行政違法行為檢察監(jiān)督的路徑思考

劉潤發(fā)，肖新奇，張湘中

（1.瀘溪縣人民檢察院，湖南 瀘溪 416100；2.湘陰縣人民檢察院，湖南 湘陰 414600；3.湖南省人民檢察院，湖南 長沙 410001）

行政違法行為檢察監(jiān)督的路徑思考

劉潤發(fā)1，肖新奇2，張湘中3

（1.瀘溪縣人民檢察院，湖南 瀘溪 416100；2.湘陰縣人民檢察院，湖南 湘陰 414600；3.湖南省人民檢察院，湖南 長沙 410001）

行政違法行為檢察監(jiān)督不僅是全面推進依法治國的必然要求，而且是推進國家治理現(xiàn)代化的重要方式。面對新形勢新任務，立法要明確規(guī)定行政違法行為檢察監(jiān)督的權限、方式、范圍、效力、措施、程序等，促進行政機關依法履職，更好地保護人民群眾合法權益。

行政違法行為；檢察監(jiān)督；價值基礎

一、行政違法行為檢察監(jiān)督的價值基礎

（一）規(guī)范行政執(zhí)法行為

當前，我國行政機關的決策程序和工作機制不夠完善，存在著職能越位、缺位、錯位和政出多門等現(xiàn)象，有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究現(xiàn)象時有發(fā)生，以權謀私和瀆職侵權問題長期得不到有效解決，甚至在一些地方和部門越來越突出，這與法治政府背道而馳。落實檢察機關行政執(zhí)法監(jiān)督權則尤為重要。行政違法行為的檢察監(jiān)督亦具有自身的獨特優(yōu)勢，較行政機關內(nèi)部監(jiān)督機制來說，其監(jiān)督更為獨立；其次，其監(jiān)督范圍更為廣泛，可以突破行政訴訟中受案范圍和原告資格的限制，對侵犯公共利益的行政違法行為進行監(jiān)督。再次，其監(jiān)督方式更靈活，通過檢察建議、督促起訴、公益訴訟等方式保護合法利益。因此，行政違法行為的檢察監(jiān)督是檢察機關履行職能的題中之義，通過檢察監(jiān)督制度的完善，形成訴前監(jiān)督、訴中監(jiān)督、訴后監(jiān)督的全方位監(jiān)督模式，實現(xiàn)對公共利益更有效和及時的救濟，促進行政執(zhí)法活動在法治的框架內(nèi)進行。

（二）維護社會公共利益

行政違法行為如果缺乏強有力的法律監(jiān)督，將會帶來巨大的社會危害，不僅會對行政相對人的合法權益造成損害，還會造成對國家、對公共利益的損害。例如實踐中往往被新聞媒體曝光出的環(huán)境污染、食品藥品安全、拆遷等事項，其暴露出的問題不僅事關民生，而且事件背后恰恰凸顯的是行政機關的執(zhí)法不嚴、執(zhí)法不力或怠于執(zhí)法等問題。當現(xiàn)有機制對于公共利益保護已經(jīng)力不從心時，由檢察機關充當公共利益的代表人，對行政機關的違法行為進行監(jiān)督成為必然選擇。這也是公益訴訟信托的體現(xiàn)，即國民委托政府管理公共財產(chǎn)的同時，將自己的一部分訴權托付給國家，由國家保護信托的財產(chǎn)不受損耗。國家則可以將保護公共利益的任務托付給檢察機關。因此，檢察機關可以作為公共利益的代表，對行政違法行為進行監(jiān)督、追訴。

（三）契合權力制衡的內(nèi)在機理

我國1982年《憲法》把檢察機關定性為法律監(jiān)督機關，規(guī)定了檢察機關的憲法屬性。判斷一種權力的性質(zhì)，主要還是由其外部關系來定位的，是通過和其他權力相比較得出的，并非由行使權力的體制來決定。檢察權雖然在組織體系和領導體制上體現(xiàn)出了行政權的特點，在我國也被看作是司法機關，也具有司法權的部分特點，但檢察權的屬性應當界定為法律監(jiān)督權。從我國檢察權的現(xiàn)有職能來看，不論是檢察機關的職務犯罪偵查權、偵查監(jiān)督部門的批準逮捕決定權，還是對法院審判活動的訴訟監(jiān)督權都體現(xiàn)了檢察權的法律監(jiān)督性質(zhì)，也是憲法所賦予的檢察機關法律監(jiān)督職能的全面體現(xiàn)。故對于行政違法行為的檢察監(jiān)督當然也是檢察機關法律監(jiān)督職能的應然要義，體現(xiàn)了檢察權的內(nèi)在邏輯。

