新時期“為官不為”的現狀、成因與治理對策研究

高傳晉

（中共亳州市委黨校，安徽 亳州 236800）

新時期“為官不為”的現狀、成因與治理對策研究

高傳晉

（中共亳州市委黨校，安徽 亳州 236800）

當前，所謂“為官不易”、“為官不為”問題持續引發社會關注。調研表明，“為官不為”的現象確實存在且有“升溫”的趨勢；調研中，主要從干部考核機制、干部自身因素和外部監督問責三個角度五個方面來探究“為官不為”的形成原因。“為官不為”現象的存在，會危害政治生態，有損黨和政府的形象，在不同程度上損害了群眾利益。對此，不能聽之任之，必須嚴加治理。

“為官不為”；形成原因；治理

為了深入研究“為官不為”問題，2016年中共亳州市委黨校課題組就“為官不為”社會現象開展了調研活動。課題組首先征集了亳州市“三縣一區”（渦陽縣、蒙城縣、利辛縣、譙城區）四所黨校對“為官不為”現象研究的書面材料；其次在亳州市委黨校四個主體班（縣處班、黨務班、中青班、科干班）總計141名學員中進行了“關于如何提高執行力”的問卷調查；再次，抽取了以上主體班學員代表18名，對“為官不為”的問題進行了兩天的座談。調研表明，“為官不為”的現象確實存在且有“升溫”的趨勢，其形成原因是多方面的?！盀楣俨粸椤爆F象的存在，會危害政治生態，有損黨和政府的形象，在不同程度上損害了群眾利益。對此，不能聽之任之，必須嚴加治理。

一、“為官不為”的現狀分析

“為官不為”表現形式如何？調研發現，“為官不為”表現形式多樣：有“不想為”、“不愿為”、“不敢為”、“不會為”、“不能為”等之別。問卷首先對此進行了分類：分“慵懶無為”、“推諉扯皮”、“行為失范”、“執行不力”、“效率低下”、“決策失誤”、“紀律松弛”、“監管缺位”等8類。每類下面又有3到5個選項，由被調查者根據自身的實際感受進行多項選擇。

調研結果顯示：在8類選項中，排在首位的是“慵懶無為”不作為；第二的是“效率低下”被動為；第三的是“執行不力”不能為；第四的是“監管缺位”消極為；緊隨之后的是“推諉扯皮”不愿為。其它三類選項的各項平均數均未過半數，認可度不高。

新常態下，各單位工作人員對“為官不為”現狀認識如何？座談中，學員代表結合本地區、本部門和本人的工作實際對“為官不為”談了自己的看法。普遍認為：“為官不為”是從古至今都存在的社會現象，不同時代、不同地區、不同部門不同程度地存在，又因人而異；表現形式多樣，大同小異。如現在“門好進了、臉好看了、但事難辦”就是“為官不為”的典型表現?？傮w認為十八大后，“為官不易”滋生“為官不為”的現象有所抬頭且有蔓延的趨勢，具有很大的危害性，值得關注。

調研總體表明，“為官不為”的現象確實存在且有“升溫”的趨勢；主要表現為“慵懶無為”不作為，“效率低下”被動為，“執行不力”不能為，“監管缺位”消極為，“推諉扯皮”不愿為等方面；實質是“在其位不謀其政”表象下的官僚主義。

二、“為官不為”成因分析

“為官不為”古已有之。紀曉嵐的《閱微草堂筆記》有個“公堂木偶”的寓言。一官員在閻王面前自稱生時所到之處只飲一杯清水，“雖無功，但總無過”。閻王斥道：如不貪就是好官，那在公堂中設一木偶，連水都不用喝，豈不更好？[1]這是對“為官不為”現象的形象刻畫和絕妙諷刺。

