協同發展戰略下京津冀生態共建共享機制研究

常滿榮 劉 平

(1.河北政法職業學院， 河北 石家莊 050061； 2.北京陸軍航空兵學院， 北京 101123)

協同發展戰略下京津冀生態共建共享機制研究

常滿榮1劉 平2

(1.河北政法職業學院， 河北 石家莊 050061； 2.北京陸軍航空兵學院， 北京 101123)

京津冀地區是我國目前環境污染最為嚴重的區域,在環境治理上，“利益分割，各自為政”的條塊治理模式，“保障首都”的固化思維與不完善的生態補償機制，國家資源管理體制不完善，生態環境的外部性所帶來的成本收益的不對等等因素，都成為制約京津冀環境共建的機制障礙。以“立足長遠”的理念為引領，以法治為生態共建保駕護航，以創新科技作為生態共建的新引擎，構建對接京津冀生態共建的信息平臺，是協同發展戰略下京津冀生態共建的出發點和新思路。

協同發展； 戰略； 京津冀； 生態環境； 機制

近些年來，隨著社會主義市場經濟體系的建立，京津冀地區的經濟融合程度和三地區的相互開放程度有了較大的提高，京津冀區域合作呈現出良好的勢頭。2015年4月30日，《京津冀協同發展規劃綱要》正式出臺，意味著京津冀協同發展已上升到國家戰略層面。京津冀協同發展三大領域中，生態共建無論對于產業的升級、交通的發展，還是人民的幸福生活，都有著獨特的地位和作用。

一、協同發展理論淵源

協同發展理論最早由卡贊斯坦基于上世紀70年代末開始的各類社會問題的復雜化及國家政策主體的碎片化、部門化提出的，強調面對這一問題的多元主體協商合作。英國早在1997年布萊爾出任首相后為應對公共服務分裂化、政府機構人員膨脹、經濟低迷、信息技術發展等多重挑戰，正式啟動了協同政府改革；2001年又出臺“地方戰略伙伴”計劃，強調在地方層次將政府、私人部門、社區等不同部門聯合起來，盡量消除各地方治理主體之間的界限，以形成更加協同的治理模式。

2014年2月26日, 中共中央總書記習近平在北京主持召開座談會，專題聽取京津冀協同發展工作匯報。在匯報會上，總書記強調，實現京津冀協同發展，是面向未來打造新的首都經濟圈、推進區域發展體制機制創新的需要，是探索生態文明建設有效路徑、促進人口經濟資源環境相協調的需要，是個重大的國家戰略。此前，總書記一直十分關心京津冀協同發展問題。2013年5月，總書記在天津調研時提出，要譜寫新時期社會主義現代化的京津“雙城記”。同年8月，總書記在北戴河主持研究河北發展問題時，又提出要推動京津冀協同發展。此后，總書記多次就京津冀協同發展作出重要指示，強調解決好北京發展問題，必須納入京津冀和環渤海經濟區的戰略空間加以考量，以打通發展的大動脈，更有力地彰顯北京優勢，更廣泛地激活北京要素資源，同時天津、河北要實現更好發展也需要連同北京發展一起來考慮。2015年4月30日，《京津冀協同發展規劃綱要》正式出臺，《綱要》的出臺，意味著實施協同發展這一重大國家戰略的主要著力點已清晰明確。京津冀地區是我國目前環境污染最為嚴重的區域，建立京津冀生態環境污染聯防聯控工作機制，推動和促進聯防聯控治理環境污染工作開展，是京津冀協同發展戰略下生態環境建設的一個重大舉措。

二、京津冀生態共建的現實困境和障礙解析

(一)長期“利益分割，各自為政”的條塊治理模式嚴重制約了京津冀生態環境的共建

十七大以來，黨和政府一直強調要保護生態環境，實現自然與社會的協調發展。然而，由于京津冀各城市歸屬不同的行政區域管轄，三地之間的要素資源配置關聯度不高，相互之間不聯合、不協調。在生態保護和生態治理問題上，各地政策有很大不同。由于三地對京津冀生態共建既缺乏清晰的認識，又沒有認真地貫徹執行，固守“利益分割，各自為政”的條塊治理模式，在治理環境問題上各地都從自己的角度出發，各自為戰，致使京津冀生態治理嚴重乏力。此外，北京和天津經濟發展迅速，政府應對公共服務的能力較強，相反，河北在資源配置和行政協調的關系上處于“從屬”地位，經濟實力薄弱，財力較之北京和天津明顯不足。這種政治和經濟地位的差距，弱化了區域之間的合作和協調，嚴重制約了京津冀生態環境的共建。

