體育治理現(xiàn)代化視域下農(nóng)村體育政策分析

任健偉

●體育社會科學(xué)●

體育治理現(xiàn)代化視域下農(nóng)村體育政策分析

任健偉

在體育治理現(xiàn)代化的視角下，運(yùn)用文獻(xiàn)資料法、歷史研究法等研究方法對農(nóng)村體育政策進(jìn)行分析，梳理了建國以來農(nóng)村體育政策的歷史沿革與發(fā)展脈絡(luò)，認(rèn)為我國農(nóng)村體育政策的制定具有導(dǎo)向性與管制性、階段性與連續(xù)性、偏向性與模糊性、非平衡性與非持續(xù)性的特點(diǎn)，為今后我國農(nóng)村體育政策的制定與施行提供參考。

農(nóng)村體育；政策；歷史沿革

到2016年中央1號文件已連續(xù)13年聚焦“三農(nóng)問題”［1］，農(nóng)村人口的全面發(fā)展成為國家富強(qiáng)，人民富裕的重中之重。與此同時，十八屆三中全會指出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化［2］。體育治理作為國家治理體系中不可或缺的一部分，喜迎發(fā)展的春風(fēng)，農(nóng)村體育治理作為體育治理的重要一環(huán)，恰逢發(fā)展的機(jī)遇，農(nóng)村體育政策作為農(nóng)村體育治理的分支，對于發(fā)展的需要也是由衷迫切的。我國在后奧運(yùn)時期，逐漸開始重視競技體育與群眾體育的全面、協(xié)調(diào)發(fā)展，在此背景下，農(nóng)村體育得到了一部分關(guān)注，并制定了一系列利于發(fā)展的政策。關(guān)于我國體育政策的研究最早可以追溯到1985年賴國躍先生的文章，之后的研究主要集中于體育政策和群眾體育政策兩個方面，例如馮火紅［3］等一些學(xué)者對于我國體育政策的研究與論述，全面分析了我國體育政策的結(jié)構(gòu)，豐富了我國體育政策的領(lǐng)域內(nèi)容。但我國體育學(xué)術(shù)界對于農(nóng)村體育政策方面缺乏重點(diǎn)關(guān)注，針對性研究頗少，成果尚不豐厚，已成為農(nóng)村體育全面、協(xié)調(diào)發(fā)展長期面臨的沉疴和頑疾。因此，本文旨在體育治理視域下，對建國以來農(nóng)村體育政策的演進(jìn)脈絡(luò)進(jìn)行梳理，得出農(nóng)村體育政策的特點(diǎn)。這對豐富我國農(nóng)村體育政策研究，推動農(nóng)村體育的健康發(fā)展具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

1 研究方法

本文主要采用的研究方法是文獻(xiàn)資料法。具體而言，是在中國知網(wǎng)上檢索與本研究相關(guān)的文獻(xiàn)，在此基礎(chǔ)上對相關(guān)研究資料進(jìn)行整理、分析、歸納、加工和提煉，使其成為本研究的理論依據(jù)和論據(jù)。通過中國知網(wǎng)以“群眾體育政策”為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，發(fā)現(xiàn)相關(guān)文獻(xiàn)11篇，以“體育政策”為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，發(fā)現(xiàn)相關(guān)文獻(xiàn)709篇，以“農(nóng)村體育”為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，發(fā)現(xiàn)相關(guān)文獻(xiàn)4 025篇，本文選取相關(guān)性較大且為我國核心期刊上發(fā)表的文獻(xiàn)80篇，并通過華中師范大學(xué)圖書館，武漢體育學(xué)院圖書館查閱人民體育出版社的《體育運(yùn)動文件選編（1949-1981）》《體育運(yùn)動文件選編（1982-1986）》及國家體育總局的《改革開放30年的中國體育》等書籍，為本文的撰寫提供參考。

