全局工作中，圍繞諸如統籌城鄉區域發展、轉變經濟發展方式、加快經濟轉型升級、促進文化教育事業發展、環境整治等階段性和迫切的任務，進行短期的集中的協商、調研、建言獻策。二是組織政協委員集中開展社會服務活動。縣級政協往往開展“界別活動周”“政協服務周”等活動，在短期內集中多個界別幾乎全部的委員走上街頭，深入村（居）、企業、學校，開展送科技、送法律、送醫藥、送教育、送文化、送溫暖、捐資助學等活動。政協開展運動式服務主要基于兩個原因：一是政協的運動式服務直接受到黨委、政府的運動式治理的影響；二是多個職能部門專業分工，增加了組織協調的難度，運動式治理則是應對這種危機的策略。

需要指出的是，各級政協碎片化介入并未提高政協的制度化、規范化和程序化水平，并未有效地促進政協履行協商民主、參政議政和民主監督的功能，并未能完全滿足黨委對政協的期待和要求，進而導致介入的效果不佳甚至是“脫靶”。因此，必須變革人民政協的介入方式，實現從分散的碎片化介入向多元協同合作的精準介入轉變。

三、精準介入：一種基層協商類型

精準介入既是一種治理技術，也是一種公共管理方式，還是一種治理體制。人民政協的精準介入是政協履行政治協商、參政議政和民主監督的技術工具，也是政協參與公共治理的方式和治理體制。與黨政部門相比，政協的精準介入主要側重于以下幾個方面：

首先，政協的精準介入是精準地發現問題、精準地診斷問題、提出精準的解決方案，不是直接精準地解決問題。政協有發揮廣泛聯系社會各界的智力優勢和超脫的政治地位。在信息通信技術的推動下，政協有條件開展跨界跨部門的合作。這些因素使政協具備精準地發現、診斷問題和提出精準解決問題方案的能力。但是，人民政協既不是領導機構，不是決策機構，也不是執行機構。因此，政協的精準介入不是直接高效地解決問題，而是為高效地解決問題提供精準的信息和備選方案等。

其次，政協的精準介入不是無條件的。政協的介入既可以由一個或幾個委員直接單獨介入，也可以在多個界別開展合作介入，還可以與黨政部門相互嵌入。然而，要達到精準的效果，任何形式的介入都必須具備以下幾個條件：黨委、政府不反對政協介入，或者對政協參與基層治理感興趣，向政協賦權，并讓渡部分決策權，而且信守承諾；政協委員對基層治理感興趣并有良好的動機和廣泛的個人影響；政協通過介入基層有助于促成黨委、政府解決現實的社會問題。

再次，在基層治理中政協扮演催化劑的作用。與黨委、政府不同，政協在基層社會治理中應該扮演催化劑的角色，即有充分的時間、資源和技能把利益相關方結合起來，推動多方以合作的精神參與協商。政協可以設置明確的合作規則、聚焦于推動和維護合作，并對整個合作過程進行管理。為確保合作，政協有權做出各方都能接受的可信的和有說服力的決定。政協的催化作用還表現為促成居民與黨政機關的良性互動，以促成公共服務的提供者與受益者的銜接，拓寬居民與政府溝通的渠道，提高黨委、政府的響應性和合法性，鞏固黨的執政基礎。

簡言之，政協的精準介入是精準地把握和診斷問題，提出精準的解決方案，而不是精準地決策和解決問題。政協的精準介入需要黨委、政府的授權，政協在介入中扮演著催化劑的角色。

四、人民政協精準介入基層協商的模式

碎片化介入導致人民政協既不能有效地履行職能，也不能為黨委、政府提供精準的解決方案。為此，在政協介入基層協商的空間和邊界內⑧，必須創新介入方式，提高介入的精準度。根據介入主體的規模和方式的不同，即一個主體的直接介入，多數主體的松散介入，多數主體之間緊密嵌入，可以簡單地把人民政協介入基層治理和基層協商分為直接介入、松散合作介入和緊密嵌入三種模式。

