論城鎮化進程中的農村社會治安治理

王欣

（中國人民公安大學，北京 100038）

論城鎮化進程中的農村社會治安治理

王欣

（中國人民公安大學，北京 100038）

隨著城鎮化的快速擴張，農村迎來新的發展機會，同時農村社會治安也呈現出一些新狀況，影響著農村社會治安。在城鎮化的新背景下，我國農村存在著群體性事件、黑惡勢力、留守兒童及黃賭毒治安問題，農村社會治安治理面臨著基層組織控制不力、治安投入不足、法制體系不完善、利益表達機制不健全等困境。探索農村社會治安治理的機制建設，最終妥善解決農村社會治安問題，方能維護農村社會穩定。

城鎮化進程；農村；社會治安治理；機制

一、城鎮化進程中農村社會治安治理界定

我國正處在社會轉型時期，城鎮化進程的日漸加快，農村的經濟發展迅速，剩余勞動力增加，易產生矛盾沖突和各種違法行為，農村社會治安問題變得復雜嚴峻。城鎮化主要表現為生活生產方式改變、地域面貌的改變、產業結構的調整，是物質文明和精神文明不斷提高，由傳統落后的農村社會轉變為現代文明社會的動態過程。農村杜會治安治理是針對農村社會提出的，是在農村地區范圍內，在政府領導下，公安機關和其他部門組織以及群眾對涉及農村社會的治安問題，綜合運用各種手段和方法，依法治理，以維護農村社會穩定。

二、城鎮化進程中農村社會治安存在的問題

在城鎮化的過程中，隨著農村經濟結構的變革，社會構成元素不斷的增加，價值取向多樣化，農村的社會治安出現了各種治理難點、焦點，影響了治安穩定的局面。農村的治安防控體系建設沒有與當地經濟水平相適應，在多種不和諧的因素影響下，農民沒有享受到改革帶來的成果，利益和矛盾同時存在又相互作用，由此產生了多種治安糾紛和治安隱患，農村的公共秩序出現混亂，城鎮化對農村社會治安的影響程度愈發明顯，社會治安情勢發展不太良好。

（一）社會矛盾升級，群體性事件多發

我國正處在社會轉型時期，近年來，隨著城鎮化進程的不斷加快，農村各種利益格局的不斷調整，由于物質利益的沖突而產生的社會矛盾問題不斷增加，造成在農村地區群體性事件多發，進而產生嚴重的治安問題，影響農村治安秩序和社會穩定。社會矛盾主要有以下幾個方面：一是干群關系處理不當引發矛盾，部分農村的基層干部不負責任，工作方式粗暴，工作態度差，引起群眾的憤慨，嚴重影響干群關系，群眾的利益沖突容易被激發；二是土地糾紛，土地承包的利益不均，城鎮化進程中的暴力征地、拆遷時對所給的補償不滿；三是民事糾紛，民間債務糾紛，家庭婚姻、財產、贍養老人等引起的糾紛，宅基地、山林權屬、灌溉等原因引起的糾紛；這些社會矛盾不斷升級，得不到及時解決，極易引發群體性事件，影響惡劣，從而對農村社會治安造成嚴重損害。

（二）留守兒童群體問題突出

當前，大批青壯年夫妻或成年人外出務工，留下了老人和孩子[1]。其中，留守兒童群體已成為農村較為突出的問題和農村治安隱患。由于其自身的防范能力和認知能力有限，他們既是被侵害的客體又是侵害他人的主體。在缺少家庭關愛、社會呵護的情況下，他們的基本權益無法得到保障，經常有侵犯兒童的事件發生，留守女童易成為犯罪分子性侵的對象。另外，農村適合兒童的娛樂設施極度缺乏，在缺乏監護的情況下，一些留守兒童常去游戲廳、網吧等娛樂場所，加上黃色書刊和影片等傷害著兒童的身心健康，同時由于家庭思想道德教育的缺失，留守兒童存在心理問題和性格缺陷、行為孤僻，自控能力差，越來越多留守兒童走上違法犯罪的路途。

（三）刑事案件和黑惡勢力的犯罪行為不斷凸顯

近年來，隨著城鎮化進程的不斷推進，農村在快速的發展，農村社會中的不和諧因素不斷顯現，黑惡勢力從城市向農村蔓延，勾結農村宗族勢力，形成復雜的關系網，一些地痞和黑惡勢力為獲取各種利益，和農村的一些閑散勞動力中的不法分子或者解除勞教人員，刑滿釋放的人員等互相勾結，組成黑惡勢力團伙。他們在農村里壟斷經營、干預山林權屬、土地承包；破壞選舉，侵蝕基層政權與公務人員；明目張膽的勒索詐騙恐嚇百姓，使人民群眾的人身財產安全受到嚴重威脅，從而對農村地區的社會治安造成嚴重危害，影響社會和諧穩定。同時，多種犯罪誘因在農村增加，農村治安問題復雜嚴峻，刑事犯罪案件日漸增多。其中，盜竊犯罪案件和侵權搶劫傷害案件發案率居高不下，關系到農民的生產生活，社會影響較大。

