論我國政府法律顧問的選聘制度

熊方

（海南大學，海南海口 570228）

論我國政府法律顧問的選聘制度

熊方

（海南大學，海南海口 570228）

黨的十八屆三中全會以來，我國各地開始著手推進政府法律顧問制度的建立。政府法律顧問的選聘作為該制度建設的重要環節，目前在選聘對象、條件、程序方面都存在一定問題。選聘對象上僅以個人形式出現，選聘條件上多重視知名度而忽視實際工作能力，選聘方式上缺乏競爭機制，這些都制約了法律顧問在法治政府、法治社會建設中作用的充分發揮。應將律師事務所納入政府法律顧問的選聘對象，加強規范性，引入競爭機制，建立政府專職法律顧問等制度。

政府法律顧問；選聘制度；專職法律顧問

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》和《法治政府建設實施綱要（2015-2020）》中明確指出，要推進政府法律顧問制度的建立，發揮政府法律顧問在依法決策以及依法行政中的地位和作用。在實踐中，各級政府及其部門逐漸建立了政府法律顧問制度，但是政府法律顧問存在著“顧而不問”的現象，造成這種現象的原因包括政府法律顧問權利義務以及職務保障不健全等。此外，政府法律顧問自身素質不高，也影響了政府法律顧問制度的實施效果。因此，需要從選聘制度入手提升我國政府法律顧問隊伍的素質。

一、政府法律顧問選聘制度概述

（一）政府法律顧問及其工作內容

1.政府法律顧問的含義

“顧問”，是指具有某方面有專業知識和經驗，受聘為個人或機關團體提供咨詢的人[1]。據此，政府法律顧問則是指，具有專業法律知識和法律事務處理經驗，受聘為政府及其工作部門提供咨詢的自然人或機構。廣義上的政府法律顧問，既包括政府機關內部設立的法律服務機構中的人員，如政府法制辦工作人員，也包括政府系統外的為政府提供法律咨詢服務的執業律師等。由于政府系統內部的法律服務人員的主要是通過公務員招考來擇優錄取，因此，本文所述選聘制度是指為保障政府及其工作部門更好的行使職權，而從政府系統外聘請專業人士進行法律服務的制度。

2.政府法律顧問的工作內容

政府法律顧問的工作內容涉及政府工作開展的各個環節，包括：對政府行政行為的事前審查；對政府行政行為的事中參與；對政府行政糾紛的事后處理[2]。以及其它與政府相關的法律事務。

具體而言，對政府行政行為的事前審查包括：對政府及其工作部門擬作出的行政決策等行政行為的合法性、合理性、可行性進行的必要的審查，對行政決策等行政行為實施過程中可能會存在的法律風險、可能會引起的社會問題進行合理的評估和預測，并提出審查意見；對政府起草或者擬發布的規章、規范性文件進行合法性審查，進行法律論證并提出修改意見。政府法律顧問服務之一便是參與行政行為的過程中，在政府對外交往，如談判、招商引資等重大事項中，政府法律顧問應當就其涉及的法律問題進行專業的講解，提供專業的意見。參與行政機關相關協議的擬定，在行政合同簽訂的過程中，就合同條款向行政相對人進行解釋，針對行政相對人提出的問題進行答疑，對相關注意事項進行必要的提醒。處理政府部門日常工作所涉及的行政糾紛，是目前政府法律顧問的主要工作，包括協助政府處理、化解群體性社會矛盾，接受政府及其工作部門的委托，參與或者代理行政復議、行政訴訟等法律事務，參與重大信訪案件的處理，以及對行政調解事項提供法律意見。此外，政府法律顧問的工作內容還包括，接受政府委托，對政府及其部門工作人員就工作中高頻出現的法律問題進行培訓，就工作中遇到的法律難題進行集中解答，就新頒布的法律法規進行解讀，以及進行普法宣傳等相關法律事務。

（二）政府法律顧問選聘制度及其意義

1.政府法律顧問選聘制度的界定

政府法律顧問制度是對政府法律顧問產生、工作模式及其運行規則的總稱。政府法律顧問的選聘制度則主要涉及政府法律顧問的產生問題，具體包括政府法律顧問的選聘對象、選聘方式及選聘的保障機制等幾個方面的內容。