（一）直接介入模式

針對傳統政府責任體系和集中供給公共服務缺失等問題，由政協或政協委員直接介入基層治理，開展基層協商，被認為能夠鞏固民主政體，產生更好的政策效果。本質上，政協直接介入基層社會治理的模式是參與式治理的一種特殊形式，在參與式治理中，人民政協作為一個特殊的主體參與到社會治理過程中。

直接介入模式依托于政協延伸到基層的組織——政協委員工作室或政協委員網絡工作室。縣級政協在鄉鎮（街道）或社區建立政協委員工作室或者政協委員網絡工作室。通過該平臺，委員能夠常規性地深入基層，掌握和反映社群民意，主動發現問題，并向黨委和政府部門建言獻策。當然，委員工作室既不是政府職能部門，也不是司法機關和信訪部門，政協的直接精準介入是政協委員主動自愿自主履職的行為。這種介入主要是單個委員或多個委員輪流到工作室，或者進入社區或村莊，定期或不定期召開群眾代表座談會；越來越多的委員運用“互聯網+”委員履職的方法，建立委員網絡工作室。把網上工作室、視頻對話與網下實體工作室。面對面對話對接，延伸和拓展介入的空間，精準地收集和反映社情民意。

單個或多個委員直接介入基層治理能否達到精準的效果，與很多因素相關。這些因素至少分為三類：一是政協委員個人意愿與技能。政協委員個人必須有積極參與社會治理、為民服務的良好意愿和長期堅守、耐心與主動服務的熱情；掌握相關的政策法規，熟練運用與居民打交道的技能和處理基層社會棘手問題的方法；在本地具有較高的社會知名度和威望。二是社會資本的大小。一個地方的社會組織的規模、組織之間的關聯性程度、人們之間的信任以及互惠規則的自發運行的情況等社會資本，直接影響普通居民與政協委員直接溝通的意愿與能力，而且社會資本的水平越高的地方，政協直接介入達到精準的可能性越大。三是黨政部門的態度。政協委員的介入受到基層黨政部門態度的影響。如果基層黨政部門不支持政協委員的工作，那么，毫無疑問政協委員直接介入達不到任何效果。相反，如果基層黨委、政府積極支持政協委員介入基層治理，考慮委員以提案、信息、調研報告等形式提出的意見和建議，或者積極參與政協委員與居民代表面對面對話，接受政協的監督，那么，政協的直接介入的精準程度就會很高。

政協委員直接介入基層社會治理增加了黨委、政府與公民之間的紐帶，被認為能夠使制度變得更具有回應性，進而提高體制的合法性。在條件成熟的情況下，政協直接介入的模式，可以應用于鄉鎮（街道）、村莊（社區）層面的民生問題、矛盾糾紛解決以及突發性事件應對。

（二）松散合作介入模式

在政協委員個人意愿不強、能力不足以及地方社會資本有限的條件下，直接介入模式應用范圍就非常有限，也十分脆弱。如果問題涉及多個領域多個主體，政協協商無法奏效的時候，最普遍的精準介入方式有兩類：松散合作的介入模式和緊密嵌入的介入模式。

松散合作強調政策和服務通過多個相互依賴的行為者的互動來實現，而不是由單一行為者決定。在理論上，松散合作是網絡化治理（networking governance）或合作治理（collaborative governance）的形態。松散合作的介入模式是“一種治理安排，在這個安排中有一個或多個公共部門與非政府部門或個人一起，直接參與到非正式的、一致取向的集體協商過程中，旨在影響政策制定、執行或公共管理等”⑨。在松散合作的介入模式中，合作者之間不是上下級的關系，而是平等的相互依賴的關系。松散合作是取代管理主義失敗和多元主義對抗的替代模式。它的目的是求同存異，而且在實現共同目標上，它既不采取行政化、內部化方式，也竭力避免合作對象之間的對抗。