（四）黃賭毒違法行為滋生蔓延

隨著城鎮化的不斷深入，城市與農村之間的差異逐漸減少，原本在城市中一些賣淫、嫖娼、賭博等丑惡行為開始在農村出現并滋生蔓延。我國農村地理位置偏僻、信息交通不便，農村公路兩側的旅店、茶館等地點都可能成為賣淫賭博活動場所，隱蔽性強。此外由于農村文化建設落后，農民的業余生活單調，麻將、撲克等賭博項目是農民的娛樂活動，部分農民沉迷于賭博，這便成為了一種病態文化與陋習，進而損害身心，引發村民糾紛、家破人亡。他們不顧家庭和農地，由此引發敲詐、高利貸、殺人等違法犯罪。部分農村地區開設的賭場越來越多，非法牟取利益現象嚴重。敗壞了社會風氣，毒害了人們的心靈[2]。上述違法行為嚴重影響道德價值，存在重大的治安隱患。

三、研究的相關理論基礎

（一）治理理論

治理理論是由西方學者提出，在西方國家面臨管理危機、“市場失靈”和“政府失敗”的困境中提出的理論，是各國政府對政治、經濟及意識形態變化所作出的理論實踐上的應對。奧斯特羅姆提出了多中心治理理論，多中心治理意味著在社會公共事務的管理過程中，政府不再是唯一主體，而是存在著包括中央與地方政府機構、非政府組織、私人部門及個體在內的諸多力量，在相關制度約束下共同行使主體性權力。在治安學界，1991年2月19日，黨中央、國務院做出了《關于加強社會治安綜合治理的決定》中提出的社會治安綜合治理中“打防結合、預防為主，專群結合、依靠群眾”方針就體現出社會治安“治理”的概念①張文禮.多中心治理:我國城市治理的新模式[J].開發研究，2008，（1）：47-50.。

（二）社會矛盾沖突理論

社會沖突理論強調沖突的“正”作用，認為沖突雖然導致了社會不和諧，但它更具有對社會的維持與整合的積極作用。社會沖突理論以德國達倫多夫為代表，達倫多夫支持了社會沖突的存在對社會變遷并產生極大影響，形成了最終的社會沖突論，其認為社會沖突具有辯證的雙重特征，即基本的靜態平衡特征和動態的沖突特征。如果條件達到某種程度，任何種類的社會沖突都能夠致使社會的潰散。統治者地位的穩定性受到社會沖突，特別是利益沖突的影響非常大，社會變遷發生的根本因素同樣是廣泛存在的社會沖突①杜漢新.馬克思主義社會沖突理論研究[D].重慶：西南政法大學，2014.。

（三）馬克思主義的城鄉發展理論

馬克思和恩格斯指出，當鄉村慢慢進化為城市，生產者也會跟著產生轉變，通過改變生產方式更新自身的觀念、需求和語言等。農業是一種社會分工，具有其經濟獨立性，農業經濟是城市經濟發展的基礎，而現代化城市的加速發展加劇了城鄉對立，現代化工商業發展帶來了規模經濟效益和聚集經濟效益，這對農村和農業又起到了拉動作用。馬克思辯證唯物主義提出城鄉發展論，指出城鄉是一個由合到分，再由分到合的矛盾統一體。

（四）善治理論

治理與善治理論是21世紀國際社會科學的前治理論之一[3]，善治就是指良好的治理，善治是國家與社會或者政權與公眾之間的協作與互動，象征著政治的發展趨向。善治的理論基礎是治理，治理的目標導向是善治。俞可平認為善治是使公共利益最大化的社會管理過程。因此，善治理論要求治理各主體應有相應權力，需要明確各主體責任，相互協同配合②參見郭躍.試論善治理中國化的漸近路徑[J].科教文匯（上旬刊），2008，（8）：191-192.。

（五）創新社會治理理論

創新社會治理，必須著眼于維護最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強社會發展活力，提高社會治理水平，全面推進平安中國建設。黨的十八屆三中全會《決定》指出改進社會治理方式，堅持系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理的總體思路③參見《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，于2013年11月12日中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過。。中國是傳統農業大國，要想實現平安中國建設的目標，農村社會治安是不可忽視的，針對農村社會治安問題的治理，秉持國家治理和社會治理相結合的理念，綜合各項因素，系統全面地實現農村社會治安治理。

