新型城鎮化進程中我國鄉村治理的路徑選擇

傅如良，姚江云，秘金雷

（1.長沙醫學院，湖南 長沙 410219；2.長沙理工大學，湖南 長沙 410076；3.中南大學，湖南 長沙 410083）

新型城鎮化進程中我國鄉村治理的路徑選擇

傅如良1，姚江云2，秘金雷3

（1.長沙醫學院，湖南 長沙 410219；2.長沙理工大學，湖南 長沙 410076；3.中南大學，湖南 長沙 410083）

鄉村治理是國家治理的基礎。基礎不牢，地動山搖。在我國新型城鎮化過程中，探索適合國情行之有效的鄉村治理現代化體系，對維護鄉村社會的長治久安，共筑“中國夢”有著重要的基礎保障作用。

新型城鎮化；鄉村治理；路徑選擇

當前，我國新型城鎮化快速推進，大量農村人口向城鎮集聚，但我國是一個超大國家，即便未來基本實現了城鎮化，農民也不可能都集中到城鎮，農村將永遠存在。黨的十八大提出要推進國家治理體系和治理能力現代化，那么，新型城鎮化進中的鄉村又該如何來治理呢？

一、加強農村基層黨組織領導

農村基層黨組織，作為黨在農村工作的基礎，是領導農民群眾實現鄉村善治的核心力量，一定要配強領導班子，創新領導方式，落實服務宗旨，只有這樣，才能使農村基層黨組織成為順利開展鄉村治理工作的堅強戰斗堡壘。

一是配強領導班子。古語曰，“為政之要，莫先于用人”。毛澤東指出：“政治路線確立以后，干部就是決定的因素”[1]。農村基層黨組織要成為領導鄉村治理工作的堅強戰斗堡壘，關鍵是配強領導班子，特別是要選好黨委書記。當前農村地區要選優配強黨的領導班子，要做好以下三方面工作。一要明確好干部的標準?！霸鯓邮呛酶刹?，習近平總書記對好干部的標準作出了這樣的概括：信念堅定、為民服務、勤政務實、敢于擔當、清正廉潔”[2]78。要堅持以這五條標準來近距離考察黨的領導班子候選人，觀察其對農村重大問題的思考，對農民群眾的感情，對待功名利祿的態度以及處理復雜問題的方法、過程和結果，確定是否符合當選為村組干部。二要采用科學的選人機制。要堅決制止簡單以選票定人的做法，堅持在廣泛聽取群眾意見基礎上，進行黨內公開競爭，挑選出真正為農民謀福祉，具有較高思想政治覺悟，具備過硬科技文化素質的優秀青年黨員。三要從嚴管理干部。要堅持從嚴教育同從嚴管理與監督相結合，抓好黨性教育這個核心，抓好道德建設這個基礎，強化宗旨意識和公仆意識教育。

二是改善領導方式。中國共產黨黨章程規定，黨的領導主要是政治、思想和組織領導，其實質是一種指導和引導，是通過制定方針路線政策來保證農民群眾真正實現當家作主。目前，我國很多農村地區，黨組織領導還是習慣沿用過去那種家長制方式，簡單直接對村民或村委會發號施令，削弱村民自治中的主體地位，這不僅不利于深入開展群眾工作，也激化了黨群和干群矛盾。要始終堅持農村基層黨組織的領導核心地位，主要是政治、思想和組織領導，而不是行政領導。所以，要加快改善農村基層黨組織的領導方式，只有這樣，才能使黨組織擺脫日常事務，而集中主要力量做好思想政治工作和組織監督工作，才能使黨組織處理好同村委會與村民之間的關系，從而更好地領導農村民主政治建設。

