網約車新政出臺之監管思考

周易茗

（中共湖南省委直屬機關黨校，湖南 長沙 410000）

網約車新政出臺之監管思考

周易茗

（中共湖南省委直屬機關黨校，湖南 長沙 410000）

移動互聯網信息技術和定位導航技術的飛速發展為網約車的出現和發展提供了平臺和空間。《關于深化改革推進出租汽車行業健康發展的指導意見》《網絡預約出租汽車經營管理暫行辦法》的相繼出臺給予了網約車合法的身份，但網約車作為一種新業態，其對政府部門如何進行監管也提出了新的難題。

網約車；監管；路徑

一、網約車的概念及興起原因

網約車是網絡預約出租汽車的簡稱是指乘客通過互聯網平臺公司提供的智能手機應用軟件，預約車輛實現點到點運輸服務的出行方式。滴滴公司推出的“滴滴快車”“滴滴專車”“易到專車”，國外品牌優步的“人民優步”等，均屬于此范疇。

網約車在中國出現，為消費者出行提供了多樣化的選擇，深受消費者尤其是青年人的歡迎，憑借價格低廉、方便快捷、服務優質，迅速在全國各城市攻城略地。其迅速興起有其深層次的原因：

（一）傳統巡游出租車的天然缺陷

出租車行業市場化程度嚴重不足，各城市政府部門對傳統出租車實行行業管制模式，實行進入管制，嚴格限制出租車數量，特別是個體出租車數量很少，并實行價格管制，出租車收費由政府定價，統一安裝計價器。傳統的進入管制和價格管制被證明效率低下，不但限制了行業的發展，還形成了監管困局：嚴格的指標限制使出租車營運指標成為尋租工具，一些城市的出租車牌照在短短幾年從幾萬元炒到近百萬元，巨額的指標差價一部分成為政府部門拍賣指標收入，形成部門利益，一部分為車主賺取市場倒賣差價，并不為出租車司機和消費者享有。而擴大供給增加指標又受到出租車企業和車主的極力反對和抵制，動輒罷運形成群體事件。

（二）資源的稀缺性與人民群眾的出行要求形成巨大反差

近20年我國城鎮化快速發展，人民群眾的出行要求加速增長，但由于嚴格管制出租車準入，很多城市在私家車快速增長的同時，出租車數量幾乎沒有變化[1]，因此各城市的“黑車”數量迅猛增長，特別是在一些城鄉結合部，選擇“黑車”出行成為了群眾主要的出行方式，大型住宅區、主要交通集散地也有為數不少的“黑車”，很多城市的“黑車”數量早已超過正規出租車的數量。這些數量龐大的“黑車”給市場監管帶來了巨大的難題。“黑車”行為隱蔽、流動性強，司機素質參差不齊、身份信息不透明，車況質量好壞不均，很多是多年跑出租車的下線車，存在很大的安全隱患，服務收費隨意性大。急需管理規范，各地政府部門組織了多次打擊，但屢禁不止，甚至呈愈演愈烈之勢。

（三）移動互聯網信息技術和定位導航技術的飛速發展為網約車的出現和發展提供了平臺和空間

網約車是“互聯網+”時代涌現的智能型新型交通業態，它依托移動互聯網技術平臺，通過整合供需信息，提供差異化、個性化點對點的出行服務[2]。網約車相比傳統出租車具有幾個重要的特點：

1.具有獨特功能的計價系統。該系統是動態的，與定位導航系統相匹配，與行車里程及行車時間相結合計費，在乘客叫車前已經由定位導航系統根據起點和終點確定了大體的行車里程，消費金額大體明了，在實際運行中由APP智能手機上的平臺軟件實時記錄里程、時間和計費金額，到達終點確定最終計費金額。整個過程公開透明，杜絕了司機繞路、漫天要價的行為，使消費者放心；

2.付費方式完全變革。網約車全部采取網上支付，從乘客上車開始計費，到乘客到底目的地后，由司機將計費付款結算單實時發送到乘客手機上，乘客確認后實時在手機上實現網上支付，避免因付費產生爭執，完全杜絕坐坐“霸王車”的行為；

3.服務系統完全透明。網約車的車輛狀況、駕駛員身份及手機號碼等信息都是公開透明的，乘客預定車輛時均可以查看，而乘客的手機號碼是公開的，身份信息在平臺公司注冊時也作了認證，這就增加了司機和乘客之間安全感和可信度，容易在乘駕過程中構建雙方的和諧氣氛；

