地方立法權(quán)擴(kuò)容與法治湖南建設(shè)之因應(yīng)

楊 煉

（湖南行政學(xué)院，湖南 長沙 410006）

地方立法權(quán)擴(kuò)容與法治湖南建設(shè)之因應(yīng)

楊 煉

（湖南行政學(xué)院，湖南 長沙 410006）

2015年《立法法》將地方立法權(quán)下放對發(fā)揮地方立法在治理中的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，促進(jìn)改革和發(fā)展具有重要意義，但同時(shí)也可能影響中央和地方社會(huì)主義法制統(tǒng)一，帶來地方立法權(quán)的濫用和影響地方立法質(zhì)量的提升。在法治湖南建設(shè)中應(yīng)直面這一挑戰(zhàn)，在維護(hù)法制統(tǒng)一的基礎(chǔ)上突出地方特色，健全立法機(jī)構(gòu)和充實(shí)立法人才隊(duì)伍，提高立法質(zhì)量。

地方立法權(quán)；立法質(zhì)量；法治湖南

在國家治理體系中，法治具有根本性和穩(wěn)定性。作為憲法制度的核心內(nèi)容，立法權(quán)配置構(gòu)成了央地關(guān)系中的主要問題，“在現(xiàn)代法治國家中，立法權(quán)配置關(guān)乎以事權(quán)和財(cái)權(quán)為核心的國家治權(quán)分配，也關(guān)乎不同層級(jí)和內(nèi)容的各方利益表達(dá)。”[1]在我國這樣一個(gè)單一制國家，如何在保障中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下讓地方改革“于法有據(jù)”，推進(jìn)地方治理體系的法治化，地方立法權(quán)配置是重要的環(huán)節(jié)。2015年修改后的《立法法》將制定地方性法規(guī)的主體擴(kuò)充到“設(shè)區(qū)的市”，從而使得我國享有地方立法權(quán)的49個(gè)“較大的市”擴(kuò)充為284個(gè)“設(shè)區(qū)的市”①在我國的行政管理體制中，盡管有許多的“市”，但他們的級(jí)別卻各不相同，主要有三種，第一種是直轄市，第二種是設(shè)區(qū)的市，包括副省級(jí)城市、較大的市和地級(jí)市，第三種是不設(shè)區(qū)的市，包括絕大多數(shù)縣級(jí)市和部分地級(jí)市。，這一地方立法權(quán)的“擴(kuò)容”②此次《立法法》的修改，在伴隨立法權(quán)下放的同時(shí)，也對立法權(quán)進(jìn)行了一定程度的回收，例如對于省會(huì)城市、較大的城市而言，新修訂的《立法法》將其立法權(quán)限制在了城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等三個(gè)方面。為落實(shí)黨的十八屆三中、四中全會(huì)《決定》，充分發(fā)揮地方立法在地方治理中的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，促進(jìn)改革和發(fā)展，具有重大現(xiàn)實(shí)意義。與此同時(shí)，地方立法權(quán)擴(kuò)容也給地方治理帶來了新問題，對此，需要積極做出回應(yīng)。