(二)“保障首都”的固化思維與不完善的生態補償機制擴大了京津冀的地區差異

京津冀三省市在地理位置上山水相依，唇齒相連，處于同一生態區域。然而，由于長期以來遵循“服務保障首都”的理念和政策，在產業發展規劃和能源資源供應方面優先考慮北京需要，河北的張家口、承德、保定和滄州等地，長期承擔著京津生態屏障的功能，為保障京津生態環境作出了巨大的犧牲。由于沒有科學合理的生態補償機制，導致京津冀之間的差異越來越大。過去很長一段時間，北京人均GDP一直處于三地第一。濱海新區的建設，使天津的發展已經大幅趕上，目前，天津和北京的發展水平已經趨同，而河北與這兩個地區的差距越來越大。當前河北的經濟發展與生態環境保護的矛盾日益尖銳，要想解決京津冀區域生態環境問題必須使河北的經濟發展與生態補償相結合，實現京津冀經濟與生態環境治理可持續發展，必須建立科學合理的生態補償機制，實現京津冀經濟與生態環境治理可持續發展。

(三)國家資源管理體制不完善，惡化了京津冀區域的生態環境

我國沒有統一的資源管理體制，雖然目前已基本形成集中的資源管理格局，但仍有部分資源沒有納入。環境、資源和生態之間有著天然的內在聯系，加強自然資源的統一管理既可以提升自然資源的總體功能，又有利于保護生態環境。由于我國長期以來國家資源管理體系不完善，自然資源利用率不高、對污染物排放的監管不到位、不嚴格，城鎮建設過程中擠占生態資源、為滿足自身需要向大自然不斷索取，導致資源過度開發，亂砍濫伐等惡象叢生，其直接后果不僅不利于地區的生態保護和環境建設，而且極大地惡化了區域內的生態環境問題。資源管理上屬地管理與部門管理尚未理順，一定程度上制約了地方政府資源管理的積極性、主動性和創造性，而京津冀跨越區域資源管理問題的解決，更是難上加難[1]。

(四)生態環境的外部性帶來的成本收益的不對等，壓抑了地方治理生態環境的自覺性和積極性

生態環境保護作為一種公共物品，具有極強的外部性。這種公共物品的外部性在中國目前的現實當中，產生了許多“搭便車”現象。典型事例是一些污染企業向河流、湖泊及村民居住地排放污水，使周邊民眾受到損害。當然，外部性也有正外部性，河流上游修建防護林，全流域人民都能從中獲得利益。

公共物品的最大特點是人人都可從環境中受益，同時，又不能排除他人從中受益，人們在一定環境中生產生活的同時，所排放的廢棄物不可避免地污染著環境，其最終結果不可避免地導致所有人的毀滅——這種合成謬誤被哈丁稱之為“公地的悲劇”。因外部性產生了“搭便車”現象，為改革付出努力的人沒有獲得相應的報酬，在改革中某些人承擔了別人應該承擔的成本。前一種情況使生態治理缺乏動力，后一種情況使生態治理增加阻力，壓抑了地方治理生態環境的自覺性和積極性。

三、京津冀生態共建共享的路徑探索

過去一年來，京津冀三地啟動了京津冀水污染突發事件聯防聯控機制，取得了初步成效。2014年11月1日起，北京、天津、河北、山東、山西、內蒙古六省區市環保監測部門聯防聯控，每日視頻通報空氣質量，共享監測數據，預判未來空氣質量變化。北京APEC會議期間，京津冀實施道路限行和污染企業停工等措施保證空氣質量達到良好水平。但是京津冀生態共建，仍然有許多問題亟待解決。針對京津冀生態共建的現實困境和障礙，當前應該從以下幾方面著手，探索京津冀生態共建共享的路徑。