2 研究結(jié)果與分析

2.1 農(nóng)村體育政策的概念

概念是個人對于某種事物的基本理解與詮釋，概念的模糊，必然造就實(shí)踐的混亂。農(nóng)村體育政策概念的建立，必須依據(jù)其上位概念“政策”和“體育政策”。“政策”一詞在我國學(xué)術(shù)界研究已久，正如我國學(xué)者黃順康認(rèn)為“政策是國家、政黨為實(shí)現(xiàn)一定歷史時期的路線和任務(wù)而規(guī)定的行動準(zhǔn)則”［4］。而國外行政學(xué)開山始祖伍德羅·威爾遜則認(rèn)為“政策是由政治家（具有立法權(quán)者）制定的并由行政人員（公務(wù)員）執(zhí)行的法律和法規(guī)”［5］。由此可知，國內(nèi)外專家學(xué)者雖對政策一詞莫衷一是，但大致涵義相同，基本認(rèn)為政策是由國家主體通過制定規(guī)則、發(fā)布命令而完成一定時期任務(wù)的行動準(zhǔn)則。體育政策作為政策的下位概念，在我國體育界的討論更為激烈。諸如謝正陽的觀點(diǎn)“社會權(quán)威在特定情境中，為達(dá)到一定目標(biāo)而制定的關(guān)于體育的行動方案或行動準(zhǔn)則。其表達(dá)形式包括與公共體育有關(guān)的法律法規(guī)、行政規(guī)定或命令、國家領(lǐng)導(dǎo)人口頭或書面的指示、政府大型規(guī)劃、具體行動計劃及相關(guān)策略等”［6］。

依據(jù)以上觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為：農(nóng)村體育政策是國家政府、政黨依據(jù)農(nóng)村體育現(xiàn)實(shí)情境，制定和發(fā)布的為實(shí)現(xiàn)一定歷史時期內(nèi)農(nóng)村體育發(fā)展目標(biāo)的行動方案或行動準(zhǔn)則。它的政策制定主體是國家和政黨；政策實(shí)施對象是與農(nóng)村體育相關(guān)的主體，例如農(nóng)村居民等；政策目的是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村體育的發(fā)展目標(biāo)；政策方式是行動方案或行動準(zhǔn)則；政策實(shí)效是一定歷史時期內(nèi)。

2.2 建國以來我國農(nóng)村體育政策的歷史沿革

2.2.1 提倡普及化階段（1949-1957）

1949年建國初期，囿于百廢待興的國情與農(nóng)村居民日益增長的物質(zhì)文化要求，農(nóng)村居民對于我國農(nóng)村體育的建設(shè)與發(fā)展寄予了新期望。于是，1949年《中華人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》中“提倡國民體育”［7］六個大字應(yīng)運(yùn)而生，國民便包括農(nóng)村居民，而農(nóng)村體育便寓于國民體育之中。1954年《中央體委黨組關(guān)于加強(qiáng)人民體育運(yùn)動工作的報告》中提出“開展群眾性的體育運(yùn)動，使體育運(yùn)動普及和經(jīng)常化……在農(nóng)村中，主要應(yīng)結(jié)合民兵訓(xùn)練……提倡農(nóng)民中固有的有利于增進(jìn)人民健康的民族形式體育”［8］，1956年的《1956年到1967年全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要（修正草案）》倡議“要積極開展農(nóng)村體育活動，在7-12年內(nèi)基本做到鄉(xiāng)鄉(xiāng)有體育場，普及農(nóng)村的體育活動”［9］。根據(jù)以上政策并結(jié)合歷史背景可以得出，我國在建國初期階段，面臨資本主義國家的壓制和封鎖，各方面發(fā)展不成熟，又急于擺脫“東亞病夫”的稱號，因此對農(nóng)村體育的方針政策是提倡、普及為主，開展適合農(nóng)民的體育活動，主要為國家的軍事體系服務(wù)。

2.2.2 艱難曲折化階段（1958-1965）

1958年正值大躍進(jìn)和人民公社化運(yùn)動的開始階段，農(nóng)村體育政策囿于社會環(huán)境的影響，發(fā)展較為曲折。1958年《國家體委關(guān)于一九五八年體育工作的通知》提出“加強(qiáng)對農(nóng)村體育工作的領(lǐng)導(dǎo)……逐步開展農(nóng)村體育運(yùn)動”［10］，1961年《國家體委關(guān)于一九六一年體育工作的意見》倡議“農(nóng)村應(yīng)根據(jù)群眾的生產(chǎn)和生活情況，少搞一些，或者不搞”［11］。依據(jù)上述文獻(xiàn)，梳理出這一時期國家外受國債壓迫，內(nèi)有饑荒威脅，無暇顧及農(nóng)村體育。因此，農(nóng)村體育政策遭受巨大沖擊，發(fā)展艱難且曲折，呈現(xiàn)出主體不重視，內(nèi)容簡單，形式不明確的歷史脈絡(luò)。

