推進湖北省糧食產業供給側結構性改革的思考與建議

彭 瑋

（湖北省社會科學院，湖北 武漢 430077）

·中部崛起與湖北發展

推進湖北省糧食產業供給側結構性改革的思考與建議

彭 瑋

（湖北省社會科學院，湖北 武漢 430077）

近年來，我國糧食生產連獲豐收，但出現“高庫存、高進口、高成本”三高現象，各類糧食總進口量接近2500億斤，糧食年庫存達到2000億斤。同時，我國糧食形勢發生了由總量不足向結構性矛盾突出的階段性變化，玉米、稻谷階段性過剩特征明顯，小麥優質品種供給不足，大豆產需缺口巨大。為解決這一系列問題，2017年中央一號文件首次將“農業供給側結構性改革”寫進文件名，強調將深入推進農業供給側結構性改革作為當前農業農村工作的主線。供給側改革是一項系統工程，推進農業供給側結構性改革,需要統籌兼顧，政府和市場協調配合，在堅守糧食安全底線和生態保護紅線的前提下，在“加減乘除”的綜合運算中沖出現代農業建設的一條新路來。

農業；供給側；結構性；改革

一、引言

2017年，中央一號文件提出“深入推進農業供給側結構性改革，要在確保國家糧食安全的基礎上，緊緊圍繞市場需求變化，以增加農民收入、保障有效供給為主要目標。”習近平同志指出，“保障國家糧食安全是一個永恒的課題，任何時候這根弦都不能松”；“中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手上，飯碗里必須主要裝中國糧。靠別人解決吃飯問題是靠不住的，絕不能買飯吃、討飯吃。”[1](p658-662)糧食安全關系國計民生，維持較高的糧食自給率是保障中國糧食安全的根本。隨著國家農業政策扶持力度的不斷加大和農業生產技術的顯著提高，我國糧食產量呈逐年上升趨勢，尤其是2002年糧食流通市場化改革以來，我國糧食生產連獲豐收，糧食產量由2003年的8613億斤增加到2016年的12325億斤，增加了3712億斤。糧食增產約95%來源于遼寧、河北、山東、吉林、內蒙古、江西、湖南、四川、河南、湖北、江蘇、安徽、黑龍江等十三個糧食主產省。與此同時，國內糧食總需求為12800-12900億斤，各類糧食總進口量接近2500億斤，糧食年庫存達到2000億斤，出現“三量齊增”。糧食內部結構問題凸顯，玉米、稻谷階段性過剩特征明顯，小麥優質品種供給不足，大豆產需缺口巨大。從糧食供給側入手，分析糧食主產區糧食生產結構特點、生產優勢及生產潛力具有重要意義。

中國農業發展的主要矛盾已由供給總量不足轉變為供需結構性矛盾。推進農業供給側結構性改革，以市場需求為核心優化資源配置，是實現中國農業發展戰略轉型的現實選擇。現階段，對糧食安全問題的關注點已從過去的“供給不足”轉變為現階段的“供給過剩”。供過于求導致糧價下跌，糧農增收困難；糧食收儲制度推動糧食庫存量攀升，加重了國家財政補貼負擔。糧食主產區承擔國家糧食安全戰略功能，是糧食安全的重要保障區。近些年來，雖然中央支持糧食生產和農業發展的普惠政策向糧食主產區傾斜，也逐步出臺相關政策支持商品糧基地建設和產量大縣發展，但主產區糧食生產仍出現萎縮現象，在全部13個糧食主產省中，僅黑龍江、吉林、內蒙古、河南、安徽五省具有較強糧食調出能力，湖北、四川、江蘇三省已出現糧食短缺。