三是落實服務宗旨。鄧小平同志指出：“領導就是服務”[3]，對于領導干部來說，“就是要做人民公仆，忠誠于人民，以人民憂樂為憂樂，以人民甘苦為甘苦，全心全意為人民服務”[2]78。農村黨員干部要在日常工作中做好為民服務。一要提高自身修養。黨員干部要不斷改造自己的主觀世界，自覺加強黨性修養，做到“老老實實做人，踏踏實實干事，清清白白為官”[2]78。同時，要勤于學而敏于思，提升思維能力，豐富知識儲備，打好為民履職盡責的基礎。此外，要多多參加農村社會實踐，走在為民服務的最前沿，在砥礪品質的同時提高本領。二要重視民意表達。要真正做到為人民服務，黨員干部就要知曉農民群眾到底需要哪些服務。同時，也要關注農民對現有服務是否滿意。三要確保服務透明化。因為是為人民服務，所以，農民群眾就有權了解服務的過程和黨員干部的情況。農民群眾只有在知道了這些事情，才會從心底里相信黨員干部，從而愿意真正地表達自己的意愿。

二、探索村民自治有效實現形式

村民自治制度自誕生以來在我國已有30多年的實踐，經過這些年的民主實踐，全國各地農村已經完整地建立了村民實行民主治理的結構，村民選舉也已經普及。但是，令人困惑的是為什么民主治理的機器不能在農村地區有效地運轉起來。為此，2016年中央1號文件明確指出，要積極探索不同情況下村民自治的有效實現形式，使村民自治有效運轉起來。

一是以新社區為單元深化村民自治。隨著城鎮化進程的快速推進，特別是民政部于2007年啟動了農村社區建設實驗項目，一些農村地方為了方便發展依法將原村民委員會撤銷合并，集中規劃一個新的農村社區，新社區就成了新的自治單元。目前，全國很多地方都在推行農村社區建設，并以此為契機進一步深化村民自治。例如山東諸城，在農村社區建設中，原來的幾個行政村被重新規劃成一個新社區，新社區位于原中心村所在地，設立了社區管理委員會和社區服務中心。在新社區中，村委會是村集體經濟組織的主體，享有集體資產和土地產權等權益，村委會成員可以是社區管理委員會的成員，但其與社區管理委員會在組織、產權和經營上是分開的。再如浙江溫州，該市推出“三分三改”[4]改革設想，在新農村社區建設過程中，依據區域化理念，運用“轉、并、聯”方法，組建新的社區，成立社區管理委員會。在新社區，社會管理和服務由社區管理委員會負責，村委會只是社區下設的社會組織，真正實現了“村社分離”。

二是以自然村為單位做實村民自治。我國一些農村的規模很大，包括了很多村民小組和自然村，但村委會干部卻十分有限，在這種情況下村委會干部根本無法顧及所有自然村，自然村中的許多事務無法有效開展。按照中央1號文件規定，自然村擁有土地所有權的，可以探索將建制村以下的自然村作為基本單元，開展村民自治試點，進一步做實村民自治。其實，目前廣東、廣西、湖北和安徽等地已先后出現了村委會之下多種村民自治實現形式，如廣東的村民理事會和廣西的黨群理事會就很有代表性。在廣東云浮，該市在探索農村改革發展進程中，將農村社會建設作為重點內容，為了充分調動農民參與社會建設的積極性，“在村民小組、行政村、鄉鎮探索建立‘組為基礎，三級聯動’的理事會制度”[5]。特別需要說明的是，建立在自然村上的理事會在社會建設中發揮了重要作用，尤其在開發農村內在資源和興辦農村公益事業方面貢獻突出。在廣西宜州，該市在新農村建設中，將整治農村環境作為重要內容，并下派了大量領導干部到農村整治環境。但鑒于外部力量的有限性，該市在建制村以下的自然屯設立了“黨群理事會”[6]，又稱“屯級黨群理事會”，該理事會組織農民參與清潔鄉村活動，成效非凡。后來，當地領導人高度肯定自然村成立黨群理事會的做法，并將其與村民自治結合起來，創造了“黨領民辦，群眾自治”的機制，把村民自治的內容擴展得更廣泛。