當前，所謂“為官不易”、“為官不為”問題持續引發社會關注。為什么會出現“為官不為”現象？為什么近幾年該現象比較突出？

新時期下，我國進入經濟轉軌、社會轉型、改革攻堅期，“經濟體制深刻變革，社會結構深刻變動，利益格局深刻調整，思想觀念深刻變化”。我國經濟發展進入到新常態，社會發展由人治向法治轉向，黨的建設進入到全面從嚴治黨的新時期。特別是黨的十八大以來，黨中央先后出臺了“關于密切聯系群眾、改進工作作風的八項規定”，分批開展了黨的群眾路線教育實踐活動，進行了“三嚴三實”專題教育。目前，全黨上下正在開展“兩學一做”學習教育活動。通過以上努力，黨的作風建設取得了很大進展。而“作風建設永遠在路上”。“四風”問題樹倒根猶存。與此同時，有些人感到“為官不易”進而“為官不為”。

調研中，主要從干部考核機制、干部自身因素和外部監督問責三個角度五個方面來探究“為官不為”的形成原因。

（一）從干部考核機制加以分析

問卷中，64.54%的認為“問責制度結果運用剛性不強，落實不力，問不到實處、責不到痛處，板子高高舉起、輕輕落下，達不到行之有效的追責懲戒的目的，導致‘為官不為’問題蔓延”；62.41%的選擇了“目前干部考核機制的彈性大，問責和考核常常流于形式，獎懲不明，導致干與不干一個樣、干好干壞一個樣，獎勤罰懶、獎優罰劣難以體現，無法形成正面的激勵”；61.7%的認為“考核指標設置不健全，目前干部考核制度側重于‘顯性’的有錯問責、政績考核，而對‘為官不為’這種隱性的‘頑疾’的問責和考核沒有可供具體操作的措施，致使問而無責、考而無據”。

通過座談會，學員代表普遍認為目前干部考核機制確實存在一定的問題。在問責制度上，代表對“一崗雙責”、“連帶責任”有自己的看法。在干部任用上，要形成“以工作實績論英雄”的用人導向，形成正向激勵機制。在“書香村居”建設、農村清潔工程考核中要接地氣?？己梭w系指標設置要科學化、民主化，更具可行性。這些表明考核機制方面的問題是導致“為官不為”的一個重要根源。

（二）從干部自身因素來看

“能力不足、本領恐慌不會為”排在首位；“心理失衡、心存幽怨不愿為”排在其次；“明哲保身、小心翼翼不想為”則排在最后。

1.在“能力不足、本領恐慌不會為”上

問卷中，74.47%的認為“缺乏主動鉆研業務精神，仍舊淺嘗輒止或敷衍了事，領會不了黨的政策精神，掌握不清工作的實際情況，找不到落實工作的抓手”；71.63%的選擇了“面對新情況新問題，手足無措不會干，即‘非不為也，是不能也’”；48.94%的選擇了“習慣于往日‘一張報紙一包煙，悠哉游哉過一天’的生活，平時疏于學習，懶于思考，在其位不謀其政”。

座談中，干部也強調在新形勢下從事基層工作的一些老同志，面對一些新情況、新問題，由于思維方式沒有轉過來，又缺乏主動學習的精神，以至于從事群眾工作的“能力不足、本領恐慌”，不是不為，而是不能為?？梢?，領導干部自身能力不足、本領恐慌是導致不能為的內在根本原因。

2.在“心理失衡、心存幽怨不愿為”方面

問卷中，65.96%的認為“用人導向問題，沒有以工作實績論英雄”；48.23%的認為“隱形把‘干凈’與‘干事’對立起來，失落感增強導致心理失衡，覺得‘當官沒勁’，從而不愿為”；46.81%的選擇了“長期習慣于‘當官做老爺’，習慣于得‘優惠’、撈‘好處’，對于日益扎緊的制度籠子、日益勒緊的紀律繩子感到束手束腳，畏頭畏尾，難以適應”；43.97%的認為“福利被削減、隱性收入減少甚至沒有、公車不能私用等等”。

座談中，干部對以上問題均有提及。有的認為，發展經濟不能有太多的禁錮；有的認為，現在“沒有做官的味道了”；有的認為，本地收入低，又沒有什么福利；還有的對全面從嚴治黨的新常態還不適應等。由于心理因素引發的一些問題，是導致“為官不為”的消極原因，應予以關注和警醒。