松散合作介入模式的制度安排是松散的、開放的、包容的。近年，地方各級政協紛紛創新合作方式。其中，與媒體合作建立電視直播的協商平臺被各地政協廣泛采用。這種方式又稱為網上議事廳。譬如，溫州市政協的“政情民意中間站”，每周定期舉行；每期邀請3~6名黨政領導、政協委員和專家學者、社會各界代表，圍繞共同的熱點話題，研討政情、表達民意、形成共識。這種合作根據協商的話題來挑選黨政相關部門的官員、政協委員和專家學者，通過這個平臺整合政協、黨政和各界別的力量，并在黨政、群眾和社會各界建立新的溝通橋梁，實現政情下達和民情上傳，為委員、社會各界和居民直接參政議政、民主監督提供了載體。

松散合作模式能否達到精準介入的效果，也與多種因素直接相關。一是合作的激勵。政協與媒體都有合作的激勵，政協缺乏有效監督的載體，導致監督薄弱，影響政協職能的履行；新聞輿論監督有較強的影響力，但是它們缺乏政治資源和信息資源的依托。二者通過合作能夠形成優勢互補。然而，其他參與者，尤其是政府職能部門的官員是否有參與的動機？受到政策影響的弱勢群體是否有參與的能力和動機？如果利益相關者有實現他們目標的替代方案，那么，他們還愿意參與協商嗎？因此，松散合作要達到精準介入，必須考慮和動員不為人所代表的利益相關者；利益相關者的替代方案沒有吸引力的時候，參與者才可能認真參與到集體協商中⑩。二是合作過程的管理。合作通常依賴于在溝通、信任、承諾、理解和結果之間形成一個良性循環，尤其是相互敵視的合作者之間如何建立信任并達成共識。而且，松散合作的管理完全不同于傳統組織內部的垂直管理。

松散合作介入模式有廣泛的應用領域。政協可以利用自身的專業優勢，與相關政府部門、社會組織合作，與行業、社區等領域的基層協商平臺合作。譬如在社區層面，基層政協可以與社區黨組織、居委會、業委會、轄區單位機構、社區社會組織和“和事佬”、“老娘舅”、律師等多元力量共同參與社區的民主議事、民主協商的治理平臺。

（三）緊密嵌入模式

緊密嵌入模式與松散合作介入模式有諸多共同的特征。譬如，存在多元治理主體及其相互依賴關系、多個平臺、介入技術的普遍使用等。但是，與松散合作介入模式不同，緊密嵌入模式則強調整合合作平臺和應用行政手段，甚至是內部化，以期達到多元治理主體協同合作的目的。

在制度設計上，緊密嵌入模式更趨于封閉、等級化和內部化。在運作過程中，緊密嵌入模式除了采取非正式的措施，還建立了常規化的合作規則和約束機制，打破界別之間、層級之間、部門之間功能分割的狀況，高效地回應公眾關心的問題，變事后協商和事后監管為事前協商和事前監管，使目標和手段之間相互強化，強調預防性、整合性、效率取向的整體目標。而且，緊密嵌入模式強調打破多元主體之間的功能邊界，以建立在政治和行政方面強而有力的等級制組織來實現預期的結果。

緊密嵌入的方式很多，既有政協內部各界別、專委會之間的相互嵌入，整合他們各自的協商平臺；也有多類協商平臺的相互嵌入，進而形成一個綜合性的協商平臺。這兩類協商都不同程度地存在于地方政協的實踐中。譬如上海市青浦區政協從內容、形式和主體等方面整合政協內部的各類協商。在協商內容上，把內容相似、相同或相近的協商整合為一個大的協商議題，把多個部門集中起來開展協商；在形式上，把提案辦理協商與其他類型的協商合并進行；在主體上，將兩個或多個界別活動組召集起來，圍繞一個議題與黨政領導面對面討論，開展聯組協商議政?。另一類是多個協商平臺相互嵌入形成一個超級綜合的協商平臺。譬如杭州市上城區的湖濱晴雨工作室，既是區政府、街道、社區三級觀測民意的平臺，也是社區民眾公共問題的協商平臺，還是黨委、人大、政協開展各類協商的平臺。然而，在多重力量相互嵌入組合而成的超級綜合平臺上，政協的作用并不明顯。它無非是平臺的參與者之一，平臺則由政府通過行政化的方式建立和運營。