2.政府法律顧問選聘制度的意義

政府法律顧問制度作用的發揮取決于政府所聘法律顧問能力與水平的高低，完善選聘制度，意味著對政府法律顧問的進入機制進行完善，對政府法律顧問的產生過程進行嚴格把關，其能夠為優秀的法律人才進入政府法律顧問隊伍提供可能。篩選出個人素質、專業水平、業務能力等各方面都優秀的法律顧問，是政府機關享受高質量法律服務的前提。如果選聘制度不完善，將導致政府法律顧問的綜合能力參差不齊，無法應對政府復雜的法律事務。

二、我國政府法律顧問選聘制度的現狀分析

（一）我國政府法律顧問選聘制度的規范

在我國，針對政府法律顧問的選聘并沒有統一的規定，而將其交由各級政府進行自由裁量是最常見的做法。因此關于政府法律顧問的選聘制度都散見于各級政府的規范性文件中，主要包括選聘對象、選聘條件以及選聘方式等方面的規定。

1.政府法律顧問的選聘對象

根據目前有關規定，政府法律顧問的選聘對象主要集中在法學專家以及律師當中。如《廣東省政府法律顧問工作規定》(粵府令第207號)中明確提出政府應當聘請法學專家和律師擔任法律顧問……又如《山東省政府法律顧問工作規則》（魯政辦[2014]63號）中規定，政府法律顧問應當從憲法、行政法、民商法、經濟法、金融法等領域的專家學者、律師等法律實務工作中聘任。從各地規定中可以看出，各級政府在選任政府法律顧問時，一方面對擬選聘人員的工作經歷、專業方向作出了一定的要求；另一方面，各級政府在選任政府法律顧問時，首先考慮的選聘對象是個人。

2.政府法律顧問的選聘條件

對于政府法律顧問的選聘條件，各地各級政府都有比較詳盡的規定，且各地規定大同小異。以重慶為例，《重慶市政府法律顧問管理辦法》（渝辦法[2011]116號）第五條規定，擔任政府法律顧問應當具備條件有：擁護共產黨的領導，品德端正、勤勉敬業、責任心強；熱心服務于社會公共事務，有必要的時間和相應的精力履行職責；受過系統的法學教育并且有較好的法學理論和較強的實際工作能力；具有10年以上的法律從業經驗，在所從事領域享有一定的知名度和公信度；具有法律執業資格。由此我們可以看出，各地政府對法律顧問的資格條件要求比較嚴格。

3.政府法律顧問的選聘方式

對于政府法律顧問的選聘方式各地有不同的規定。或是給出幾種選擇讓各級政府自行決定，如《湖北省人民政府法律顧問室工作規則》（鄂政辦發[2008]6號）第九條規定，專職法律顧問可參照公務員考試錄用的程序進行公開招聘，也可從符合條件的人員中直接選聘，報請批準后，由法律顧問室與其簽訂聘用合同。或是將選聘程序等事項直接下放到縣（市）區級政府自行規定，如《濟南市人民政府辦公廳關于做好建立政府法律顧問制度工作的通知》（濟政辦字[2014]26號）規定，2014年年底前，各縣（市）區要建立完善政府法律顧問制度，明確本級政府法律顧問聘任標準和程序……或是采取由法制機構建議，然后經領導層集體研究確定，如《重慶市政府法律顧問管理辦法》第六條的規定。抑或是，沒有關于政府法律顧問選聘方式的相關規定，而完全交由地方政府根據需要自行安排。

（二）我國政府法律顧問選聘制度存在的問題

1.法律顧問主要以個人的形式呈現，存在一定的弊端

從各地相關規定中不難看出，我國大部分省市政府機關傾向于將律師個人或者高校法學專家作為法律顧問的首選聘請對象。尤其是律師，在法治政府建設中擔任著越來越重要的角色。選擇律師作為政府法律顧問當然有其固有的優勢——他們擁有經過權威認證的專業法律知識，他們擁有各種案件糾紛處理的豐富經驗，但是，在當代社會，我們不可否認政府法律顧問作為一種榮譽，難以避免律師利用這一身份作為擴展案源的一個途經，不利于政府法律顧問日常工作的開展。

越來越多的省市建立了法學專家庫，其中占有相當比例的便是法學專家。主要出自各大高校及相關科研機構。他們長期從事教學和科研工作，在理論性問題上有專業性的見解。將法學專家作為政府法律顧問的選聘對象，為政府及其工作部門日常工作提供理論支撐，對政府行為的合法性進行理論論證。但是，同樣也是由于他們長期從事的是理論工作，對于實踐問題的處理能力比較欠缺，導致很多情況下法學專家的意見不具可操作性或者不具現實性。