一、地方立法權(quán)擴(kuò)容的法治意義

（一）地方立法權(quán)擴(kuò)容是落實(shí)十八屆四中全會(huì)“依法治國”的現(xiàn)實(shí)需要

十八屆四中全會(huì)的報(bào)告指出，“實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。”在我國行政層級(jí)架構(gòu)中，“設(shè)區(qū)的市”是連接省級(jí)政府和基層政府的中間環(huán)節(jié)。在城市化進(jìn)程中，“設(shè)區(qū)的市”的城市規(guī)模發(fā)展迅猛③據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局2015年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，我國人口超100萬的城市已經(jīng)達(dá)到303個(gè)。，加之經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、社會(huì)管理、風(fēng)土人情、文化發(fā)展等方面的差異，這就決定了在地方的“依法”治理中必須結(jié)合本地實(shí)際情況來實(shí)施，在維護(hù)國家法制統(tǒng)一的前提下，地方立法本質(zhì)上是對地方性事務(wù)的自主管理，地方立法只有具備地方特色，才能體現(xiàn)其存在的價(jià)值。①這種地方特色可以是基于資金、技術(shù)、勞動(dòng)力等要素的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，可以是基于法律制度完備、政策開放的政策法律優(yōu)勢，可以是基于透明的行政司法程序、完善的糾紛解決機(jī)制等治理因素的社會(huì)治理優(yōu)勢，還可以是基于交通樞紐、臨邊臨海的邊境貿(mào)易的地緣優(yōu)勢。在地方治理中，以城市為紐帶的不同地域特色或優(yōu)勢將帶來潛在的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，并促使立法者圍繞這些特色和優(yōu)勢構(gòu)建一系列相配套的制度體系，以維持和增強(qiáng)區(qū)位優(yōu)勢，并在區(qū)位優(yōu)勢和制度構(gòu)建（法律制度）之間形成了一種相互促進(jìn)的良性循環(huán)②這種良性循環(huán)在深圳取得和擴(kuò)大地方立法權(quán)的過程中得到了清楚的展現(xiàn)。截至2014年，擁有地方立法權(quán)的深圳共通過法規(guī)及有關(guān)法規(guī)問題的決定404項(xiàng)，制定法規(guī)221項(xiàng)，現(xiàn)行有效法規(guī)167項(xiàng)，成為全國立法最多的城市，并且約1/3的法規(guī)是在國家和其他地方?jīng)]有立法先例的情況下制定的。（參見周峽：《深圳：一個(gè)城市的立法實(shí)踐》，載《民主與法制時(shí)報(bào)》2015年3月15日，徐天：《深圳：求解立法權(quán)之路》，載《中國新聞周刊》2013年6月10日。）。

（二）地方立法權(quán)擴(kuò)容為規(guī)制地方治理中的“非正式”權(quán)力提供了法治依據(jù)

在單一制的國家結(jié)構(gòu)形式下，我國的地方事務(wù)事實(shí)上一直處于中央的主導(dǎo)之下，盡管《憲法》、《立法法》對中央和地方的權(quán)限劃分作出了若干規(guī)定，但這種規(guī)定仍然是原則和粗糙的③例如《憲法》對中央和地方事務(wù)管理的劃分是原則性的，規(guī)定中央和地方國家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則。《立法法》只是規(guī)定了國家立法與授權(quán)立法的立法權(quán)限而沒有對中央立法和地方立法的權(quán)限進(jìn)行劃分，地方的事務(wù)管理在法律上仍然處于不明朗的狀態(tài)。，在法律界定不清晰的情形下，形成了地方治理中的“權(quán)力真空”④關(guān)于權(quán)力真空的形成，有學(xué)者認(rèn)為最主要的原因在于地方治理缺乏法律的明確保障。（參見徐清飛：《地方治理中的權(quán)力真空及其防范》，載《法學(xué)》2015年第3期。），從“設(shè)區(qū)的市”這一層級(jí)來看，“較大的市”概念始終難以進(jìn)行清晰的界定⑤無論是《憲法》、《地方組織法》還是《立法法》，對這一概念的表述都不盡一致，這就使得“較大的市”這一概念的具體內(nèi)涵和外延處于不確定中，造成了立法主體的混亂。，而其作為一級(jí)地方權(quán)力單位，具備“政策規(guī)制和政策實(shí)施之間的空間譜系”[2]，擁有足夠的制度空間來理解和解釋中央的政策法律，并主要通過制定大量的規(guī)范性文件（意見、辦法、決定、命令等）來對中央的政策和法律進(jìn)行信息反饋，這些規(guī)范性文件在本行政區(qū)劃內(nèi)具有普遍性的約束力，在實(shí)施中甚至具有高于法律、法規(guī)的效力，形成了對法律、法規(guī)效力的侵蝕。地方立法權(quán)擴(kuò)容將地方權(quán)力納入法治軌道，并通過更為公開、公正、科學(xué)的立法過程形成了對地方權(quán)力的有效規(guī)制，使其成為“進(jìn)一步深化改革和完善中央地方立法權(quán)力構(gòu)造的重要環(huán)節(jié)。”[1]