二、行政違法行為檢察監(jiān)督的實踐難題

（一）監(jiān)督立法依據(jù)不足

目前對于行政違法行為檢察監(jiān)督的規(guī)定表述都較原則、籠統(tǒng)，有關行政行為檢察監(jiān)督的法律依據(jù)主要散見于憲法、人民檢察院組織法、民事訴訟法和行政訴訟法等各個法律中。除此以外，國務院和最高人民檢察院并未就行為檢察監(jiān)督問題作具體規(guī)定或解釋，導致實踐中各地進行五花八門的探索嘗試，有些從監(jiān)督行政執(zhí)法的意義上講是有益的嘗試，但有些是否突破了檢察機關的權力界限，在目前法律規(guī)定尚不明確統(tǒng)一的背景下，還是存在爭議的。從各地方實踐來看，也沒有明確的行政檢察立法授權，因此，檢察機關對行政權的法律監(jiān)督仍停留在憲法層面，法律層面的依據(jù)不足。此外，關于檢察機關對具體哪些機關的哪些行政違法行為可以監(jiān)督，以何種方式監(jiān)督，監(jiān)督的法律后果等均有待進一步明確細化。總之，現(xiàn)行法律沒有對行政違法行為檢察監(jiān)督的范圍、方式、程序、調(diào)查權等做出明確的規(guī)定。

（二）監(jiān)督案件線索渠道不暢

實踐中對于行政違法行為檢察監(jiān)督?jīng)]有統(tǒng)一由檢察機關一個單獨部門來開展，而是由民行、反瀆、偵監(jiān)、公訴部門等部門分別行使。民事行政檢察部門提起督促起訴，對生效行政訴訟判決提出抗訴；偵監(jiān)、公訴等部門在辦案過程中發(fā)現(xiàn)行政違法行為的，制作檢察建議。上述分散的職能部門實行多頭監(jiān)督，容易導致實踐操作混亂。調(diào)查分析，目前的行政違法行為檢察監(jiān)督案件線索90%以上系民行檢察部門在履職過程中自行發(fā)現(xiàn)的。這也說明監(jiān)督案件線索渠道不暢，這是導致行政違法行為檢察監(jiān)督效果不佳的一個原因。

（三）監(jiān)督方式單一且缺乏剛性約束力

依據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定及實踐操作，對于行政違法行為監(jiān)督的最主要方式只有檢察建議這一種方式。這種檢察建議發(fā)給相關行政部門，有的行政部門是置若惘然，缺乏有效的約束力。由于行政違法行為檢察監(jiān)督法律依據(jù)分散、監(jiān)督方式單一，難以形成“強監(jiān)督”格局，其直接后果導致行政違法行為檢察監(jiān)督徒有虛名、名不副實。在違法行政行為檢察監(jiān)督實踐中，由于立法沒有明確規(guī)定檢察機關的調(diào)卷權和調(diào)查取證權，調(diào)卷難的現(xiàn)象依然未能有效解決，嚴重影響了行政違法行為檢察監(jiān)督權的充分行使。不僅如此，由于行政權的不斷膨脹以及民行部門的弱勢地位，僅僅依靠民行部門發(fā)出糾正違法行為檢察建議這種柔性的監(jiān)督方式已經(jīng)很難達到有效的監(jiān)督目的。

三、行政違法行為檢察監(jiān)督的完善建議

（一）行政違法行為檢察監(jiān)督的制度建構

1．明確監(jiān)督主體。由于行政違法行為的檢察監(jiān)督屬于一項剛剛探索起步的工作，很多檢察機關都未明確監(jiān)督主體部門，從檢察機關民行部門職能的一般意義上理解，將行政違法行為的檢察監(jiān)督工作歸口到民行檢察部門更加適合，有條件的檢察機關可以成立單獨的行政檢察部門，比如省級檢察院就應單獨成立行政檢察處，避免因職能不清晰而監(jiān)督重點不明確、監(jiān)督效果不明顯等問題。

2．完善立法規(guī)定。建議最高人民檢察院應當會同相關部門及時出臺指導方案，關于檢察機關就哪些機關的哪些行政違法行為可以監(jiān)督，從何種渠道進行監(jiān)督、以何種方式監(jiān)督，監(jiān)督效果如何保障以及監(jiān)督界限等，切實指導實踐中各地行政行為檢察監(jiān)督的良性探索和實效運行。立法應當明確，檢察機關對行政違法行為監(jiān)督過程中，必要的時候能夠查閱和調(diào)取行政執(zhí)法部門卷宗材料，行政機關應當予以配合，不得拒絕。明確檢察機關的調(diào)查取證權對于實現(xiàn)行政檢察職能具有重要意義。具體來說，向有關單位、組織和人員調(diào)取證據(jù)，同時賦予檢察機關在訴訟的任何階段有調(diào)查案件事實和證據(jù)的權力；通知行政相對人，詢問、證實有關情況，聽取申辯意見；對重大的行政執(zhí)法實踐，可以向具體辦案的行政機關提出口頭或者書面的質(zhì)詢；被調(diào)查的有關機關、單位和人員應當予以配合，對于拒不配合的，可以追究法律責任。