2.2.3 停頓滯后化階段（1966-1976）

文化大革命時期，受以階級斗爭為綱的錯誤指導(dǎo)思想引領(lǐng)，農(nóng)村體育政策基本停滯，成果較少。僅1966年《國家體委黨委關(guān)于一九六六年全國體育工作會議的報告》中提出“根據(jù)當(dāng)前農(nóng)村實(shí)際情況，農(nóng)村體育活動不可能多搞，暫不提出體育工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)向農(nóng)村的口號”［12］，可知這一時期我國的農(nóng)村體育政策與1961年的政策內(nèi)容基本相同，傾向于維持現(xiàn)狀，未提出對農(nóng)村體育發(fā)展具有建設(shè)性或長足性的建議與意見，造成農(nóng)村體育政策發(fā)展停滯不前。

2.2.4 撥亂恢復(fù)化階段（1977-1983）

四人幫被清除后，全國進(jìn)入撥亂反正時期，農(nóng)村體育政策也逐漸進(jìn)入恢復(fù)發(fā)展階段。《一九七九全國體育工作會議紀(jì)要》中提出“農(nóng)民體育……要一切從實(shí)際出發(fā)，因地因時因人制宜……要區(qū)別情況，分類指導(dǎo)，開展群眾喜愛的體育活動”［13］。1979年《國家體委轉(zhuǎn)發(fā)關(guān)于做好縣的體育工作的意見》中倡議“不搞脫產(chǎn)的體育隊和脫產(chǎn)集訓(xùn)隊”［14］。1982年《全國農(nóng)村體育工作會議紀(jì)要》倡導(dǎo)“從實(shí)際出發(fā)，積極地、有計劃、有步驟地發(fā)展的方針，努力開創(chuàng)農(nóng)村體育工作的新局面”［15］。依據(jù)上述政策文件，這一階段我國農(nóng)村體育政策顯現(xiàn)出撥亂、恢復(fù)的發(fā)展脈絡(luò)，克服形式主義、不搞脫產(chǎn)集訓(xùn)，重新確立了實(shí)事求是的思想路線，堅持一切源于人民，為了人民，從實(shí)際出發(fā)，逐步恢復(fù)農(nóng)村體育的活力，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村體育政策撥亂恢復(fù)發(fā)展。

2.2.5 改革法制化階段（1984-1999）

改革開放以來，隨著我國社會主義市場化進(jìn)程加快，農(nóng)村體育政策進(jìn)入到一個新的歷史發(fā)展時期。1984年《關(guān)于加強(qiáng)縣級體育工作的意見》倡導(dǎo)“優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟(jì)比較富裕和體育基礎(chǔ)較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體育”［16］。1995年《全民健身計劃綱要》將農(nóng)村體育列入了重點(diǎn)對象并提出“提高農(nóng)民的體質(zhì)與健康水平是農(nóng)村社會發(fā)展的一項重要內(nèi)容……推動農(nóng)村體育的發(fā)展”［17］。同年《中華人民共和國體育法》規(guī)定“農(nóng)村應(yīng)當(dāng)開展適合農(nóng)村特點(diǎn)的體育活動”［18］。這階段的農(nóng)村體育政策，促使體育工作重心逐漸開始由城市向鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，為今后體育工作重心向農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)移夯實(shí)了基礎(chǔ)，并促進(jìn)我國農(nóng)村體育政策法制化，規(guī)范化，使農(nóng)村體育進(jìn)入有法可依，違法必究的法律保障新時期。