三是以行政村為基礎健全村民自治。就目前農村地區的建制來看，很多農村以現有行政村（或稱建制村）為基本單元，一個建制村設置一個村民委員會。在這里，健全村民自治制度就是要繼續完善村委會組織法中有關“四個民主”的規定，具體包括以下內容。一是健全民主選舉使選舉質量提高。現行《村民委員會組織法》規定，村民可以直接提名候選人，但并未具體規定提名辦法，所以，須繼續健全有關選舉的法規政策，特別是要完善村委會候選人提名和直選制度，堅決杜絕賄選和操縱選舉。此外，還要探索候選人與村民在選舉前見面介紹競職承諾的相關規則，切實保證村民能選舉出自己滿意的代表。二是完善民主決策機制。村民會議和村民代表會議是民主決策的重要組織，要進一步完善其議事制度并規范其議事程序，明確村民的權利與義務并提高其議事能力，確保村民參與重大問題決策。此外，要加快建立健全村級聽證會和懇談會等民主協商制度，并在法律上明確其在民主決策中的地位和作用。三是健全民主管理使管理效益提升。村務公開是民主管理的重要內容，農村各地應統一村務公開的相關內容并強化對村務公開的領導和監督，在此基礎上，探索制定全國通用的村務公開、村務運作程序和村級財務審計等行政法規和條例。四是健全民主監督使權力運行透明。要進一步優化村民會議和村民代表會議的監督職能，也要重視發揮村務監督組織的監督作用。

三、積極培育農村民間組織

“組織是通往政治權力之路”[7]，農民只有將自己組織起來，才能拓展和提升其在鄉村治理中的影響力，并有效維護自己的合法權益。農村民間組織是鄉村治理的重要抓手和補充，在激活農村內生活力、提供多樣化公共服務、提高農村現代治理能力等方面發揮著重要作用，因此，要立足農村社會實際，積極培育契合農村需求的現代化民間組織。

一是增強農民自主組織能力。改革開放以來，我國農村民間組織經歷一個從無到有、從少到多的發展過程，但是從總體來看，當前我國民間組織質量有待提升，農民自主組織意愿相對不足，自主組織能力不強，因此，應借著新型城鎮化的東風，通過宣傳推廣、教育培訓和試點示范多種方式，提高農民自主組織意識，增強自主組織能力。一要做好宣傳推廣。意識是行動的先導。當前，政府部門要充分利用報紙、電視等新聞媒體，加大輿論宣傳力度，向廣大農民宣傳發展民間組織的基本知識，讓農民較為清楚地認識和了解農村民間組織的性質、作用以及與農民自身利益的關系，引導農民逐步樹立自主組織意識，為接下來組建和參與民間組織奠定基礎。二要抓好教育培訓。在農村社會舉行一些以農村民間組織和自主組織為主題的知識性講座，讓農民了解民間組織的基本理論知識，逐步消除對農村民間組織的種種疑慮，提高自主組織意識。同時，在教育培訓過程中，要注意發現和培養一批優秀人才，鼓勵其帶動農村民間組織發展。三要搞好試點示范。培育農村民間組織并非是一個被動的過程，政府適當介入并積極推動同樣很重要，但切忌采用行政手段強制推行。政府可以在所轄區域內進行精心試點，打造具有典型示范作用的成功個案，客觀展示這些成功個案的積極效果，以便起到啟發引領作用。