四、農村社會治安治理中面臨的困境

農村社會治安治理中存在許多問題，越來越引起國家和人民的重視，是農村治安經歷從傳統向現代發展的必然結果，在城鎮化進程中積累的各種復雜矛盾未能得到及時有效的解決，決定了農村社會治安治理將面臨許多困境。具體來說，存在的問題主要有以下幾個方面。

（一）農村基層政權組織渙散，控制不力

基層政權是國家與社會控制重要的手段和工具，基層政權薄弱會帶來社會管理權力的真空。隨著社會轉型和國家對基層組織的改革，農村的政治結構發生了變化，農村居民擁有了更大的民主政治權利，這導致農村基層政權組織的調控能力弱化，在農村治安的問題上有了新的變化。一方面，社會管理仍舊為傳統的模式，不能體現出基層組織的公共服務責任，存在著基層組織對當地治安工作不夠重視，治安管理工作存在這流于形式等狀況，部分農村的基層黨支部、村委會和治保會形同虛設，部分基層干部素質低下，缺乏責任心，加上村民自治可化解人民內部的糾紛和矛盾，基層政權對農村社會的控制力減弱，不能充分擔負起維護農村穩定的職責。另一方面，農村宗族勢力、非法宗教組織、帶有黑社會性質的犯罪組織與農村正式組織相對峙，削弱了農村基層組織的權威，成為農村社會治安隱患，危及政治穩定和社會治安秩序。

（二）治理力量、物質資源不足，治安部門治理缺乏力度

鎮派出所是農村社會治安治理的主要職能部門，是維護農村治安秩序的主力軍。一方面，國家對警力配置上傾向于城市、城鄉接合部等治安復雜地區，對農村地區不夠重視，但鎮派出所最多五名民警，卻承擔著全鎮刑事、治安工作及戶政和交通管理等工作，地廣人稀的狀況使得民警難以開展深層次的群眾工作和打擊違法犯罪活動，鎮派出所對農村社會治安的嚴重性認識不足，在農村治安工作上缺少規劃，治理力量的不足，客觀上減弱了治理的力度。另一方面，地方財政對農村治安治理投入不夠，后勤保障欠缺，治安經費投入不足，裝備落后，與農村的復雜治安形勢不相適應。在信息時代，高效的情報信息網絡系統未能建立，無法進行情報信息的收集、分析和研判，防范工作難以開展。

（三）精神文明建設滯后，失范現象突出

在我國經濟發展過程中，農村經濟得到了快速發展，農村基礎設施不斷完善，但是農村思想文化和精神文明建設滯后，這是農村治安治理過程中面臨的困境。部分農村的領導干部重視發展經濟，忽略了對精神文明的建設和思想文化的熏陶，在他們看來，發展農村精神文明只是口號，沒有有效的開展此項工作，間接阻礙了治安治理。農村文化教育整體相對落后，農村缺少豐富的現代集體文化生活，精神世界空虛，沒能形成積極向上的社會風氣，易引發治安問題。受市場經濟的影響，農民價值取向功利化，唯利是圖，群體性道德水準下降，形成偏執性格，出現了多種失范現象，主要表現為侵犯公共利益、公德意識談化、信任缺失、集體意識薄弱等。道德的約束力下降由此引發的多種治安問題，給治安治理造成困難。

（四）法制體系不健全，法制宣傳教育落后

法制體系對農村社會治安治理起著關鍵作用，我國是農業大國，農村人口眾多，然而關于農村管理的法律法規卻少之又少，當前農村的法制體系和法制教育存在缺陷，法律難以發揮其作用。由于農村與城市的經濟差異，農村地區的立法、執法相對滯后，致使執法機構不完善、執法人員素質偏低、司法腐敗等，不能適應農村治理的新形勢，從某種程度上阻礙了農村治安治理。由于農村受到許多條件的限制，如交通不便、信息不暢等，這使得法制教育宣傳和普及工作存有難度，農民的法制觀念和意識較弱，故而缺乏較好的自治和自我防范意識，部分農民不懂得用法律來維護權益和解決沖突，選擇私了或武力解決或上訪，惡化了當地的治安氛圍，威脅當地的社會治安，法制體系的調節和約束作用未能在治安治理中體現。