（三）地方立法權(quán)擴(kuò)容為建立更科學(xué)的央地立法體制提供了新動(dòng)力

我國實(shí)行的是在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的，一定程度分權(quán)的，多級(jí)并存，多類結(jié)合的立法體制。我國立法經(jīng)驗(yàn)中的重要一條就是對尚未納入國家法律調(diào)整范疇的事項(xiàng)，先通過地方立法試驗(yàn)，通過總結(jié)和摸索，再由中央立法來加以規(guī)制。⑥盡管目前我國立法更多開始強(qiáng)調(diào)立法的頂層設(shè)計(jì)，但從地方立法中獲取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)仍然是立法的重要經(jīng)驗(yàn)。并在《立法法》中得到了體現(xiàn)。“有些法律，全國立法的條件一時(shí)還不具備，勢必先由省、自治區(qū)、直轄市制定地方性法規(guī)，一方面解決工作進(jìn)行中發(fā)生的問題，同時(shí)也為全國立法做準(zhǔn)備，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，才能考慮全國立法的問題。”[3]這一由地方立法上升到中央立法的經(jīng)驗(yàn)也為黨中央的決議所確認(rèn)和肯定。⑦例如十八屆四中全會(huì)的決定中指出，“立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。實(shí)踐證明行之有效的，要及時(shí)上升為法律；實(shí)踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權(quán)。”立法是利益表達(dá)的重要方式，在我國這樣一個(gè)國情復(fù)雜，各地情況不一的情形下，賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)客觀上為立法試錯(cuò)提供了一個(gè)有利的制度環(huán)境，降低了中央立法的制度成本。

二、地方立法權(quán)擴(kuò)容給地方治理帶來的挑戰(zhàn)

地方立法權(quán)作為實(shí)現(xiàn)地方治理的重要方面，應(yīng)以服務(wù)于地方治理為主要取向。地方立法權(quán)的合理實(shí)施，可以解決地方改革發(fā)展中出現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)難題，實(shí)現(xiàn)改革于法有據(jù)。然而，地方立法權(quán)的擴(kuò)容也是一把雙刃劍，可能為地方治理發(fā)展帶來一系列挑戰(zhàn)，概言之，地方立法權(quán)擴(kuò)容可能帶來如下方面的問題：

（一）地方立法權(quán)擴(kuò)容給法制體系統(tǒng)一帶來了挑戰(zhàn)

從理論上看，中央立法和地方立法都是統(tǒng)一于社會(huì)主義法制體系之中，具有天然的統(tǒng)一性。然而，在立法實(shí)踐中，地方立法與中央立法相沖突，地方立法之間相互沖突的現(xiàn)象仍然在一定程度上存在。當(dāng)享有立法權(quán)的市從49個(gè)擴(kuò)充到284個(gè)時(shí)，這種法律之間沖突的可能性無疑會(huì)大大增加。為應(yīng)對這種可能發(fā)生的情況，立法法修正案也作出了應(yīng)對①這種應(yīng)對主要包括：一是將設(shè)區(qū)的市的地方立法權(quán)僅限于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)，二是省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對報(bào)請批準(zhǔn)的地方性法規(guī)，應(yīng)當(dāng)對其合法性進(jìn)行審查，三是除省、自治區(qū)的人民政府所在地的市，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市和國務(wù)院已經(jīng)批準(zhǔn)的較大的市以外，其他設(shè)區(qū)的市開始制定地方性法規(guī)的具體步驟和時(shí)間，由省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)綜合考慮本省、自治區(qū)所轄的設(shè)區(qū)的市的人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況以及立法需求、立法能力等因素確定，并報(bào)全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和國務(wù)院備案。，但這種應(yīng)對能否產(chǎn)生效果，其實(shí)是值得懷疑的。無論是對地方立法權(quán)范圍的限制，還是對地方立法權(quán)行使時(shí)間表的控制抑或?qū)Φ胤搅⒎ò傅膫浒笇彶椋]有解決立法機(jī)制的固有弊端，“解決法律規(guī)范沖突的問題僅靠改進(jìn)和完善立法程序是不夠的，法律規(guī)范沖突的很多問題只有在具體案件中才會(huì)暴露出來，在立法時(shí)很難發(fā)現(xiàn)。”[4]在地方立法中，在體現(xiàn)和保持地方特色的同時(shí)也要體現(xiàn)和維護(hù)法制統(tǒng)一是地方立法中的難點(diǎn)所在，盡管地方立法應(yīng)考慮地方特色，但這種特色立法應(yīng)當(dāng)植根于國家法制統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，否則將可能導(dǎo)致破壞統(tǒng)一法治的社會(huì)根基。要在立法中兼顧二者間的平衡，合理界定“地方性事務(wù)”是一個(gè)重要方面，但是，從立法理論來看，很難從文本上對“地方性事務(wù)”做出精確規(guī)范，從立法實(shí)踐來看，立法機(jī)關(guān)也面臨著難以具體和明確劃分中央地方立法權(quán)限的難題，“如何將各方面的立法權(quán)限，特別是將中央行政機(jī)關(guān)和地方各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)以及政府的立法權(quán)限進(jìn)一步具體化和明確化，是個(gè)十分復(fù)雜的問題，還有待于在立法實(shí)踐中逐步探索和積累經(jīng)驗(yàn)。”②參見《中華人民共和國立法法釋義》地方立法權(quán)擴(kuò)容后加劇了對“地方性事務(wù)”理解和適用的困難，可能導(dǎo)致偏離立法權(quán)下放的改革初衷。