二、農業供給側改革要做好“加減乘除”綜合運算

湖北自古享有“湖廣熟，天下足”的美譽，糧食生產條件得天獨厚，是國家主要糧食生產優勢區域。“十二五”以來，湖北省糧食綜合生產能力穩步提高。2015年湖北省糧食總產540.66億斤，實現十二連增，創1997年以來的歷史新記錄。2016年因災減產與主動調減，產量510.82億斤，同比減少5.52%，仍居歷史第四高位、全國第十一位。湖北省糧食三大主要作物水稻、小麥、玉米，常年種植面積占糧食總面積的87%左右，結構更趨合理。但是，湖北省糧食生產可持續發展面臨農業基礎設施建設滯后、農業生產成本全面上升、資源環境約束加大等諸多限制因素，導致“五低”的境況，即生產效率低下，產業層次低、產品市場競爭力低、產業融合程度低、種糧比較效益低，造成了供需結構的嚴重失調，一方面優質農產品的供給嚴重不足，另一方面農產品“賣難”現象屢見不鮮。在湖北省農業供給側改革過程中，應該抓住“糧食”這個牛鼻子，努力把糧食資源優勢轉化為糧食經濟優勢，加快提升糧食流通能力和糧食安全保障能力。

1.堅守“底線”，實現“保安全、保生態”。

確保糧食安全底線。湖北省糧食供給側結構性改革不能簡單地照搬工業“去產能”的做法，湖北省是全國13個糧食主產省（區）之一，糧食產量約占全國的5%，肩負著保障國家糧食安全的重任，這是不能隨意觸碰的底線，糧食產量可以主動調減，但是糧食產能必須穩定。[2](p28）要認真落實“藏糧于地”、“藏糧于技”戰略，穩定糧食產能，確保谷物基本自給、口糧絕對安全。繼續實施好水稻產業提升計劃，推進糧食優勢產業帶建設。在鞏固襄陽百億斤糧食大市的基礎上，重點支持荊州打造糧食總產百億斤大市。湖北省糧食產能穩定在500億斤以上的前提下，可建立適應省情的耕地輪作休耕制度，變藏糧于倉為藏糧于地。要在穩產能、提品質、增效益上下功夫，更多地采用市場化手段調節農業生產和市場供求關系。

確保生態保護紅線。擴大退耕還林還草，實施山水林田湖生態保護和修復工程，治理農業面源污染，推動農業綠色發展。大力發展有機農業、生態農業，推進糧食標準化和清潔化生產，建設一批“高產、優質、高效、生態、安全”的糧食生產基地。建立和完善農產品產地環境安全監測制度和農業投入品監督管理制度，采取耕地土壤修復、種植結構調整、糧食生產禁止區劃定、高效肥料和低毒低殘留農藥推廣措施，防止糧食污染。建立耕地土壤環境監測網絡和農村垃圾、農藥包裝廢棄物、污水等收集處理系統，有效解決耕地面源污染問題。

2.做好“加法”，實現“補短板、提品質”。

所謂加法,就是擴大要素供給，培育增長的新動力新能量，拓展發展的新空間新途徑，提高經濟增長的質量和效益。轉變發展方式，不再追求簡單的數量增長,而是在保障口糧安全和主糧基本自給的前提之下,將更多關注點放在增強農產品有效供給上,換言之,就是增加安全優質農產品的供應力度。[3](p42)

補齊農業基礎設施短板。加快中低產田改造，推進旱澇保收的高標準農田建設，加強河道、溝渠、排灌設施等農村基礎設施和農田水利設施建設。按照《湖北省高標準農田建設推進方案》和《關于做好高標準農田建設管理工作的意見》，到2020年湖北省要建成3570萬畝高標準農田。加快推進農業生產全面全程機械化。

補齊供需脫節市場短板。供需脫節是糧食問題的最大“短板”。從消費看，城鄉居民糧食消費需求加快升級，廣大城鄉居民已經不滿足于“千人一面”、“萬人一米”，不僅要“吃得飽”，更要“吃得好”，吃得安全、營養、健康，綠色優質糧油產品消費需求旺盛，但是缺口很大。湖北省農產品“大路貨”多、高端精品少。目前面包、糕點、餅干等強筋粉、弱筋粉制品消費增長迅猛，應加大強筋小麥、弱筋小麥的有效供給。健全從田間到餐桌的糧食質量安全體系，為消費者提供安全健康的農產品。