2.2.6 蓬勃發(fā)展化階段（2000-2016）

21世紀(jì)以來，隨著我國經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展，農(nóng)村體育政策隨之高速發(fā)展。2000年發(fā)布的《2001-2010年體育改革與發(fā)展綱要》提出“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要把體育事業(yè)納入社會發(fā)展規(guī)劃”［19］。2006年制訂的《關(guān)于實(shí)施農(nóng)民體育健身工程的意見》倡導(dǎo)“農(nóng)民體育健身工程以行政村為主要實(shí)施對象，以村級公共體育場地建設(shè)為重點(diǎn)，把場地建到農(nóng)民身邊，把體育服務(wù)體系覆蓋到農(nóng)村”［20］。2009年《全民健身條例》“要求縣級以上地方政府將全民健身事業(yè)納入本級國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃”［21］，《全民健身計劃綱要（2011-2015）》倡議“加快發(fā)展農(nóng)村體育。地方各級人民政府將發(fā)展農(nóng)村體育納入當(dāng)?shù)厝娼ㄔO(shè)小康社會和社會主義新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃”［22］。此時期的農(nóng)村體育政策展現(xiàn)出主體重視，內(nèi)容豐富，條理清晰、具體的發(fā)展脈絡(luò)。近年來，由于我國建設(shè)社會主義新農(nóng)村的時代主題，農(nóng)村體育工作得到了國家、政府的大量關(guān)注，農(nóng)村體育事業(yè)被納入了社會、政府的發(fā)展規(guī)劃中，實(shí)施對象明確，實(shí)施條件得到保障，促使我國農(nóng)村體育政策進(jìn)入全面蓬勃發(fā)展的新局面。

2.3 建國以來我國農(nóng)村體育政策的特點(diǎn)

2.3.1 導(dǎo)向性與管制性

1）導(dǎo)向性我國的農(nóng)村體育政策，作為針對農(nóng)村體育發(fā)展現(xiàn)狀而制定的全局性、戰(zhàn)略性的行動準(zhǔn)則，對于我國農(nóng)村體育的發(fā)展與實(shí)施具有導(dǎo)向性。從字面上理解有引導(dǎo)、指向的意思，即作為行為導(dǎo)向，其指導(dǎo)農(nóng)村居民應(yīng)該做什么而不該做什么；作為理念導(dǎo)向，其指導(dǎo)農(nóng)村居民什么是對的而什么是錯的。理念與行為雙管齊下，支持和引導(dǎo)農(nóng)村居民為了農(nóng)村體育的健康、蓬勃發(fā)展而奮斗。2）管制性農(nóng)村體育政策的導(dǎo)向性決定了其具有管制性。從字面上理解為管理、限制，即農(nóng)村體育政策規(guī)定了在一定范圍內(nèi)什么行為是被允許的，什么行為是不被允許的，如果出現(xiàn)不被允許的行為，又會受到怎樣的懲罰。限制政府官員、農(nóng)村居民在政策允許的范圍中活動，不能擅自采取跨越，違背政策的行為，實(shí)現(xiàn)齊心協(xié)力、團(tuán)結(jié)一心，共為我國農(nóng)村體育的建設(shè)發(fā)展增磚添瓦。

2.3.2 階段性與連續(xù)性

1）階段性我國農(nóng)村體育政策的階段性是依據(jù)不同歷史時期我國國情和農(nóng)村體育的發(fā)展現(xiàn)狀而決定的，是不同歷史時期內(nèi)國家經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的“投影”。例如建國初期，國家與人民急于擺脫“東亞病夫”的稱號，因此大力提倡國民體育、全民健身，當(dāng)時的農(nóng)村體育政策便以普及化為主。而改革開放初期，國家迫于樹立體育大國形象、爭創(chuàng)好成績，因此提出競技體育優(yōu)先發(fā)展的策略，致使農(nóng)村體育發(fā)展較為緩慢的局面。2）連續(xù)性我國農(nóng)村體育政策為保證實(shí)施的有效性與長期性，取得相應(yīng)的成果，決定了其具有連續(xù)性，即在汲取前期有效政策重要經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，開拓與創(chuàng)新后期政策。例如我國1995年發(fā)布的《全民健身計劃綱要》，后雖合并進(jìn)入《全民健身條例》，但其寶貴的經(jīng)驗(yàn)被繼承下來，并結(jié)合后期不同的國情制定了新的《全民健身計劃綱要》。正是我國農(nóng)村體育政策的連續(xù)性，才能保障我國農(nóng)村體育持續(xù)、健康發(fā)展。