（二）地方立法權(quán)擴(kuò)容可能帶來地方立法權(quán)的濫用

長期以來，我國立法理論界存在著反對地方立法權(quán)進(jìn)一步下放的觀點(diǎn)。反對者的主要理由之一便是立法權(quán)的下放可能帶來立法權(quán)的濫用。立法是對現(xiàn)實(shí)利益關(guān)系的調(diào)整，從客觀上看，只要社會(huì)關(guān)系在不斷發(fā)展變化，立法權(quán)就存在對其進(jìn)行調(diào)整的現(xiàn)實(shí)需求，如果立法者超越了現(xiàn)實(shí)條件的制約，就有可能形成立法權(quán)的“濫用”，這是社會(huì)變遷的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力所決定的，因而具有被動(dòng)性和消極性。然而，從立法者角度來看，其基于利益表達(dá)的需要，也可能主動(dòng)行使立法權(quán)，從這一視角來看，地方立法權(quán)的濫用主要涉及到立法論證、立法權(quán)限以及立法的地方保護(hù)主義等方面。從立法論證來看，本應(yīng)是科學(xué)確定立法項(xiàng)目和編制立法規(guī)劃的基礎(chǔ)。但在實(shí)踐中，普遍存在論證不夠的弊端，憑經(jīng)驗(yàn)立項(xiàng)、感覺立項(xiàng)、長官意志立項(xiàng)、工作關(guān)系立項(xiàng)的現(xiàn)象比較普遍的存在[5]，在地方立法權(quán)擴(kuò)容之后，很難完全避免此種弊端。超越立法權(quán)范圍也是構(gòu)成立法權(quán)濫用的重要方面，盡管《立法法》將設(shè)區(qū)的市的地方立法權(quán)限限定于“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等”方面，并要求履行相應(yīng)審查程序，但這并不意味著沒有濫用的空間。例如，對地方立法權(quán)事項(xiàng)中“等”的理解，對“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”具體涉及的范圍，可能存在不同的認(rèn)識(shí)和理解。③有學(xué)者認(rèn)為，對“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”的理解，是否包括城鄉(xiāng)道路、市政管網(wǎng)、醫(yī)院、學(xué)校、體育設(shè)施等各方面的建設(shè)和管理，存在不同的界定，是一種具有較強(qiáng)彈性的表達(dá)。（參見焦洪昌、馬驍：《地方立法權(quán)擴(kuò)容與國家治理現(xiàn)代化》，載《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2014年第5期。）