3．創(chuàng)新監(jiān)督方式。檢察建議、督促起訴、行政公益訴訟各監(jiān)督方式在對行政違法行為的檢察監(jiān)督方面具有不同的特點和作用，應當靈活機動、主次分明地行使，即以適用檢察建議、督促起訴等監(jiān)督方式為優(yōu)先。鑒于目前檢察建議的法律效力并沒有明確，確有必要進一步完善立法和相關司法解釋，明確檢察建議的法律效力，使檢察建議擁有不被尊重和執(zhí)行時的法律后果。例如被建議對象若不采納檢察建議的，應予說明理由。檢察機關認為該理由不成立或采納檢察建議不全面，則可進一步提請被建議對象的上級機關或其他有關機關處理。檢察機關提起督促起訴和公益訴訟的適用則應把握重點案件范圍，應加強對環(huán)境資源破壞、藥品食品安全、重大消費者權益保護、國有資產(chǎn)保護等領域的監(jiān)督。尤其是提起兩益訴訟，鑒于目前行政公益訴訟的法律依據(jù)過于概括，對于具體的程序、范圍等都沒有明確，因此要堅持審慎原則，在排摸行政機關違法行使職權或者怠于行使職權導致國家和公共利益受侵害的情況下，進一步探索創(chuàng)新提起行政兩益訴訟的條件、程序、監(jiān)督保障等，選擇有重大影響的案件，加強與法院的溝通協(xié)調(diào)，層報最高人民檢察院批準后實施。

（二）完善工作銜接機制

1．拓寬監(jiān)督渠道。現(xiàn)行政違法行為檢察監(jiān)督的主要線索來源于檢察機關依職權發(fā)現(xiàn)，具體可歸納為以下幾類：一是依職權在辦理相關刑事案件（包括職務犯罪案件）時發(fā)現(xiàn)違法行政的線索；二是依托“兩法銜接平臺”，通過平臺中行政機關錄入的相關具體行政行為信息，從中發(fā)現(xiàn)線索；三是根據(jù)人民群眾舉報發(fā)現(xiàn)相關線索；四是通過媒體曝光了解相關情況、信息。上述四類線索來源前兩種屬于主動發(fā)現(xiàn)，后兩種屬于被動發(fā)現(xiàn)，檢察機關要突破案源就必須在前兩種途徑上尋找切入點，同時加強社會輿論宣傳，提高檢察機關這一工作職能的社會知曉程度，獲得社會認可，爭取更多的線索來源。

2．搭建信息共享平臺。一方面，民行部門要與反貪、反瀆部門搭建工作協(xié)作配合平臺，對于初查、偵查中發(fā)現(xiàn)的涉及國家利益、公共財產(chǎn)的損失，可能存在行政違法行為等線索時要及時移送，民行部門可適時參與相關案件調(diào)查，從而查明行政機關是否確有行政違法行為。對國家工作人員瀆職犯罪的偵查本來就是檢察機關的法定職責，對于行政執(zhí)法人員玩忽職守、濫用職權、徇私枉法，但是不構成刑事犯罪的，就可以將線索移送至民行檢察部門開展相關的行政檢察監(jiān)督。另一方面，民行部門要與偵監(jiān)、公訴等刑檢部門搭建工作協(xié)作配合平臺，對于審查批捕、起訴中發(fā)現(xiàn)的涉及國家利益、公共財產(chǎn)的損失，可能存在的行政違法行為等線索要及時移送。此外，要完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作平臺，依托現(xiàn)有“兩法”銜接平臺（主要包括違法犯罪線索、相關行政執(zhí)法法律法規(guī)、執(zhí)法動態(tài)等），將涉及公共利益的行政執(zhí)法信息也納入平臺。

3．建立備案制度。目前，有的地方建立了行政執(zhí)法備案監(jiān)督制度，通過將行政執(zhí)法部門實施的行政處罰、行政許可、行政強制案件的相關信息進行備案，由檢察機關進行監(jiān)督。行政執(zhí)法備案監(jiān)督機制能夠?qū)ⅰ皟煞ㄣ暯印逼脚_信息共享作用充分發(fā)揮，提高行政執(zhí)法信息的公開透明度以及行政行為檢察監(jiān)督的效率。各地檢察機關可以將該機制進行推廣適用，通過與行政執(zhí)法部門會簽規(guī)定和文件的形式，落實該執(zhí)法備案制度。

責任編輯：周育平

D9

A

1009-3605（2017）02-0087-03

2016-11-10

2016年度湖南省人民檢察院檢察理論研究課題“行政強制措施檢察監(jiān)督問題研究”（項目編號：XJ2016C32）。

1.劉潤發(fā)，男，湖南茶陵人，湖南省瀘溪縣人民檢察院檢察長，主要研究方向：刑法學；2.肖新奇，男，湖南湘陰人，湖南省湘陰縣人民檢察院辦公室主任，主要研究方向：刑法學；3.張湘中，男，湖南新寧人，湖南省人民檢察院檢察官，主要研究方向：刑法學。