3.在“明哲保身、小心翼翼不想為”上

問卷中，60.28%的選擇了“把‘為官不為’當作自身護身符，掩人耳目，明哲保身”；46.81%的認為“干事就會出風頭，就會引起媒體的關注和公眾的監督”；39.72%認為“只要站出來說話就會觸動利益，就會使自己原形畢露”。

座談中，干部也認為，面對反腐倡廉的持續高壓態勢，個別人因自身不干凈而選擇“為官不為”，一部分人則明哲保身?？梢姡鎻膰乐吸h與持續高壓反腐倡廉與“為官不為”存在著一定的關聯性。

（三）從監督問責層面剖析

問卷中，87.94%的選擇了“怕承擔責任”；76.6%的“怕問責追責”；55.32%的“怕影響升遷”；46.81%的認為“上級對干事創業缺乏關心愛護，對工作中遇到的困難和問題支持幫助不夠，求全責備，不能設身處地地予以理解和擔當”；還有43.97%的“怕輿論監督”。

代表座談時也印證了以上“四怕”?，F在，上級直接給項目有的單位都不愿意要，理由是“程序多、風險大、落實難”。這背后有個“怕擔責”的問題，有部門利益的考量：怕被問責追責，影響到個人前途。而對于輿論監督，則排在最后?？梢姡O督問責引發的“怕作為”是影響一些干部不敢為、不愿為的重要因素。

三、治理“為官不為”的對策研究

“為官不為”現象的存在，會危害政治生態，有損黨和政府的形象，在不同程度上損害了群眾利益。對此，不能聽之任之，有必要加以治理。

如何治理“為官不為”？問卷中，排在前五位的依次是“從嚴管理干部，建立長效機制”；“落實‘兩個責任’，強化執紀監督”；“在思想上加大教育引導力度，樹立‘在其位，謀其政’的意識”；“培養勇于擔當的精神，營造‘為官敢為’的政治生態”；“制定科學的考核機制，實行正向激勵機制”。座談中，干部也“仁者見仁、智者見智”，提出了不同的策略。如“要多加強理想、信念‘總開關’方面的黨性修養和黨性教育，從思想上解決一些錯誤意識”；“應制定和不斷完善科學的、民主的、精細化的更具可操作性的考核機制，考核機制應體現正向激勵的導向，以期解決‘不愿為’的問題”；“要敢于擔當，就要營造良好的干事創業環境”；“對于工作中的失誤，要建立健全容錯糾錯免責機制”；“面對全面從嚴的新形勢，我們要盡快轉變心態，從內心適應全面從嚴的新常態”；“要選準一把手，建好一個班長”；“全面推行責任制，責任追究制，追究不落實的人和事”等。

在調研的基礎上，我們認為對“為官不為”現象要區分形式、綜合施策，找準問題、對癥下藥，標本兼治、正本清源。目前，要以黨紀國法為抓手，強化約束機制；實行目標責任制，法定職責必須為；落實“兩個責任”，強化監督問責；制定科學機制，營造良好環境，以期從根本上解決“為官不為”問題。

（一）健全黨紀國法體系，并將之作為治理根本抓手

“為政不廉是腐敗，為官不為也是變相腐敗?！盵2]對此，要以“猛藥去疴、重典治亂”的決心加以整治。黨紀國法是治理“為官不為”的一劑良藥。為此，要系統整理《中國共產黨黨章》、《中國共產黨紀律處分條例》、《中國共產黨巡視工作條例》、《中國共產黨黨內監督條例》，《中華人民共和國公務員法》、《中華人民共和國行政監察法》、《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》、《推進領導干部能上能下若干規定（試行）》等有關法律法規，適時出臺《黨員干部問責條例》，落實《中國共產黨問責條例》，予以健全并不斷完善，以黨紀國法整治“為官不為”。只有以黨紀國法為底線、紅線和帶電的高壓線，作為“戒尺”，利劍高懸，作為整治“為官不為”的根本抓手，強化剛性約束，才能使為官不為者心存敬畏，有所行動。