另外，政府機關的法律事務涉及的法律領域極其廣泛，而資歷深的律師及法學專家一般都形成自己的專長領域，因此以個人的形式很難更好地處理政府機關的法律事務。

2.選聘條件多考慮知名度，而忽視其工作能力

如前所述，各地各級政府對于政府法律顧問都有自己規定，如湖北、廣東等地。但還有很多地方將政府法律顧問的選聘完全作為自由裁量的范圍，沒有統一的標準。實踐中部分地區在選聘政府法律顧問時，就主要考慮擬聘請人員的社會知名度。事實上，選聘政府法律顧問時，社會知名度確實應該作為一個考核因素，它在一定程度上說明了該顧問的專業性。不僅如此，社會知名度越高，越能確保顧問意見對外的權威性，從而也使得經過顧問審查過的行政行為更具公信力。但是，真正對顧問工作起決定作用的還是顧問本身的專業知識和業務能力，而不是知名度。僅僅看重知名度，而忽視其時間精力、業務能力等，不利于政府法律顧問核心作用的發揮。

3.選聘程序隨意，缺乏競爭機制

雖然早在十八屆三中全會明確提出要普遍建立政府法律顧問制度之前，我國各地政府在完善系統內部法制機構的同時，也開始聘請政府法律顧問，以此為政府行為合法性把關。但這些還未達到制度化的水平。因此，政府法律顧問制度依然是一個年輕的制度。在政府法律顧問的選聘程序方面并沒有統一的規定和標準，具有一定隨意性。很多時候政府機關選聘政府法律顧問并未經過基本的考核，也未公開招聘，而憑借領導人或者政府部門其他工作人員與律師或者律所的關系，經過機關內部的討論后決定對某一律師的聘任。

這種缺乏競爭的選聘方式，會存在很多弊端，從而使得政府法律顧問制度違背其建立的初衷。一方面，無法確保所聘請法律顧問的專業水平及實踐能力，無力應付政府機關日常工作中的具體事務，同時也將真正有能力能勝任政府法律顧問一職的專業人員拒之門外。另一方面，之所以在政府本身有其內部法制機構的情況下，依然要從系統外聘請法律顧問，一個很重要的因素便是系統外政府法律顧問的獨立性，以及因此才能保證的公正性。如果法律顧問與政府或其工作人員之間存在某種私交，那么對于顧問的公正性將會大打折扣。

三、我國政府法律顧問選聘制度的完善

（一）將律師事務所作為政府法律顧問的選聘對象之一

以個人作為政府法律顧問的選聘對象，在更換法律顧問后，不可避免地出現新任法律顧問無法對前任法律顧問的事務和工作有更好的了解，導致顧問工作出現斷層的問題。而以律師事務所作為選聘對象，則可避免這一問題。以律師事務所作為選聘對象，即使其中個別律師不再參與政府的法律顧問事務，他作為律所的成員依然便于將其經驗及成果在律所內部進行交流和學習，從而保障政府法律顧問工作的連貫，不至于出現更換法律顧問后業務銜接不暢的情形[3]。另外，以律師事務所作為選聘對象可以避免律師以借政府法律顧問的名義為自己招攬業務。同時，一個稍具規模的律師事務所，內部都會分設多個不同領域的部門，而政府工作也涉及不同領域的法律事務，因此以律師事務所作為選聘對象，更利于保障政府法律服務質量，更好地建立法治政府。

但考慮到市縣政府機關以律所作為選聘對象確實存在一定困難。因此，筆者認為較大的市政府機關、省級以上（包括省級）政府部門應當以律師事務所作為選聘對象。一方面因為較大的市及省級以上（包括省級）政府部門所涉及的法律事務相對重大、龐雜，另一方面較大的市及省級以上（包括省級）政府部門所在地可供選擇的法律事務所較多。而其它市縣政府部門法律事務數量相對較少，同時很多小的市縣可供選擇的律所也不多。因此，市縣政府機關在無法或無需以律師事務所作為選聘對象的情況下，可以允許其根據機關自身以及機關所在地的實際情況作出變通規定，如聘用當地律師或者法學專家作為政府法律顧問。

（二）建立政府法律顧問公平競爭的選聘模式

只有經過充分公平的競爭，才能為政府機關篩選出最優秀的法律顧問，只有最優秀的政府法律顧問才能為政府機關提供最專業最高質量的法律服務。

當以律師事務所作為選聘對象時，相互競爭的是各大律師事務所。因此我們可以通過招投標方式來保障選聘過程和結果的公正。政府部門可以根據自身及部門所在地的實際情況，制定參加招投標律師事務所的投標條件，面向社會發出招投標公告，組織公開招標，再根據參與投標律師事務所的規模大小、業務情況、執業律師的綜合素質、法律服務報價等情況，綜合考慮，擇優聘請。