2.3.3 偏向性與模糊性

1）偏向性建國后我國發(fā)布的農(nóng)村體育政策偏重于體育設(shè)施建設(shè)和體育形式選擇，忽略了農(nóng)村體育發(fā)展中人的重要性，而農(nóng)村體育的開展對場地和形式的依賴性是低于其對人的依賴性。只有依靠人廣泛的宣傳與倡議，正確的組織與指導(dǎo)才能使體育文化深入人心，農(nóng)村體育大力開展。2）模糊性當(dāng)前農(nóng)村體育政策大多數(shù)雜糅于“體育政策”或“群眾體育政策”等母系內(nèi)容當(dāng)中，與社區(qū)體育等一級概念政策混合在一起，缺乏依據(jù)農(nóng)村體育的發(fā)展現(xiàn)狀而發(fā)布具體的、清晰的、兼顧特殊性的農(nóng)村體育政策。不僅于此，我國頒布的部分農(nóng)村體育政策內(nèi)容較為寬泛，用詞籠統(tǒng)，未能制定明確的條文條例。久而久之，會造成下級政府機(jī)構(gòu)難以實(shí)施、無果而終，部分農(nóng)村體育政策便無法取得預(yù)想的效果。

2.3.4 非平衡性與非持續(xù)性

1）非平衡性城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡在我國發(fā)布的體育政策中體現(xiàn)的尤為明顯。建國前期，我國發(fā)布的體育政策時常是少提甚至不提農(nóng)村體育方面，而提到農(nóng)村體育方面的政策，篇幅也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及城市社區(qū)體育，真可謂數(shù)量不多、質(zhì)量不高。近年來，在“均等化”思潮的影響下，我國體育政策中農(nóng)村體育方面的篇幅雖有所增加，但比較城市社區(qū)體育仍有較大距離。2）非持續(xù)性環(huán)境需要可持續(xù)發(fā)展，政策也同樣需要。現(xiàn)今，我國農(nóng)村體育政策更多是在農(nóng)村體育出現(xiàn)問題時被提上日程，作為一種搶救措施、補(bǔ)漏工具。而政策的本身性質(zhì)不單有搶救性，還具有超前性，是對未來可能發(fā)生事情的一種預(yù)防與調(diào)控。只有實(shí)現(xiàn)農(nóng)村體育政策超前性，通過預(yù)防和調(diào)控，才能使農(nóng)村體育這臺大機(jī)器行良性運(yùn)轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

3 結(jié)束語

農(nóng)村體育政策，是我國農(nóng)村體育發(fā)展的風(fēng)向標(biāo)與墊腳石，只有政策的正確性，才能保證我國農(nóng)村體育發(fā)展方向的正確性。建國以來，我國農(nóng)村體育政策在不同的階段，經(jīng)過了不同的發(fā)展歷程，或艱難曲折，或高速發(fā)展，六十多年來取得的成效也是世人有目共睹的。但農(nóng)村體育政策在發(fā)展過程中所出現(xiàn)的問題也是我們所不能忽視的，我們必須以史為鏡，在體育治理現(xiàn)代化的視角下，結(jié)合我國國情，明確農(nóng)村體育政策的重要性，抓住農(nóng)村體育政策的關(guān)鍵點(diǎn)，為中國特色社會主義農(nóng)村體育政策的發(fā)展提供寶貴意見。

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［13］國家體委政策研究室.體育運(yùn)動文件選編（1949-1981）［M］.北京:人民體育出版社，1982.

［14］國家體委政策研究室.體育運(yùn)動文件選編（1949-1981）［M］.北京:人民體育出版社，1982.

［15］國家體委政策研究室.體育運(yùn)動文件選編（1981-1986）［M］.北京:人民體育出版社，1989.

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Analysis of Rural Sports Policy from the Perspective of Modernization of Sports Governance

REN Jianwei

Based on the governance of modern sports management，this study used literature and historical research method to analyze the rural sports policy，and carded the historical evolution and development of the rural sports policy since the founding of our country.It concluded that the development of rural sports policy in our country has the characteristics of guidance and regulation，continuative and multistage，bias and fuzziness，and non-equilibrium and non-sustainability，which can provide valuable references for the formulation and implementation of Chinese rural sports policy in the future.

rural sports；policy；historical development

G80-05

A

1003-983X（2017）02-0095-03

2016-12-07

任健偉（1993-），男，山西臨汾人，在讀碩士，研究方向：體育社會學(xué).

華中師范大學(xué)體育學(xué)院，湖北武漢430079

Institute of Physical Education，Central China Normal University，WuHan Hubei，430079