補齊農產品質量短板。農業供給側結構性改革的核心目標是解決優質農產品供給問題。居民的“錢袋子”越來越鼓，消費結構也隨之快速升級并創造新的消費需求。主要從六個方面提升農產品品質∶一是在加工工藝上，產品要不斷細分，強化標準意識，向精深方向發展，提高整體加工檔次；二是在產品銷售上，向電商等新銷售業態發展，滿足消費者的需要；三是在流通儲存上，向全程冷鏈發展，保障產品新鮮度；四是在培育品牌上，進一步提升品牌意識，實施品牌戰略，大力培育知名品牌，提高品牌市場占有率;五是在產品區分上，建立健全農產品等級標準體系，提高產品區分度，實現優質優價，防止“劣幣驅逐良幣”現象發生；六是在糧食安全方面，要健全糧食質量安全標準體系，加強監測預警，加強對農藥殘留、重金屬、真菌毒素超標糧食的管控。

3.做好“減法”，實現“去庫存、降成本”。

所謂減法,就是要對那些經濟效益偏低、市場需求不足、嚴重破壞環境的過剩產能進行壓縮，降低成本，激發活力，提高效益。

（1）以調結構為抓手，加快實現去庫存。

2015年湖北省糧食庫存達到316.4億斤，創下歷史新高。同時，庫存中大量是即將過期的或者是不斷貶值的、質量較差的農產品。因此，必須建立保持供需動態平衡的長效機制，積極配合國家有關部門做好政策性糧食銷售出庫工作，加強監督檢查，切實防止“轉圈糧”和“出庫難”問題。加快政策性糧食競價交易，鼓勵多元主體收糧，鼓勵企業和農民多存糧，努力減少政策性庫存增量。加大地方儲備糧輪換出庫力度，適當提高輪換比例，經糧權所屬政府批準，可適當延長輪換架空期。指導多元主體邊收購邊加工邊銷售，加快周轉，減少庫存。加快新庫建設和“危倉老庫”維修改造進度，增加有效倉容，滿足新糧上市收購需要，守住“種糧賣得出”底線，使湖北省糧食高庫存下降到正常水平。同時，湖北省糧食生產區域結構、品種結構、產業結構、供求結構調整勢在必行，要大力推進產品結構向優質高效調，向市場緊缺產品調，向深加工高附加值產品調，向綠色特色安全產品調。

一是從低效向高效調。繼續調減低產低效棉田，努力擴大中稻和玉米種植面積。湖北省是水稻生產大省，相對小麥和玉米而言比較效益較高，如何進一步提高水稻生產的經濟效益是湖北省糧食供給側結構改革關鍵。應根據差異化市場需求，優化品種品質結構，借鑒打造國寶、福娃的經驗，以現有湖北地方特色優質稻品牌為基礎，加大力度培育多個高端優質稻品牌。從擴大有效供給的角度調整水稻種植結構，在一季稻上產中應穩定中稻，擴大一季晚稻；在雙季稻生產中應穩定早晚連作，擴大再生稻；在市場培育上應將一季晚稻和再生稻市場培育作為重點，并在政策上給予優先扶持。調整的重點是枝江、當陽以東一直到黃岡、咸寧的耕地，這個區域是湖北優勢農業區，區域中的3000萬畝耕地中有2000多萬畝水田，目前有一部分一年只種一季作物，今后可以發展再生稻500萬畝，稻田綜合種養500萬畝，發展春玉米配晚稻500萬畝，其他的可以發展油類和園藝作物500萬畝。湖北每年出欄生豬4500萬頭、4億只蛋雞、6億只肉雞，每年全省都有50億斤的玉米缺口，種玉米正好可以解決農作物結構調整的問題。推動優勢糧食品種集中連片種植。目前，湖北省的糧食品種雜而多，一個縣的稻谷品種就有幾十種，不利于糧食品質的提高。建議通過政府引導和企業運作，調整優化品種結構，逐步實現“一鄉一品”“一縣一品”。