二是加大政府的扶持力度。政府在農村民間組織的培育過程中發揮著重要作用，政府的相關政策和扶持力度直接影響甚至決定著農村民間組織的數量和質量。因此，培育農村民間組織，政府責無旁貸，應在政策及人財物方面加大支持力度，為農村民間組織快速發展提供良好的政策環境和寬松氛圍。具體來說，政府可以從以下三個方面發力：一要加大政策扶持。政府要在政策扶持上下功夫，加強頂層設計，進行統籌規劃，結合當地農村經濟社會實際發展情況和民間組織的發育實況，制定新型城鎮化背景下促進農村民間組織發展的政策和規劃，降低組建門檻，簡化相關手續。二要加強財政支持。政府應通過多種途徑向農村民間組織提供資金支持，特別是村內的一些公益性民間組織。政府可以對農村民間組織的經營活動和業務收入實行稅收減免制度，或直接以財政補助和貸款貼息方式來加大對農村民間組織的投入力度。同時，也可以依靠稅收優惠政策，先減免企業和個人的稅收，而后鼓勵其向農村民間組織捐款，從而擴大農村民間組織的資金來源渠道。此外，政府也可以借鑒市場機制，通過出資向民間組織購買相關農村公共服務，在提高服務的同時拓寬民間組織的經濟來源。三要提供人才支持。政府應依托高等院校和科研教育機構，舉辦多種類型的培訓班，加強對農村民間組織成員，特別是管理者進行基本制度、組織管理知識與技能方面的教育和培訓，逐步提升其思想和業務素質，幫助其掌握專業技術和科學方法。同時，積極引導農村民間組織引進專業人才，并鼓勵社會志愿者積極參與農村民間組織工作，將志愿者充實到農村民間組織工作人員隊伍中，為民間組織的發展提供人力支撐和智力支持。

三是強化對民間組織監管。農村民間組織的健康成長離不開規范化的監督和管理。就民間組織的布局而言，民間組織屬于同一行政區的，或是同一業務范圍內的，原則上只能有一家，而不能重復成立，也不能存在業務交叉，所以部門在審批時，一定要把好關，確保農村民間組織在布局上合理。在民間組織的登記上，登記機關要依照法定程序登記那些剛剛成立的農村民間組織，而登記條件還不完備的，登記機關可以考慮其是否對農村經濟建設有利，是否能確保社會秩序安定。若能，則采取邊登記邊規范，或先登記后規范的方法，確保民間組織及時開展活動。對已登記過農村的民間組織，主管部門要指導其盡快建立健全人事管理、財產管理、民主決策和業務活動等工作制度，使其盡快步入規范化運作軌道。同時，要加強日常監管，確保民間組織務必在法律允許的范圍內開展活動，執法必嚴，違法必究，堅決取締非法的農村民間組織，為農村民間組織的健康成長營造良好氛圍。

[1]毛澤東選集（第2卷）[M].北京：人民出版社，1991：526.

[2]習近平總書記系列重要講話讀本[G].北京：學習出版社，2016.

[3]鄧小平文選（第3卷）[M].北京：人民出版社，1993：277.

[4]項繼權，李增元.經社分開、城鄉一體與社區融合——溫州的社區重建與社會管理創新[J].華中師范大學學報（人文社會科學版），2012（6）：56-59.

[5]徐勇，吳記峰.重達自治：連結傳統的嘗試與困境——以廣東省云浮和清遠的探索為例[J].探索與爭鳴，2014（4）：80-83.

[6]徐勇，趙德健.找回自治：對村民自治有效實現形式的探索[J].華中師范大學學報（人文社會科學版），2014（4）：32-35.

[7][美]塞繆爾·P·亨廷頓.變化社會中的政治秩序[M].上海：上海人民出版，2008：112.

責任編輯：周育平

D6

A

1009-3605（2017）01-0021-04

2016-10-30

2015年湖南省科研創新項目“新型城鎮化視域下鄉村治理實證研究”（項目編號：CX2015B378）的階段性研究成果。

1.傅如良，男，湖南邵東人，長沙醫學院思政部主任、教授，主要研究方向：馬克思主義理論與鄉村治理；2.姚江云，女，河北邢臺人，長沙理工大學科學社會主義與國際共產主義運動專業碩士研究生；3.秘金雷，男，河北邢臺人，中南大學馬克思主義學院教師。