（二）實行目標責任制，法定職責必須為

根據“三定方案”（定機構、定編制、定職能），各部門、各單位實施權力清單、責任清單和負面清單制，把職責細化到人，把任務落實到人，法定職責必須為。

例如，可實行單位工作人員在崗情況公示制。把目標責任進行分解，職責到人，任務到人。平時實行在崗公示制，并進行年度目標任務考核，述職述廉述德考核等。

通過公示制，職責到人等可明確職責目標，做到“知責明責、守責盡責，各就各位、各負其責”，有利于提高效率，也有利于監督，可以對為官不為者形成一定的外部壓力。

（三）落實“兩個責任”，強化監督問責

治理“為官不為”，要從加強黨的作風建設的高度來落實。當前，要落實“兩個責任”，強化監督問責。

1.落實黨委（黨組）主體責任

這包括領導班子的集體責任，主要負責人的責任和班子其他成員的責任。嚴格落實黨委主體責任，突出“一把手”負主責，對黨委在落實黨風廉政建設方面主體責任落實不到位的，建立問責機制。對整治“為官不為”不力的，實行責任倒查、進行追責。

2.落實紀委（紀檢組）監督責任

紀委對發生在群眾身邊的不正之風通過明察暗訪進行曝光、責令整改、嚴肅追責。通過執紀問責，對為官不為、懶政怠政的，公開曝光、堅決追究責任，能夠讓為官不為者有所警醒。

3.發揮效能辦、新聞媒體等監督作用，倒逼“為官有為”

效能辦對遏制“為官不為”起著重要的督促作用。新聞媒體發揮著重要的輿論監督作用。如新聞媒體通過開設政風行風熱線，政務零距離等欄目，各單位、部門相關負責人定期做客電臺、電視臺直播間，與群眾代表零距離交流。這樣會促使一些人“為官有為”。否則的話，收到的不是鮮花和掌聲，而是“蝸牛公仔”、“蒼蠅拍”等諷刺“禮品”。

（四）制定科學機制，營造良好環境

1.制定并健全科學合理的考核機制

在考核機制中，樹立以“績效論英雄”的理念。把平時考核、階段性考核和年度考核相結合，注重平時考核。推進分類考核，改進考核方法，簡化程序，提高效率。把考核評價結果作為領導干部和公職人員培養、使用、獎懲等方面的重要依據。通過科學合理的考核機制，解決“不能為”的問題。

2.從精神和物質方面實施正向激勵機制

要多關注干部的思想動態，了解他們的真實想法；關注干部的工作，解決工作中的實際困難；關心干部的生活，不斷提高公職人員的薪酬待遇；關懷干部的成長進步，推行職務與職級并行制度。通過正向激勵機制，調動干事創業的積極性、主動性和創造性，樹立“為官有為”的意識。

3.試行并健全容錯糾錯機制

通過容錯糾錯機制，給改革創新者撐腰鼓勁，讓廣大干部愿干事、敢干事、能干成事。面對新形勢新任務新要求，要健全激勵機制和容錯糾錯機制，從機制上為改革者提供容錯的保障，讓改革創新者沒有后顧之憂，能夠輕裝上陣?！霸试S試錯、寬容失敗”，即“既鼓勵創新、表揚先進，也允許試錯、寬容失敗，最大限度調動廣大干部的積極性、主動性、創造性，推動全社會形成想改革、敢改革、善改革的良好風尚”[3]。應以容錯糾錯機制為突破口，著力解決“不敢為”的問題。

[1] 人民網.人民日報評論部：“消極怠工要不得”，“為官不為”是瀆職［EB/OL］.（2014-06-10）[2014-06-10].http：//opinion.people.com.cn/n/2014/0610/c1003-25125486.html

[2] 李克強.為政不廉是腐敗，為官不為也是變相腐敗［EB/OL］.（2016-03-28）[2016-03-28].http：//politics. people.com.cn/n1/2016/0328/c1001-28233036-4.html

[3] 習近平.習近平主持深改組會議：鼓勵創新表揚先進，允許試錯寬容失敗［EB/OL］.（2016-02-23）[2016-02-23]. http：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1435079

責任編輯：周育平

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1009-3605（2017）01-0035-04

2016-11-15

2016年度亳州市黨校系統重點課題“新時期‘為官不為’調查研究”（項目編號：BZDXKT2016001）的研究成果。

高傳晉，男，安徽利辛人，中共亳州市委黨校講師，主要研究方向：科學社會主義。