（三）地方立法權(quán)擴(kuò)容可能影響地方立法質(zhì)量的提升

地方立法質(zhì)量是衡量地方立法是否科學(xué)的重要指標(biāo)。影響地方立法質(zhì)量的因素很多，其中地方立法專業(yè)機(jī)構(gòu)和人才隊(duì)伍建設(shè)嚴(yán)重滯后、地方立法中的利益固化等對立法權(quán)擴(kuò)容后的地方立法質(zhì)量影響尤為重要。地方立法來看，要受到地方立法專業(yè)機(jī)構(gòu)和人才隊(duì)伍、地方立法越權(quán)、地方立法碎片化等幾個(gè)方面的制約。立法作為一項(xiàng)具有較高專業(yè)性和技術(shù)性的復(fù)雜工作，健全的立法機(jī)構(gòu)和高素質(zhì)的隊(duì)伍是立法工作的基礎(chǔ)。但現(xiàn)實(shí)情況是，地方立法權(quán)擴(kuò)容后，許多地方的立法機(jī)構(gòu)和立法隊(duì)伍仍然存在難以及時(shí)克服的困難，尤其是中西部地區(qū)還普遍存在機(jī)構(gòu)設(shè)置不全、工作職能交錯(cuò)、人員編制短缺等問題。[6]地方立法權(quán)擴(kuò)容后，地方立法中的利益固化也是值得關(guān)注的問題，這種利益的固化主要表現(xiàn)為為部門立法而立法、為地方立法而立法，立法脫離了其科學(xué)性和公正性。《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》指出，“立法工作中部門化傾向、爭權(quán)諉責(zé)現(xiàn)象仍然較為突出”，這種立法的利益固化將關(guān)注點(diǎn)聚焦于涉及地方、部門利益的條款，形成壟斷性利益。“在地方立法中，部門利益傾向已成為制約地方立法質(zhì)量的突出障礙”[7]。此外，地方立法權(quán)擴(kuò)容后可能帶來的地方法治碎片化也是影響地方立法質(zhì)量的重要方面。在國家的法治建設(shè)中，法律體系是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，部門立法和地方立法本應(yīng)是其中不可分割，相互聯(lián)系的有機(jī)體。但在立法實(shí)踐中，以“法治地方化““法治部門化”“法治工具化”“法治人治化”為表現(xiàn)形式的法治“碎片化”割裂了國家法治精神的有機(jī)命脈，影響了立法質(zhì)量的提高。

三、地方立法權(quán)擴(kuò)容與法治湖南建設(shè)之因應(yīng)

2011年湖南提出了“法治湖南”建設(shè)，出臺(tái)了《法治湖南建設(shè)綱要》，《綱要》設(shè)定了到2020年法治湖南建設(shè)的總體目標(biāo)。①這一總體目標(biāo)是到2020年，地方性法規(guī)規(guī)章更加完備，依法治國基本方略深入落實(shí)，公共權(quán)力運(yùn)行規(guī)范，公民合法權(quán)益得到切實(shí)尊重和保障，全社會(huì)法治意識(shí)和法律素質(zhì)普遍提高，經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序良好，人民安居樂業(yè)。在法治建設(shè)中，立法應(yīng)先行，地方立法權(quán)擴(kuò)容為法治湖南建設(shè)提供了重要的契機(jī)。2015年湖南省十二屆人大常委會(huì)第十九次會(huì)議依法決定，確認(rèn)衡陽、株洲、湘潭、岳陽、常德、益陽、郴州市人大及其常委會(huì)第一批開始制定地方性法規(guī)。湖南“設(shè)區(qū)的市”的立法工作已經(jīng)啟動(dòng)，通過發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，能為法治湖南建設(shè)和發(fā)展提供重要的法治支撐。

（一）維護(hù)法制統(tǒng)一，注重圍繞地方實(shí)際和特色立法

維護(hù)我國社會(huì)主義法制統(tǒng)一是地方立法工作中應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則。從立法體制來看“統(tǒng)一、分層次”是一體兩面的，在立法實(shí)踐中，由于“法制統(tǒng)一”的標(biāo)準(zhǔn)更為明確、具體，因而具體從立法實(shí)踐來看，其在法律條文中的投射也更為清晰。[8]從地方立法權(quán)擴(kuò)容的目的來看，“即賦予地方立法權(quán)的目的是為了推進(jìn)地方改革走上法治軌道，通過依法改革有效克減改革風(fēng)險(xiǎn)。”[1]因而，地方立法的重要立足點(diǎn)便在于在維護(hù)法制統(tǒng)一的基礎(chǔ)上立足地方實(shí)際情況，突出地方特色，特別是圍繞地方的工作重心立法，以發(fā)揮立法在改革開放中的引領(lǐng)作用。從湖南來看，就是要圍繞全面建設(shè)小康社會(huì)和“四化兩型”“四個(gè)湖南”等要求和奮斗目標(biāo)，認(rèn)真組織和篩選立法項(xiàng)目，及時(shí)推動(dòng)立法。在突出地方特色上，應(yīng)注重摒棄過去“大而空、多而雜”的地方立法弊端，注重精細(xì)化立法，“將立法資源進(jìn)一步集中到地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中，需要明細(xì)而上位法尚未明細(xì)、需要規(guī)范而上位法尚未規(guī)范的特定立法事項(xiàng)上來”[9]，從立法的頂層設(shè)計(jì)高度認(rèn)識(shí)地方立法的價(jià)值所在，實(shí)行特色化的立法。為維護(hù)法制統(tǒng)一，針對地方立法權(quán)擴(kuò)容后，地方立法分散性可能日趨明顯這一問題，要注重加強(qiáng)地方立法的針對性評估，省級(jí)人大常委會(huì)要嚴(yán)格把握“批準(zhǔn)權(quán)”，做好備案審查制度，并監(jiān)督地方立法的過程，地方黨委和政府要監(jiān)督地方人大及其常委會(huì)進(jìn)行立法的情況，為解決本地區(qū)的改革發(fā)展提供法治保障。