緊密嵌入模式要達到精準介入的效果，除了需要松散合作介入模式的條件外，還依賴行政的持續干預。行政部門的干預體現為決策機關和執行機關的直接進入、主導和整合協商平臺；與黨政職能部門對接，能夠促成協商結果向公共政策轉化。持續的行政干預有助于協商平臺完成政府的目標任務，但是干預也容易造成協商平臺行政職能的超載，造成黨政協商之外的社會組織協商、政協協商功能的邊緣化。需要指出的是，緊密嵌入模式與其說是黨政部門有意設計，不如說是缺乏社會自生能力的平臺自發演進的結果。因為對這些平臺而言，保持“碎片化與整合性、個性化和共同身份、生存壓力與文化整合之間的平衡是一個巨大的挑戰”。這種模式被廣泛應用于公共危機管理、食品安全管理、城市政府間的協調以及城市公共設施的利用等方面。

五、政協精準介入基層協商與基層治理的機制

在上述三種介入模式的基礎上，人民政協可以從問題的發現與診斷、方案的提出與資源的整合以及介入與退出時機的選擇等方面，優化介入方式，精準介入基層協商和基層社會治理的機制。

（一）精準地發現問題

對政協而言，可以通過三種方式實現精準地發現問題：一是精心設計協商議題。政協要圍繞黨政部門的中心工作和當年的重大議題，利用專家集聚和專門協商平臺的優勢，組織委員加強與黨委、政府及社會各界溝通，通過決策前協商、問政協商、項目調研協商、咨詢協商、調解協商等多種方式，參與社會公共事業與社會經濟領域的協商，全面精準地把握中心工作存在的主要問題。二是有前瞻性地從基層社會發現新問題。政協和政協委員要積極主動地聯系基層群眾，收集社情民意。在建立政協聯絡室或政協工作室的基礎上，定期進入農村、社區和企業，服務群眾，聽取群眾的意見建議，發現新問題。三是政協委員要利用信息通信技術開展政協工作，繼續鞏固和拓展委員網上工作室，創新與群眾溝通的新形式，全天候收集社情民意。通過這三種方式，政協能夠實現對社會問題進行精準定位。

（二）精準地診斷問題

不僅要精準地發現問題，政協還要從試錯診斷向精準診斷轉變。為實現精準地診斷問題，首先，基層政協委員要在做好社情民意收集和社會服務的基礎上，每年對下轄的鄉鎮（街道）做全方位的調研，以村（社區）為單位，通過參與或組織基層協商會議，弄清問題的邊界和來龍去脈，著重從問題的發生機制、資源約束、能力約束等方面著手進行動態分析。其次，在條件成熟的基礎上，政協要與媒體、黨政各職能部門合作，借助它們掌握的大數據及其處理技術，實時精準地分析不同類型的人群、不同村社遇到的不同問題和演變的態勢。再次，建立制度化、規范化和程序化的問題診斷機制。減少政協運動式調研和運動式服務，堅持以問題為導向，用常規化、系統化和標準化的方式精準地診斷問題的根源。

（三）提出精準的解決方案

在精準定位和診斷問題的基礎上，政協欲提出精準的解決方案，應該注意兩個方面：一是啟動界別協商，精準把握解決方案。在精準定位和診斷問題的基礎上，人民政協已經搞清楚了利益各方的意圖與底線，譬如民眾的意愿、政府的計劃、企業的難處，以及各方面問題集中的焦點。圍繞焦點問題，政協啟動協商程序，促成各方協商對話，充分表達各自的意見，聽取對方的意見。在面對面的對話互動中，縮小各方心理預期差距，找到解決問題的最優方案。二是分類解決。基層社會治理的問題是復雜的，應該堅持分類解決的原則，凡是在政協職責范圍內能夠通過對話解決的問題，政協直接介入解決；有些問題在政協職能范圍內，但暫時無法解決，選擇最容易解決的部分，制定備選方案，將備選方案提交給黨政部門。由黨政部門牽頭，采取行政化手段或松散聯合介入或緊密嵌入方式解決。