4.自由的雙方評價系統。網約車APP平臺對乘、駕雙方都有一套自由的評價系統，由于現在的手機用戶實行實名制登記，而網約車乘駕雙方必須用手機號認證注冊，評分高低對其今后的使用均會產生影響，一般來說都會對評分有一定程度的重視，尤其對司機來說更是如此，而評價是自由的，相對來說也是公正的，這就使得雙方都比較注重自己的行為，尤其是司機會努力提高服務質量，提升服務水平；

5.靈活的市場調節系統。網約車相對于傳統出租車的固定計價系統存在的缺陷，采取靈活的計價，以調節市場需求和車輛服務提供之間的矛盾，在出行高峰時間段計費標準并給予司機發放翻倍獎勵，調動司機峰時出車的積極性，并實行拼車、順風車等方式，解決乘客在峰時出行需求旺盛、叫車難的問題。

由于網約車的上述特點，它的出現既解決了城市交通問題，滿足了乘客出行需要，也極大地提升了機動車的利用效率，因此，近兩年來發展極為迅猛，滴滴打車目前連接1000萬輛車，注冊用戶2.5億人，在200多個城市開展業務，覆蓋到出租車、快車、順風車、代駕、巴士、企業級、試駕等多條業務線，并開啟國際化之路。來自美國的Uber（優步）在廣州、成都、杭州、北京、長沙等地用戶數量增長迅速，且進入的城市不斷增多，已在多個省份的地級城市開展業務。滴滴公司未來三年的目標是每天服務3000萬人，實現三分鐘之內車到面前[3]。

網約車的迅速興起在極大地方便人民群眾出行要求的同時，也帶來了一些負面效應，給行業監管帶來了新的課題。一是對傳統巡游出租車帶來了巨大的沖擊，特別是一些在原來行業準入嚴格限制條件下用高額指標費用獲得經營權的企業和車主，面臨嚴重虧損的境地，因此多地爆發出租車對網約車的抵制和抗議活動，引發社會不穩定因素；二是隨著網約車短期快速擴張，接入平臺的私家車數量增多，平臺公司對車輛和司機審查把關不嚴，接入車輛車況良莠不齊，司機背景調查不到位，為日后安全營運留下隱患；三是車輛保險未理順，如出現糾紛或安全事故，理賠索賠困難；四是網約車平臺公司為搶占市場，競相降低車價，采取高額獎勵“燒錢”，使用風投融資，本身經營卻發生虧損，公司持續經營能力存疑。同時目前已經開始出現壟斷經營的特征。

二、國際國內對網約車的管理對比

（一）國際上部分國家對網約車的管理情況

德國不予解禁優步網約車業務。今年6月，德國法蘭克福的州高等法院作出判決，維持在此前對于優步在德國的禁令。優步在法國被罰款80萬歐元。優步法國不久前被法國巴黎一家法院判處80萬歐元的罰款，相關兩名高管也分別被處以3萬歐元和2萬歐元的罰款。法院認為，2014年法國頒發的一項法令規定，非交通企業、非出租車或觀光旅游車不可以經營出租車業務。根據這一法令，優步法國因推出Uberpop而被判“非法組織運輸業務”，優步法國還一度向用戶申明Uberpop合法，所以又被判“存在商業欺詐行為”。巴西里約熱內盧禁止優步。該市去年投票一項禁止優步的議案，繼圣保羅和巴西利亞之外，里約也加入了禁止優步的行列。墨西哥允許優步等網約車服務，但近期出臺新規要求優步等按1.5%的稅率納稅，同時要求司機所使用車輛價值至少為20萬墨西哥比索（約合7.6萬人民幣）[4]。

美國加州、特拉華州和華盛頓特區分別于2013和2014年通過新立法[5]，承認網約車的合法地位，加州等地承認網約車的合法地位，是因為認識到拒絕承認的話，實際上既無法阻擋潮水般涌來的網約車，也無法解決官民共同關切的安全問題，因此不能繼續讓其處于監管的空白中。

（二）國內對網約車的管理

網約車是新形勢下出現的一種新業態，出現的時間雖然不長，但發展異常迅猛，隨著我國政府執法、行政方式的逐步改變，對新生事物的出現采取一種包容的態度，支持創新發展，“讓子彈飛一會兒”成為一種現象。早期網約車經歷了一段自由發展時光，2010年5月，國內出現了網約車服務公司，易到用車、滴滴專車、滴滴快車等多家公司提供專車服務，由于法律規范的空白和政府監管的相對寬松，網約車競相發展。經過一段時間的發展，網約車對傳統出租車形成了巨大的沖擊，新舊業態產生了劇烈的碰撞，很多城市出現出租車業的抗議活動，造成了一定的社會影響。國家層面尚未出臺規范辦法之前，很多城市迫于傳統出租車業的壓力及監管理念的不合時宜，對網約車持否定態度，2014年下半年，北京、沈陽、南京、廣州等多個城市相繼出臺了嚴禁私家車主等利用互聯網和手機軟件從事非法營運行為的通知、通告，并實行嚴厲的處罰[6]。但是，這些通告出臺后，其監管效果并不十分明顯，監管的力度難以抵御網約車借助“互聯網+”的強大滲透力。