二是從過剩向緊缺調。大力促進江漢平原旱改水，通過國土整治促進江漢平原糧食種植結構調優。湖北省是全國小麥生產維度最低的省份，而江漢平原又是低中之低，嚴格來講，江漢平原不屬于小麥種植的適宜區域。目前，江漢平原糧食種植中小麥連種中稻的結構仍占一定比例，但江漢平原由于地下水位高，小麥收獲季節陰雨多，往往造成每到小麥收獲季節赤霉病大爆發，小麥病害重、品質不好，雖有產量但品質低劣，甚至連做飼料都不行，導致農民投入多，產出低，地力消耗大。建議加強江漢平原旱改水，逐步壓減或取消小麥種植，部分發展一季晚稻，部分發展再生稻。因地制宜，小麥生產向優勢產區集聚。湖北省小麥生產總體上能滿足消費的需要，但需從外省調入部分優質專用小麥。小麥生產重點放在鄂中北襄陽、荊門等地，以優質專用為方向，發展市場緊缺的用于加工面包的優質強筋小麥和加工餅干糕點的優質弱筋小麥以及用于加工饅頭、面條的優質中筋小麥。

三是從口糧向糧飼結合調。大力發展以大麥為主的飼料糧生產。湖北省是養殖大省，每年調進飼料糧超過100多億斤，隨著養殖業復蘇跡象顯現，需求量還會增加。全省現有冬閑田和灘涂空地1200萬畝，建議大力發展飼料大麥生產，彌補湖北省飼料糧供應不足。飼料大麥是家畜（如肉牛、豬）、家禽和水產漁業營養豐富的優質全價飼料。其飼料報酬高于小麥和大米，可消化蛋白質、8種必需氨基酸、微量元素和維生素的含量等綜合營養指標和蛋白質消化率均超過玉米、稻谷和小麥，是畜牧、漁業的優良飼料。聞名于世的“荷蘭奶牛”、“丹麥豬”以及我國以金華火腿馳名的“車陽兩頭烏豬”均配以大麥為飼料育成。其莖葉生長快、茂盛柔嫩,氣味芳香，可以青飼、青儲或制作干草。其次飼料大麥具有產量高，生育期短、早熟、抗逆性強、適應性廣、耗肥少等獨有種植優勢。大麥病蟲害發生相對小麥等少，需肥量少，易管理、投入少、成本低。建議在秦巴山區、大別山山羊牛業及江漢平原漁業主產區示范推廣飼草及糧草兼大麥品種，開發冬閑田、冬荒地、灘涂地、棉花和玉米預留行、經果林和天然草地，快速推動飼草型大麥轉化，促進農業結構調整和農民增收。

四是從初加工向精深加工調。目前，湖北省糧食初加工產能過剩，深加工和綜合利用不夠。全省稻谷、小麥、油脂的初加工能力分別為1022億斤、140億斤、284億斤，遠超湖北省糧油產量，存在低水平重復建設和無序競爭問題。大力發展農產品精深加工，加快消化過大的農產品庫存量。鼓勵企業延伸糧食加工產業鏈，積極開發新型優質健康糧食產品，突破性發展糧食精深加工和副產物的綜合利用，提高糧食加工轉化率和增值率。配合做好擴大燃料乙醇產量和使用區域工作，加大力度支持玉米加工轉化，深入研究探索消化玉米庫存新門路。