(一)以“立足長遠”的意識和理念引領京津冀生態共建

推進生態共建要樹立和落實正確的理念，統一思想，引領行動。如果“各自為政，埋頭苦干”，京津冀三地協同發展的優勢，不但不能充分發揮，而且不能互通有無、資源共享，還可能造成不必要的重復建設和資源浪費。從地理位置上看，京津冀三省市，地緣相接、歷史淵源深厚，具備協同發展的良好條件。應樹立尊重自然、順應自然、保護自然的理念，樹立發展和保護相統一、綠水青山就是金山銀山、山水林田湖是一個生命共同體的理念。當前需要強化的是長期意識。鑒于京津冀經濟發展不均衡、區域性環境問題日益突出、霧霾鎖城、水資源短缺等問題嚴重，京津冀三地必須突破行政分割，打破“各自為政”思維，站在全局的高度，按一個生態整體進行宏觀治理。京津冀三地只有形成生態功能分異與協同機制，才能在生態共建的問題上取得突破性進展，實現社會經濟與生態效益復合系統的協調發展和良性循環。

(二)以法治為京津冀生態共建保駕護航

現代生態環境治理體系的核心在于構建現代化的生態環境治理制度體系。京津冀生態環境共建也必須以法治保駕護航，才能取得突破性進展。

1. 構建科學合理的生態補償機制。多年來，為保障京津地區水資源，河北省投入了巨大的力量。為保護好水源，河北近年來關停耗水或有污染企業近萬家，張家口赤城縣是北京重要的飲用水源地，密云水庫來水總量的53%來自赤城縣。為保障北京的水源供給，全縣3.2萬畝稻田全部改種旱田，年節水2000多萬立方米。這些措施的實施，使得輸入北京的水質達到了國家Ⅱ類飲用水標準，有效保障了北京飲用水安全[2]157。構建科學合理的生態補償機制，是理順流域上下游間的生態關系和利益關系、化解上下游之間矛盾的良策。生態補償制度和機制建設方面已有國際經驗可以借鑒，國際社會的典型案例有巴西通過激勵機制，提高土地生態效益；哥斯達黎加采用市場手段來補貼私人生產者所提供的生態效益等。

2. 完善生態責任追究制度。近年來，一些地方干部為搞政績和形象工程，不顧生態環境，片面追求GDP數字增長，將資源環境破壞之后一走了之，此類問題并不少見。當前，急需完善生態責任追究制度，促進領導干部真正負起責任。2013年5月24日，習近平總書記強調“要建立責任追究制度，對那些不顧生態環境盲目決策、造成嚴重后果的人，必須追究其責任，而且應該終身追究”,這為生態責任追究敲響了時代的最強音。中共中央辦公廳、國務院辦公廳2015年8月印發了《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法(試行)》，并發出通知，要求各地區各部門遵照執行。可見，隨著中央對生態文明建設的要求不斷提高、環保法律法規的日益嚴格和人民群眾環保意識的增強，國家對各級黨政領導干部在生態環境保護方面的要求不斷提高，對損害生態環境行為的追責力度也不斷加強。當前要以科學發展觀為指導，以生態環境建設為基礎，以強化執法監管為重點，進一步明確職責分工，預防、制止和打擊各類違法違規行為，實現區域生態環境的良性循環。

3. 建立第三方治理機制。一帶一路、協同發展，給河北帶來千載難逢的好機遇，抓住這些歷史機遇，關鍵是解決好思想觀念問題。為此，省委決定在全省開展“解放思想、搶抓機遇、奮發作為、協同發展”大討論。大討論的其中一項是破除計劃經濟思維，樹立市場經濟意識。可以說，京津冀協同發展，既是市場化改革的產物，同時也是市場化改革催生的機遇。過去我們在市場化改革中，運用市場手段推進工作的力度不夠大，措施也不夠多，市場觀念淡薄，既當裁判員，又當無能運動員的角色，使許多問題嚴重違背了市場經濟的公平公正。

環境污染第三方治理，是市場化改革的必然要求,是排污者通過繳納或按合同約定支付費用，委托環境服務公司進行污染治理的一種新模式。畢竟環境污染治理的特殊性決定了提高污染治理專業化水平、降低污染治理成本等是污染者自身難以實現的。所以,第三方治理既是推進環保設施建設的重要途徑，也是現階段在我國環境保護新形勢下，發揮市場機制作用的最為有效的措施之一。環境污染引入第三方治理有助于形成規模化的污染治理模式，對提高治污效率，降低治污成本至關重要。國務院辦公廳2015年1月發布《關于推行環境污染第三方治理的意見》，明確了以環境公用設施、工業園區等領域為重點，以市場化、專業化、產業化為導向，推動建立排污者付費、第三方治理的治污新機制，旨在不斷提升我國污染治理水平。《意見》是我國環境污染領域有關第三方治理的首個國家層面的規范性文件，勢必進一步激活社會資本進入環境治污市場的積極性，為京津冀生態環境共建提供了新的通道。