而當以個人作為政府法律顧問選聘對象時，相互競爭的是各律師或者法學專家，選聘方式相對比較靈活。可以參照公務員考試的方式進行全國統一考試或者參加各省組織的考試，通過筆試、面試之后，受聘為政府法律顧問。或者由政府機關根據司法部門及各大高校提供的相關資料，向符合條件的律師、法學專家發出初步邀請，結合律師、法學專家的受聘意向、個人素質、專業水平、業務能力，結合政府機關擬聘請法律顧問的名額等因素，從中擇優確定，并予以公告。

（三）建設政府法律顧問選聘制度保障機制

1.建立剛性規范性保障

我國湖南、湖北、海南等地都有關于政府法律顧問的工作規則，但這些規則只有十幾條內容，規定比較粗糙。其中涉及政府法律顧問的選聘制度的條款大多集中在政府法律顧問的選聘條件，而在選聘程序和選聘方式方面不能為政府法律顧問的選聘工作提供明確的標準和依據。應建立剛性規范，對政府法律顧問選聘工作的各個方面加以明確規定，保障選聘工作的規范化、常態化。

選聘對象方面，應該明確規定政府法律顧問可從執業律師、法學專家或者律師事務所中擇優選擇，同時也應當規定政府法律顧問禁止從業人群，如因曾在任期內因失職造成重大不良后果而解除政府法律顧問合同的人員。

選聘條件方面，應當明確聘用政府法律顧問，應當根據律師的個人素質、專業水平、執業年限、社會閱歷等情況予以確定。應當適應依法行政的要求，規定應聘律師必須懂政治、懂經濟；必須具備一定的執業年限或某一專業特長；必須具有擔任政府部門法律顧問的工作經驗。[4]我國部分地區對政府法律顧問的選聘條件有所規定，但要求較為嚴格，如濟南市明確規定市政府法律顧問需要10年以上的工作經驗。但10年以上工作經驗對于一些小的市縣政府來說人選太少或者沒有。因此應該允許這些市縣可根據實際情況降低要求。

選聘方式方面，如果聘請個人作為政府法律顧問。應該按所服務政府部門的級別分別根據實際情況分別規定。如國務院及其各部門法律顧問可通過提名方式擬定，再由國務院審核確定。省級以下（包括省級）政府及其工作部門法律顧問則參照公務員考試方式篩選，或者由政府會同當地司法部門，根據司法部門提供的律師資料、推薦名單，結合政府自身了解的情況，直接選擇若干律師作為政府法律顧問候選人，經政府考核確定最終受聘律師[4]。同時也允許地方政府及其部門就某一重大法律事務額外聘用若干專業人員作為臨時法律顧問。而如果以律所作為選聘對象，可規定以招投標方式進行。選聘程序與選聘方式密切相關，可在對某一選聘方式進行規范的同時加以規定。

2.提供財政保障

政府法律顧問存在“顧而不問”現象，其中很重要一個原因是，政府法律顧問多是無償聘用，或者只由政府承擔必要的辦公經費，如交通費用等。

要提高政府法律顧問應聘的積極性和法律服務的質量，在提高政府法律顧問地位的同時，落實經費便是當務之急[5]，2010年吉林、上海等地在制定《政府采購目錄》時，在服務類中就增設了“法律服務”項目，法律顧問的顧問費用數額較大時采取政府集中采購的方式支付。2014年4月，山東人民政府也將政府法律顧問費用列入了財政預算實行專款專用，并根據其提供的工作量計算費用。有償聘請政府法律顧問，作為政府向社會購買服務的一種方式，需要以必要的財政為支撐。

吉林、山東等地的作法值得各地借鑒。但是為政府法律顧問的選聘提供經費保障并不是簡單向政府法律顧問支付報酬。而需要建立一整套有效機制，規范政府采購法律服務的價值評估、質量控制、績效考核、監督管理等機制。