五是從大路貨向綠色特色調。甘薯是湖北省的主要雜糧作物，當前種植面積300萬畝左右，處于國內前六水平。甘薯在水源、土壤條件較差，主糧受到限制的地點，卻能輕松突破“畝產噸糧”的指標；尤其是在開荒地、灘涂及丘崗地種植優勢明顯，產量效益潛力更大。甘薯的營養成分豐富，國際公認的健康保健食品，同時也是農副產品、食品、醫藥、日化、包裝材料等多方面的深加工的原料，尤其是淀粉及其淀粉衍生的產品，在食品、醫藥、日化等行業已獲得廣泛應用，其經濟效益十分可觀，市場前景廣闊。湖北現有甘薯加工企業近60家，其中規模型加工企業近40家。主要從事淀粉及傳統產品加工、新型保健健康食品加工、工業及醫藥原料加工等。目前存在分散、整體水平不高。因此要通過打造產業園區，實現規模化種植、專業化生產、品牌化經營。建立優勢種植區，發揮區域優勢，突出地方特色，注重綜合效益，形成有特色的甘薯集約化、綜合性、開放式、效益型的現代農業產業園。據農業部規劃湖北省是馬鈴薯鮮食優勢區域。馬鈴薯種植模式多樣，一年四季均可種植，已形成周年生產、周年供應的產銷格局，是鮮食馬鈴薯生產的理想優勢區。

（2）以新型經營主體與新業態為載體，加快實現降成本。

降成本要從降低物質成本、土地成本、人工成本等方面著手，發展適度規模經營，開展社會化服務，通過分工擴大農業效益，降低成本。依托各類新型農業經營主體，積極利用專業合作、土地入股、土地托管等多種形式，發展多種形式的農業適度規模經營。減少化肥農藥不合理使用，開展社會化服務，降低生產成本。加快農機農藝融合，農業機械化推廣應用。力爭水稻、小麥和油菜機械播栽水平提高2個百分點以上，確保160萬畝農機深松整地任務完成。新增一批信息進村入戶試點縣，重點建設好益農信息社，開展農民手機技能應用培訓。扶持涉農社會化服務組織，加快構建“一主多元”的農業科技服務體系。[4]從流通看，受流通現代化水平低等因素影響，我國糧食流通成本偏高，比發達國家平均水平要高1倍多。深入開展“互聯網+”現代農業行動，加大衛星遙感、北斗導航等現代信息技術應用，加快發展農村電子商務，完善主要農產品全產業鏈信息分析預警體系。制定頒布全省農業主推技術指南，引導農民主動應用新技術、新品種、新模式，提高生產經營效益。積極支持大型電商企業來鄂建立倉儲中心及冷鏈物流中心等，完善農村電商物流軟硬件；加強當地農林產品電商平臺建設，加大線上發展力度，完善線下布局；著力發展末端配送，解決農村電商配送“最后一公里”的問題。

4.做好“乘法”，實現“促創新、興融合”。

所謂乘法,與加法的區別在于算數級數與幾何級數，量變與質變的區別，要依托科技創新，培育經濟增長的“乘數因子”，推動一二三產業融合發展,延伸第一產業鏈條,實現1+1+1＞3的幾何級增長，特別要讓農戶真正得利。

加快實施科技創新，著力轉變糧食生產方式，推動糧食由數量增長轉變到數量、質量、效益并重，由依靠要素投入，轉變到依靠科技創新和提高勞動者素質并重。加快構建具有湖北特色、“五位一體”的現代糧食產業技術創新體系：建立一批重點龍頭企業帶動的糧食產業集群；組建一批由院士（或領軍人物）領銜的糧食創新聯盟；整合一批糧食科研機構，建立一個糧食綜合研發平臺；突破一批關鍵技術，做好重大專項和公益類項目等的組裝整合；確定一批工藝或質量標準，打造一批糧食品牌。

加快三產融合的步伐，實現內部融合、外部融合。大力推進農工融合、農商融合、農旅融合等多種融合發展模式，把農業生產與農產品加工、流通和農業休閑旅游融合起來發展，著力打造集生產、加工、展銷等于一體的全產業鏈大融合體。深入挖掘發揮農業的休閑旅游、文化傳承、生態保護等多重功能，讓農民更多分享二三產業的增值收益。深入實施農產品加工“四個一批”工程，提升農產品加工轉化率。要在一二三產業融合發展上實現新突破。在優化一產業的同時，做強二產業，大力實施農產品加工業倍增計劃，繼續實施農產品加工“四個一批”工程。培育壯大農業產業化糧食龍頭企業，促進生產要素向優勢企業集聚。支持糧食企業推廣應用先進技術裝備，進行技術改造升級。加大湖北糧食品牌的宣傳推薦力度，鼓勵企業積極引入“互聯網+”模式，促進線上線下融合發展，提升品牌營銷能力和產品市場競爭力。建議利用各種政策和項目資金支持糧油加工龍頭企業打造全產業鏈，實現規模化、標準化生產，發展“蝦稻共作”、“魚稻共作”等綠色生產方式和富硒糧食，增加綠色有機高端糧食供給。