（五）農民利益表達訴求機制不完善

當前，我國農村地區還沒有形成一套完備的農民表達訴求的機制，當農民的權益受到侵害時，沒有法律法規或規章制度給予其訴訟支持，往往采取過激的方式來表達自己維護權益的愿望。在農村地區，信訪制度是農民利益訴求表達的制度，但在實際中我國的政府部門的辦事效率低下，農民難以通過信訪使權益得到維護。而當法律途徑無法得到保證時，長期上訪的農民們意識到合法途徑不如非法有效，這導致了大規模集體事件，如集體上訪、圍堵黨政機關和交通要道、與干部發生沖突等事件時常出現，嚴重影響了治安治理工作。

五、農村社會治安治理的機制建設探索

城鎮化的快速發展為促進農村經濟發展帶來了機遇，也對農村治安工作提出了新要求。農村社會治安治理不再只依靠國家權力，而是需要建設一套完整的機制。維持農村社會治安秩序，要立足實際、著眼于全局，妥善地化解農村杜會治安存在的潛在風險和突出矛盾，保障社會秩序穩定。

（一）建立適應村民需要的社區管理治理模式

利用市場機制，由政府買單，社區組織和其他社會組織生產公共服務，農村社區以自治突出特點。用政府的資源催生社區的自治和民主機制，建立議會制度，政府每年給村委會提供一定數額的經費，幫助社區發展公益事業，促進社區治理和社會管理，議事會由各小組選出的人組成，一般是老干部或有聲望的人等，議事會制度促進對村干部的監督，以民主保民生。

農村社區自治的主體是多元的，村委會不是唯一的自治主體，其他社區組織也是自治主體，實際上是一個自治的網絡。如老人協會、調解委員會、綜治委員會、農業專業合作社等都隸屬于村委會，不是獨立的組織，現有的法律制度沒有給其他社區組織以獨立的生存空間，因此必須從政策上放寬，可以改注冊制為登記備案制，拓寬社區自治組織的發展空間。

（二）完善精神文明建設機制和農村教育體制

農村是我國全面文明建設的重要陣地。當前對農村社會治安治理問題上，精神文明的建設可以發揮其重要作用，能促使農民擁有正確的價值觀，可以加強農村社會的穩定。要對農民進行思想道德培訓和優秀的傳統文化及現代文明的普及，來實現農民自我約束，減少發生治安案件的潛在因素。在農村社會治安治理過程中，離不開農民素質的提高。而發展農村教育，提高農民的素質和水平是最關鍵的，運用思想和教育手段引導農村社會成員形成價值共識，從而自覺地服從政府的管理，遵守法律，共同維護社會穩定。要對行政人員和村干部進行全面的法制教育培訓工作，讓他們率先做好領導工作，做好模范作用，調動全體村民對法律法規的學習積極性。對農村成年人的法制教育要結合實際，對一些法律觀念意識淡薄的地區加大法律宣傳力度，通過送法下鄉、組織農民收看法制節目等活動普及一些與村民自身利益相關的法律知識，如土地管理法、選舉法等。建立農村的終生教育體系，不斷改善農村教育水平落后的情況[4]，不斷完善農村教育體制，扶持貧困地區和民族地區的農村教育，鼓勵高校為農村輸送人才，確保農村教師的工資待遇高于城鎮，加大對農村教育的投入和學校建設力度，建設優良的教育環境，培育優秀人才。要在農村學校教育中設置專門的法制教育課程，各司法部門要結合工作實際，定期到學校講解法律知識，使普法活動深入校園，這有利于消除影響農村治安的不穩定因素,讓農民主動參與農村治安治理工作。

（三）建立農村社會特殊人群和重點人員的防控機制

農村社會治安治理工作十分復雜，減少農村社會問題的發生，堅持有針對性的防控原則尤為重要。農村特殊人群包括刑釋解教人員、違法人員、流動人員和留守人群等，公安機關要會同司法部門、農村治保會等部門，加強對他們的幫教工作和對流動人員的防控工作，把防控工作落到實處，同時要協同基層政權組織落實好對留守人群的防控工作，預防和減少其違法犯罪。重點人員指治安治理需要重點監控的對象和弱勢群體，主要有引發群體性事件的人員，農村黑惡勢力和宗族勢力，好賭人員，封建迷信人員，外來人口，農村留守人群等。