3.建立制度保障

首先，建立專職政府法律顧問制度。部分地區已經對專職政府法律顧問制度進行了初步的構建，體現在地方相關規定中，例如湖北①《湖北省人民政府法律顧問室工作規則》（鄂政辦發[2008]6號）中規定“……省政府設立專、兼職法律顧問制度……專職法律顧問可參照公務員考試錄用的程序進行公開招聘，也可從符合條件的人員中直接選聘，報請批準后，由法律顧問室與其簽訂聘用合同……”。建立專職法律顧問制度有其必要性。一方面，在我國目前的政府法律顧問制度下，政府法律顧問大多為社會執業律師，他們更多的精力都投入在其自己業務中，而無暇顧及政府法律事務。而專職政府法律顧問制度能夠避免這一問題。另一方面，政府法律事務很多都涉及秘密問題，兼職法律顧問很可能在處理自己業務時將其泄漏，專職法律顧問在保密方面能做得更好。政府部門可以根據本單位的實際情況按照一定比例聘請專職法律顧問，不接受政府部門外法律事務委托。

其次，建立政府法律顧問權利保障制度。政府法律顧問在對政府提供宣傳咨詢、參與決策、制度把關、化解糾紛等法律服務的同時，為保障其法律服務工作更好地進行，應當賦予其必要的權利。例如全程參與政府決策或者其它行政行為、代替政府機關進行重大招商談判等權利。因為目前的政府法律顧問制度存在不少拒絕政府法律顧問參加政府機關內部會議的情形，拒絕政府法律顧問事前及事中的參與，而僅將政府法律顧問放在一個“消防員”的位置，只允許其參與事后糾紛的解決，忽視其預防政府機關違法的功能。[6]但如果賦予政府法律顧問相關權利，則可避免這些情形，同時更有利于政府法律顧問制度的運行。

最后，建立政府法律顧問考評及培訓制度。我國目前的政府法律顧問制度下，對政府法律顧問的考核一是在選聘階段，二是在任期屆滿評估是否續聘階段。而對于任期內的顧問行為則缺乏相關的考核機制，導致政府法律顧問對其工作沒有足夠的責任意識。應該在政府法律顧問任期內定期對其顧問工作進行考核，并將記錄在冊進行保存作為任期屆滿后決定是否續聘的依據之一，也可作為其今后能否受聘為其他政府部門法律顧問的佐證材料。以此起到督促政府法律顧問更好地為政府機關提供法律服務的效果。經過多層篩選從而擔任政府法律顧問后，其法律專業知識水平基本可以保障。但對于政府機關內部相關事宜，政府法律顧問還不熟悉。因此，政府法律顧問任職后，應該盡快對其進行培訓，熟悉政府機關事務處理流程。為其以后更好地為政府機關提供法律服務打下基礎。

[1]新編現代漢語詞典編委會.新編學生現代漢語詞典[Z].長春：吉林教育出版社，2010.222.

[2]王成.政府聘請律師擔任法律顧問的必要性及其完善對策[J].卷宗，2015，（8）：521.

[3]畢瓊媛.我國政府法律顧問選聘初探[J].華中師范大學學報（人文社會科學版），2014，（3）：38-41.

[4]董倩，張璐，黃勍.美國政府律師制度的特點及對中國的啟示[J].知識經濟，2013，（8）：37-38.

[5]宋智敏,李虎子.全面推進政府法律顧問制度的構想[J].湖南工業大學學報（社會科學版），2015，（1）：69-72.

[6]虞佳臻，趙婷婷.芻議政府法律顧問制度完善之路[J]，寧夏大學學報（人文社會科學版），2015，（4）：63-69.

Research on the Selection Mechanism of Government Legal Advisors in Our Country

XIONG Fang
（Hainan University,Haikou,Hainan,570228）

Many places in our country have started to promote the establishment of the system of the legal advisor of government,since the Third Plenary Session of the eighteenth Central Committee.The selecting of legal advisers is an important link of this system.However,at present,a lot of problems exist in the selecting mechanism,such as only taking the form of personal on selected objects,paying more attention to popularity than the actual capacity for work,and the lack of competition in the way of selecting mechanism.All of these restrict the role in the legal advisor in the construction of the government ruled by law.Law firms should be included in the selected object of the legal advisors.Normalization should be strengthened.Competitive mechanisms should be introduced.The system of full-time legal advisers should be established.

the government legal advisor,the selection mechanism,the full-time legal adviser

D912.11

A

2095-1140（2017）01-0091-06

（責任編輯：天下溪）

2016-12-03

海南省2014年哲學社會科學規劃課題“南海行政執法程序研究”（HNSK（Z）14-73））

熊方（1990-），女，湖北武漢人，海南大學法學院2014級憲法學與行政法學專業碩士研究生，主要從事行政法學、行政訴訟法學研究。