（四）資源整合機制

為有效地介入基層協商，履行職能，政協應該以問題為導向，整合碎片化的資源。對基層政協而言，介入基層協商的資源整合機制主要包括以下幾個方面：首先，促成政協協商與其他形式協商的有效銜接。作為專門協商機構，人民政協開展的政協協商與其他渠道的協商均有交集，政協參與基層自治組織的協商、社會組織的協商，采取松散的合作方式整合多種協商平臺。其次，加強政協資源與基層民主力量的整合。我國基層社會已經形成了村民自治、社區居民自治和企業職工代表大會為代表的基層民主體系。基層協商民主的開展，需要依托基層民主政治體系，結合基層自治，發揮自身優勢，統籌推進。再次，政協協商與基層其他創新做法相結合。基層協商民主要服務基層，需要尊重基層的首創精神，把基層群眾的民主監督、民主參與和民主決策的實踐，與基層協商民主銜接起來。

（五）把控介入的時機

人民政協介入基層治理并不是越多越好，也不是越少越好，而是在人民政協職能范圍內、在人民政協介入基層社會治理的空間和邊界范圍內積極主動介入，而不是越界越權介入。在介入基層社會治理中，尤其要把握好介入的時機。政協介入基層社會治理的時機與問題的類型和介入方式相關。具體包括以下幾個方面：一是在一般問題上，人民政協應該早介入，采取松散合作介入模式能夠動員和整合更多的資源去精準定位和診斷這些問題；二是在突發性事件初期的應對上，政協應該積極單獨直接地介入，在黨委、政府與群眾之間建立緩沖帶，將突發性事件控制在最小的范圍內；三是針對基層社會中錯綜復雜的問題，政協應該進行有限度的介入，以具體問題為切入口，在黨委、政府、群眾等各界均無法有效應對的時候，是政協介入的最佳時機。需要指出，政協介入基層社會治理，必須巧借時機、主動把握時機，使得政協的介入能夠精準解決問題，提高政協的履職能力。

（六）適時的退出機制

人民政協僅僅一味地介入基層社會治理是不夠的，還必須適時地退出。否則，如果介入面寬事多，勢必增加基層政協委員的壓力，降低對重要和前瞻性問題的敏感度。實踐證明，一味地介入而不是培育基層社會自治能力，也有違基層治理的初衷。人民政協介入基層協商；應該是促進基層民主和基層自治。為此，人民政協適時地退出尤為重要。人民政協從基層退出應該具備以下條件：特定的問題已經解決；問題演變到不屬于人民政協的職責范圍；問題雖沒有解決，但是社會組織或基層自治組織完全有能力有意愿自己著手解決；政協提出方案，黨委、政府已經著手解決；問題雖沒解決，但是黨委、政府已經接手不需要政協的介入；等等。具備了這些條件后，政協應該及時地從該問題中退出。當然，需要指出的是，適時退出并不意味著人民政協從基層協商中退出，而是從基層社會治理的某個問題中退出。退出是為了優化資源的配置，是為了更好地介入、更好地推動和促進基層民主和基層治理。

六、結語

政協介入基層協商和基層治理是實現基層治理體系現代化的重要途徑。然而，人民政協如何從粗放的碎片化介入向精準介入，推動基層協商，鞏固基層政權，是各級政協面臨的新問題。在介入基層協商和基層治理的實踐中，各級政協的碎片化介入方式不利于政協協商民主的發展。因此，必須開展精準介入。在介入過程中，政協通過扮演催化劑的角色，精準地發現問題、精準地診斷問題、提出精準的解決方案，而不是精準地決策和解決問題。政協精準介入基層協商主要存在直接介入、松散合作介入和緊密嵌入三種模式。這些模式若要達到精準治理的效果，必須滿足諸多條件，尤其是黨委、政府的授權。為此，政協必須創新機制，做到精準地發現和診斷問題、提出精準的解決方案和整合各界資源、把握介入和退出的時機。未來，在人民政協介入基層社會治理的研究上，還需要深化技術與協商民主、技術與基層社會治理關系的研究。