建立防控機制，強化重點防控，加大對突出治安問題的打擊力度，做好治安治理工作。

（四）創新農村社會治安治理調解機制和矛盾預警機制

農村社會治安治理調解機制指基層調解組織在明確農村調解任務的基礎上，以法律法規、道德規范、村規民約為依據，對矛盾糾紛各方調解，雙方自愿達成協議，消除矛盾沖突的工作機制。加強對農村調解組織的管理，結合農村特點，建立和完善鄉鎮人民調解組織，發揮鄉鎮司法調節的作用，及時有效化解糾紛。同時，建立司法所、鎮派出所、法庭和調委會的聯動機制，全面做好矛盾糾紛調解工作。司法所和派出所要了解當地情況，建立相應的責任人制度；法庭要及時受理各類糾紛案件，通過巡回開庭、在院落開庭等多種方式解決糾紛；要發揮縣、鎮、村三級矛盾糾紛處置機構的作用，分三級預警信息。建立信息員制度，信息員將自己收集到的有關糾紛信息，分類匯總后通報村調委會,以便迅速化解矛盾，避免矛盾升級。對發現的犯罪線索，應及時報告公安部門，形成黨委領導、部位聯動、多方參與的大調解格局。

（五）創建治理“黃、賭、毒”的善治機制

通過規范整治，建立抵制“黃賭毒”的陣地，由縣政府領導，整合部門資源，健全部門聯動機制，完善公安、工商等聯合檢查機制，通過有獎舉報、媒體曝光等調動社會資源監督，對此種問題快速發現處置。不能一味地進行集中整治行動，而是要多措并舉，進行宣傳教育和培訓，提高農民自覺抵制黃賭毒的意識和能力，鼓勵民警抓防范和管理，保障農村文化娛樂健康發展，體現治理能力現代化。

（六）完善農村警務保障機制

推動農村警務建設，結合各地治安現狀，開展執法規范化建設培訓，加強農村公安隊伍建設，是農村治安治理的執法保證。政法部門要以城鎮化的發展為契機，加大農村治安經費投入，落實后勤保障，做好農村治安治理工作規劃，提供充足的辦公經費和設備，對農村社區民警給予物質和精神上的優待。推進農村社區警務室建設，讓公安機關全面掌握農村的治安情勢，及時化解矛盾，促進農村治安治理工作的開展。地方政府應加強對農村居民的房屋結構改造和農村技防系統等硬件安全設施進行完善。由地方政府出資，公安機關進行業務指導管理監督，在農村地區建立治安巡邏隊伍，以鄉鎮為單位，組建鄉村治安巡邏隊伍，充分發揮農民的積極性，開展不定期的巡邏防范，形成人人參與社會治安治理的新格局。

（七）創新農村社會治安治理監督機制

創新農村社會治安治理監督機制，首先要加強對農村社會治安治理的領導，明確各有關部門的職責，協調各有關部門職責，落實“誰決策、誰負責”的制度；其次要針對農村社會治安實際情況，建立治安治理績效考核標準與方法體系，進行合理客觀的評價與考核；再次要對治安治理進行實施監控，切實保障信息來源的客觀性；最后要建立政府有關部門或“第三方”調查機制，進行農村社會治安治理后的調查分析，查清導致治安事件的性質、責任人、危害情況及原因，提出預防此類事件的措施，做好補救工作，使治安治理工作逐步完善。

[1]湯紀東.新時期的農村社會治安態勢及防范研究[J].湖南警察學院學報，2011，（2）：19-22.

[2]沈惠章，朱浩光.農村的賭博問題及其對策思考[J].湖南警察學院學報，2014，（3）：5-9.

[3]鄭茂剛.通過鄉村善治構建和諧鄉村[J].科學社會主義，2007，（4）：121-123.

[4]尹洪治.當前農村社會治安的主要問題及其對策研究[D].長沙：湖南師范大學，2013.

TheRuralSocialSecurityManagement in theProcessoftheUrbanization

WANG Xin
（People’s Public Security University of China,Beijing,100038）

with the rapid development of urbanization,rural usher in new opportunities for development.At the same time,the rural social security also appeared a lot of new condition,which affected rural social security. Under the background of urbanization,the rural have many social security problems,such as mass incidents, black evil forces,left-behind children,gamble,drugs and pornography.There are difficulties faced by the rural social security governance,such as organizations at the grass-roots level,lack of control,inadequate security, imperfect legal system and the benefit expression mechanism.Therefore building community management governance model,improving the mechanism of the rural construction of spiritual civilization,establishing rural special people control mechanism and constructing“eroticism,gambling,poison”governance mechanism, innovation of rural social security governance mediation mechanism and supervision mechanism,eventually to solve the problem of rural social security and keep rural social stability properly.

urbanization process;the countryside;social public security governance;mechanism

D631.4

A

2095-1140（2017）01-0012-06

（責任編輯：天下溪）

2016-12-03

王欣（1993-）男，山東淄博人，中國人民公安大學研究生院2015級公安學專業碩士研究生，主要從事治安學研究。