（二）繼續(xù)推進(jìn)開門立法，探索委托“第三方”參與立法

在立法的背后，隱藏的是利益的爭奪和分配。從法理上來看，法歸根到底就是對各種利益的確認(rèn)、調(diào)節(jié)、分配和保護(hù)，立法是一種調(diào)節(jié)和分配利益、協(xié)調(diào)各種利益之間沖突的活動(dòng)。現(xiàn)行的地方立法中，大都是由相關(guān)主管部門設(shè)計(jì)起草的，帶有濃厚的“部門立法”色彩，難以避免所立之法的公平公正。地方立法權(quán)擴(kuò)容后，地方立法應(yīng)在人大主導(dǎo)之下，注重多元主體的參與，①就地方立法的基本類型來看，通常主要有專家理性模式和大眾參與模式，專家理性模式比較關(guān)注專家的理性分析和計(jì)算，為規(guī)則制定提供更多理性化資源，大眾參與模式強(qiáng)調(diào)大眾知識(shí)運(yùn)用和集體選擇，為規(guī)制提供正當(dāng)性支持。地方立法權(quán)擴(kuò)容后，基于地方立法能力的相對欠缺，更應(yīng)注重大眾的參與。（參見王錫鋅、章永樂：《專家、大眾與知識(shí)的運(yùn)用——行政規(guī)則制定過程的一個(gè)分析框架》，載《中國社會(huì)科學(xué)》2003年第3期。）繼續(xù)推進(jìn)開門立法、民主立法。為了避免地方制定的法規(guī)、規(guī)章、條例等太原則而難以操作，在制定地方法律、法規(guī)時(shí)，應(yīng)廣泛發(fā)動(dòng)民眾參與立法。②在法治湖南建設(shè)中，推行開門立法、民主立法是湖南在立法中一項(xiàng)重要經(jīng)驗(yàn)。對存在重大意見分歧或者涉及利益關(guān)系重大調(diào)整的法律案件，可以召開聽證會(huì)，聽取基層和有關(guān)群體代表、有關(guān)部門、人民團(tuán)體、社會(huì)組織和有關(guān)專家的意見。甚至可以考慮建立社會(huì)主體的協(xié)商平臺(tái)，將立法所涉及到的主要利益團(tuán)體納入到地方立法過程中。必要時(shí)，也可以委托專業(yè)的第三方參與立法前評估、立法草案的擬定以及立法后的評估工作。十八屆四中全會(huì)決定指出，“探索委托第三方起草法律法規(guī)草案”，“委托立法”能在很大程度上避免或回避政府（部門）立法中利益表達(dá)不夠充分的問題，但“委托立法”不是萬能的，也存在一定的缺陷，③有學(xué)者認(rèn)為，委托立法將立法權(quán)力釋放到了民意機(jī)構(gòu)的外部，相關(guān)人員既可利用專業(yè)和技術(shù)理性來提升立法質(zhì)量和針對性，同時(shí)也非常容易被利益集團(tuán)俘獲。（參見秦前紅、李少文：《地方立法權(quán)擴(kuò)張的因應(yīng)之策》，載《法學(xué)》2015年第7期。）需要積極探索，謹(jǐn)慎對待。