4. 健全公眾參與生態共建的機制。作為一種新的人類文明形態，生態文明直接關系到每個人的切身利益。京津冀生態共建不僅需要頂層設計，更是普通大眾和全體國民的行為，需要每個人的積極參與和大力支持，每個人也應當承擔一份責任。但我國普通大眾參與度較低，大多集中在環境受到污染威脅之后，普通大眾對環境的參與權和表達權的全過程參與相對較少。當前應加大公眾參與和社會監督等“源頭”規范，從地方科學決策、社會公眾參與決策著手，暢通專家、媒體、公眾等對環境保護進行監督評估渠道，同時，扭轉環境惡化的趨勢，應加強環境保護宣傳和普及。讓每個人明白，生態環境治理，需要全社會共同努力，每個人都不該少一份責任。

(三)科技創新是京津冀生態共建的新引擎

在新的時代背景下，京津冀生態共建，還需要以科技創新作為新引擎。京津冀地區大學校園多、研發機構多、推進京津冀生態共建應該充分發揮這些優勢，搭建創新平臺引導和支持產學研結合，北京大學擁有10個國家重點實驗室，國家頂尖級人才聚集，在面向京津冀合作方面，如果能將科研成果在區域內落地，然后通過前沿基礎研究進一步推動區域創新發展，這將極大推動京津冀生態共建向前發展。《京津冀協同發展規劃》中，對創新作出了重點安排，環保是《規劃》中的重點創新之一。為加快推進“京津冀協同創新科技成果轉化創業投資基金”設立工作，2015年10月23日，科技部與北京市科委、天津市科委、河北省科技廳及相關投資機構在廊坊市召開了京津冀轉化基金設立工作推進協商會。會議體現了科技創新在京津冀生態共建中的重要作用,折射出未來京津冀生態共建將以科技創新作為新引擎，必將在技術層面大大推動京津冀生態共建取得新突破。

(四)搭建對接京津冀生態共建的信息平臺

京津冀三地生態共建，還需要加快建立生態治理的信息平臺，利用信息化手段，網絡互聯、數據共享，形成合力。近日，京津冀生態建設協同發展信息資源共享研討會在京召開，京津冀三省市以深入貫徹落實《京津冀協同發展規劃綱要》精神為主題，探討在“互聯網+”大背景下，建立三地生態建設信息資源共享平臺。會議就京津冀生態信息共享工作達成共識：京津冀三省市共同制定林業生態建設信息共享行動計劃；建立聯席會議制度，國家林業局信息辦主任為聯席會議主席，各省市主管領導為輪值主席，研討確定京津冀林業信息化協同發展等有關工作；在三地政務網站同步開設京津冀生態建設協同發展專題欄目和微信公眾號；國家林業局協助建立三省市業務數據信息共享通道。這將大大加快三省市發揮各自優勢，加強溝通與合作的步伐，助力京津冀生態共建走得更穩、更快。

京津冀協同發展統一規劃已成為共識。京津冀地理接壤，生態共建是破解京津冀生態日益惡化的關鍵,是發展需求，更是生存需求。京津冀三地應以生態建設為著力點，以生態共同體為發展目標，以協同發展為契機，充分利用京津富足的人才、技術、資金優勢，統籌規劃，明確功能定位，實現優勢互補，建立工作聯運機制，推進京津冀生態共建取得新突破。

[1] 王喆,周凌一.京津冀生態環境協同治理研究——基于體制機制視角探討[J].經濟與管理研究，2015(7):68-75．

[2] 周文夫.河北經濟社會發展報告：2014[M].北京：社會科學文獻出版社，2014．

編輯：楊桂芳

2017-01-16

常滿榮(1973—)，女，河北政法職業學院思想政治理論教學部副教授，碩士。研究方向：馬克思主義理論與思想政治教育。 劉 平(1967—)，女，北京陸軍航空兵學院基礎部副教授，碩士。研究方向：馬克思主義理論與思想政治教育。