注釋：

①John S.Dryzek.Deliberative Democracy and Beyond:Liberals， Critics， Contestations，Oxford:Oxford University Press，2000.p11.

② Jonathan Unger， Anita Chan， Him Chung.Deliberative Democracy at China’s Grass Roots:Case Studies of a Hidden Phenomenon,Politics&Society，2014，42（4）：513—535.

③韓福國：《作為嵌入性治理資源的協商民主》，《復旦學報（社會科學版）》2013年第3期，第156—164頁。

④閔學勤：《聯合協商:城市基層治理的范式變革》，《吉林大學社會科學學報》2015年第6期，第53—59頁。

⑤周清：《政協委員履職活動方式的創新》，《新視野》2013年第4期，第52—54頁。

⑥劉學軍：《人民政協介入基層協商問題研究》，《中國政協理論研究》2015年第2期，第41—46頁。

⑦馮仕政：《中國國家運動的形成與變異:基于政體的整體性解釋》，《開放時代》2011年第1期，第73—97頁。

⑧張丙宣、張磊：《人民政協參與基層治理的空間與邊界》，《上海市社會主義學院學報》2017年第2期，第14—17頁。

⑨ Chris Ansell，Alison Gash.Collaborative gover?nance in theory and practice，Journal of Public Administration Research and Theory，2008，18（4）:543—571.

⑩Archon Fung，Erik Olin Wright.Deepening de?mocracy:Innovations in empowered participatory governance，Politics&Society，2001，29（1）：5—42.

?應名勇：《“協商+”推動 政協協商新實踐》，《人民政協報》2016年2月3日，第8版。

Monographic Study on China’s Democratic Consultation Theory and Technological Innovation

Maintaining that the core of consultative democracy at the primary level is the democratic process that the grassroots unit builds consensus on how to balance public interests and individual interests,The Practical Path and Prospect of Primary-level Consultative Democracy summarizes recent experience of consultative democracy construction at primary level in three aspects:platform building,system design and procedure establishment and proposes the direction and the path of improving the primary-level consultative democracy from the aspects of system construction and organization construction.

Examining the mass line and consultative democracy from the perspective of technology,The Configuration and Nature of Public Opinion Technology—The Technical Comparison Between the Mass Line and the Consultative Democracy maintains that there are both high compatibility and important differences in structure and function between them.The essay underscores that integration and win-win outcome of the two could be achieved by taking in consultative democracy with the mass line and expanding the mass line through consultation and democracy.

A Study on Mechanism of Accurate Intervention of the Chinese People’s Political Consultative Conference(CPPCC)in Primary-level Consultation maintains that fragmentation feature of CPPCC’s present intervention in primary-level consultation has not only resulted in the low efficiency of primary-level governance,but also does little help to institutional level of political consultative work.The essay proposes themechanism of accurate intervention of the Chinese People’s Political Consultative Conference(CPPCC)in primary-level consultation and probes into its modes,conditions and mechanisms,maintaining that it can optimize primary-level governance in the discovery and diagnosis of problems,program proposal,resources integration and the timing of intervention and exit.

Consultative Democracy；Democratic Governance；Democratic Politics；Mass Line

2017-05-21

國家社會科學基金青年項目（14CZZ039）；浙江省社會主義學院招標課題（ZD201510）

張丙宣，男，浙江工商大學公共管理學院副教授，碩士生導師，浙江省“之江青年社科學者”，主要從事公共行政理論、地方政府改革與社會治理研究。

編輯 王秀芳