（三）健全立法機(jī)構(gòu)，充實(shí)立法人才隊(duì)伍

地方立法工作的開展離不開專門的機(jī)構(gòu)和專業(yè)的人才隊(duì)伍。“設(shè)區(qū)的市一般都沒有專司立法的專門委員會(huì)或工作機(jī)構(gòu)，常委會(huì)組成人員中法律背景出身的人員比例極低，缺乏熟悉立法理論與實(shí)踐的人才儲(chǔ)備。”[10]根據(jù)法律規(guī)定，設(shè)區(qū)的市人大應(yīng)當(dāng)設(shè)立法制委員會(huì)，作為依法統(tǒng)一審議法規(guī)案的專門委員會(huì)，并根據(jù)需要和工作實(shí)際，設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)還應(yīng)設(shè)立法制工作委員會(huì)。在地方立法中，人才隊(duì)伍是制約立法質(zhì)量的另一個(gè)重要因素，地方人大可以增補(bǔ)有關(guān)法律領(lǐng)域的專家擔(dān)任常委會(huì)委員，整合法學(xué)領(lǐng)域和其他相關(guān)領(lǐng)域的高層次人才資源，建立起立法咨詢庫專家，聘請具有相關(guān)法律專業(yè)知識(shí)的人士擔(dān)任立法顧問。還可以探索建立地方立法機(jī)構(gòu)與政法部門、法學(xué)院校和法學(xué)研究機(jī)構(gòu)之間的人員雙向交流機(jī)制。

地方立法權(quán)擴(kuò)容是地方法治建設(shè)中的重要戰(zhàn)略步驟，是推進(jìn)地方治理現(xiàn)代化的新起點(diǎn)，盡管由于配套制度建設(shè)的滯后，這一過程可能遭遇諸多制約，④比如單一制國家結(jié)構(gòu)形式下中央和地方的關(guān)系，地方人大及其常委會(huì)、地方政府及社會(huì)團(tuán)體的利益表達(dá)有限等。但我們相信，通過進(jìn)一步完善地方立法的產(chǎn)生過程，最大限度發(fā)揮地方立法功能，將確保我國的地方法治建設(shè)穩(wěn)步前進(jìn)。

[1]周尚君，郭曉雨.制度競爭視角下的地方立法權(quán)擴(kuò)容[J].法學(xué)，2015（11）：71-75.

[2]SeeGoodman，DavidS.G.（ed）,Groups and Politics in the People’s Republic of China[M].University College Cardiff Press,1984,p.76.

[3]彭真.論新時(shí)期的社會(huì)主義民主與法制建設(shè)[M].北京：中央文獻(xiàn)出版社，1998：266.

[4]焦洪昌，馬驍.地方立法權(quán)擴(kuò)容與國家治理現(xiàn)代化[J].中共中央黨校學(xué)報(bào)，2014（5）：51-54.

[5]張寧生.地方性法規(guī)立項(xiàng)論證問題探討[J].中國人大，2005（9）：23-28.

[6]高勇，王錫明.立法權(quán)擴(kuò)圍，你準(zhǔn)備好了嗎？——甘肅省人大常委會(huì)調(diào)研設(shè)區(qū)市地方立法權(quán)工作紀(jì)實(shí)[N].人民之聲報(bào)，2015-07-28（5）.

[7]何慧娟.地方立法中部門利益傾向的成因及對策[J].人大研究，2013（3）：75-76.

[8]向立力.地方立法發(fā)展的權(quán)限困境與出路試探[J].政治與法律，2015（1）：41-44.

[9]謝勇.加強(qiáng)改進(jìn)地方立法推進(jìn)法治湖南建設(shè)[N].湖南日報(bào)，2011-06-14（4）.

[10]秦前紅，李少文.地方立法權(quán)擴(kuò)張的因應(yīng)之策[J].法學(xué)，2015（7）：35-38.

責(zé)任編輯：賀治方

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1009-3605（2017）01-0062-05

2016-09-20

全國行政學(xué)院科研合作基金課題“法治湖南建設(shè)中的地方立法實(shí)證研究”(項(xiàng)目編號(hào)：15HZKT058)，湖南省社科基金項(xiàng)目“長株潭城市群兩型社會(huì)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)立法保障問題研究”（項(xiàng)目編號(hào)：08YBA030）的階段性研究成果。

楊煉，男，湖南常德人，湖南行政學(xué)院教授、法學(xué)博士，主要研究方向：立法學(xué)。