5.做好“除法”，實現“抓改革、破瓶頸”。

所謂除法,凡是有利于消除發展整體性約束條件的都屬于除法。與減法的區別在于整體與局部，一般與具體的區別。要通過改革創新，下大力氣清除糧食產業發展的瓶頸與桎梏,提升糧食產業管理技術和抵御風險的整體水平。

破除土地瓶頸。建立健全農村土地流轉市場，規范推進農村土地流轉，加快農村土地承包經營權確權登記和農村集體土地“三權分置”改革，引導農民依法、自愿、有償將土地向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉，提高糧食規模化水平。在流轉過程中，避免“非糧化”、堅決禁止“非農化”。

破除金融瓶頸。一是建立農業新型經營主體貸款的擔保體系。建立擔保基金，為新型經營主體規模經營提供擔保。二是進一步發展農業保險。糧食產業是風險較多的產業，除了自然風險還有市場風險、產業安全風險。要擴大保險品種，逐步提升保險的標準，探索巨災的再保險。三是擴大有效抵押問題。農業貸款方面抵押物比較少，嚴重制約發展，2017年一號文件已經明確，流入的土地經營權可以抵押，農業生產設施和大型農機具可以抵押，擴大有效抵押物，使農民盡快得到貸款。

破除人才瓶頸。充分發揮湖北農業科研單位、大專院校等科教優勢，強化政策激勵，培育和造就一批糧食產業科技領軍人物、學科帶頭人和創新團隊。充分發揮職業學校、農村現代遠程教育網絡和農業技術推廣培訓基地作用，培養糧食種植人才、糧食經營管理人才、糧食精深加工人才。

三、結語

農業供給側結構性改革是在確保國家糧食安全、確保農民增收、確保農村穩定的基礎上，從生產端、供給側入手，以增加農民收入、保障有效供給為目標導向，以提高農業供給質量和效率為主攻方向，以促進農業供給體系和結構優化為核心內容，全面深化體制改革和機制創新，優化農業產業體系、生產體系和經營體系，促進農業結構優化和提質增效，最終實現農業的轉型升級和現代化。

推進農業供給側結構性改革，是農業農村發展思路的一個重大轉變，是破解農業發展難題，實現農業轉型升級的關鍵所在，必須堅持創新、協調、綠色、開放、共享的五大發展理念，用改革來推動農業農村發展由過度依賴資源消耗、主要滿足量的需求，向追求綠色生態可持續、更加注重滿足質的需求轉變，推行綠色生產方式，轉發展理念，轉資源利用方式、轉生產方式、轉經營方式，轉管理方式，圍繞市場需求進行生產，提高全要素生產率，增強供給結構的適應性和靈活性，使農產品供給更加契合消費需求，更加有利于資源優勢的發揮，更加有利于生態環境的保護，實現農業增效、農民增收、農村增綠。

[1]習近平.在中央農村工作會議上的講話[M].北京:中央文獻出版社，2014.

[2]陳錫文.推進糧食供給側結構改革勢在必行[J].農村工作通訊，2016，（5）.

[3]韓俊.農業供給側改革要求提高糧食產能[J].農村工作通訊，2016，（3）.

[4]孔祥智.農業供給側結構性改革的基本內涵與政策建議[J].改革，2016，（2）.

F320.2

A

1003-8477（2017）11-0050-05

彭瑋（1978—），女，湖北省社會科學院農村經濟研究所副所長、副研究員，管理學博士。

國家社科基金“精準扶貧視閾下我國農業社會化服務體系重構研究”（16BJY116）。

責任編輯 周 剛