針對網約車這一新生事物發展的情況，按照中央領導一系列重要批示指示精神和中央全面深化改革決策部署，交通運輸部會同有關部門對深化出租汽車行業改革問題進行了深入調查研究，赴21個不同類型的城市進行專題調研，并認真研究了美國、英國、日本、新加坡等國家和我國香港、臺灣地區出租汽車法律法規和管理政策。于2015年10月10日對外發布了《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法（征求意見稿）》，先后召開了數十次不同范圍、不同層次的座談會、論證會、研討會、咨詢會，廣泛聽取各方面意見，反復研究論證，充實修改完善。于2016年7月28日正式發布了《關于深化改革推進出租汽車行業健康發展的指導意見》和《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》。規范網約車發展，明確了網約車的合法地位。成為世界上第一個從國家層面出臺法律法規明確支持規范網約車發展的國家。

三、依法監管，支持網約車創新規范發展

從國家層面出臺法規文件，意味著世界級監管難題的出租車和網約車將在我國走上創新發展和依法監管的道路。如何依法監管，支持網約車創新規范發展，重點要從以下幾個方面入手：

（一）深刻領會兩個文件實質，防止理解偏差

兩個文件經多方征求意見，符合我國當前出租車和網約車管理的實際需要。其指導思想是深入貫徹黨的十八大及十八屆二中、三中、四中、五中全會精神和習近平總書記系列重要講話精神，落實黨中央、國務院決策部署，按照“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局，牢固樹立和貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，充分發揮市場機制作用和政府引導作用，堅持優先發展公共交通、適度發展出租汽車的基本思路，推進出租汽車行業結構改革，切實提升服務水平和監管能力，努力構建多樣化、差異化出行服務體系，促進出租汽車行業持續健康發展，更好地滿足人民群眾出行需求。其基本原則是堅持乘客為本，把保障乘客安全出行和維護人民群眾合法權益作為改革的出發點和落腳點，為社會公眾提供安全、便捷、舒適、經濟的個性化出行服務；堅持改革創新，抓住實施“互聯網+”行動的有利時機，堅持問題導向，促進巡游出租汽車轉型升級，規范網絡預約出租汽車經營，推進兩種業態融合發展；堅持統籌兼顧，統籌公共交通與出租汽車，統籌創新發展與安全穩定，統籌新老業態發展，統籌乘客、駕駛員和企業的利益，循序漸進、積極穩慎地推動改革；堅持依法規范，正確處理政府和市場關系，強化法治思維，完善出租汽車行業法規體系，依法推進行業改革，維護公平競爭的市場秩序，保護各方合法權益；堅持屬地管理，城市人民政府是出租汽車管理的責任主體，要充分發揮自主權和創造性，探索符合本地出租汽車行業發展實際的管理模式。

（二）實事求是、因地制宜，結合實際制定出臺各城市具體實施細則

兩個文件規定各城市是出租汽車管理的責任主體，可以結合實際制定網約車管理的具體實施細則。各地人民政府應組織交通、公安等有關部門一起對本地實際情況進行深入調查研究，充分了解城市公共交通、巡游出租車、網約車的發展現狀及未來發展趨勢，并借鑒外地經驗，制定切實可行的具體實施細則。細則的制定要嚴格遵守國家兩個文件的原則，把監管和支持發展有機的結合起來，防止“一放就亂，一管就死”。當前一些城市已經出臺了具體的實施細則，并且已經開始實施，從有關城市的情況來看，有些趨嚴，有些比較寬松，以北京上海為代表，要求網約車必須是本地車牌照，且對車輛的排量和軸距都有要求，司機要求具有本地戶口，比傳統巡游出租車的要求更嚴；以杭州、成都為代表對司機的要求比較寬松，不一定要本地戶口，只需要有居住證就可以了，筆者覺得對于一種很受群眾歡迎的新業態，持包容寬松的姿態支持發展比較適宜。

（三）形成部門合力，依法科學監管，支持網約車創新規范發展

一是合理確定監管目標。面對新一代信息技術的發展和在相關行業的快速滲透，充分利用移動互聯和定位導航技術，實施“互聯網+交通”戰略，把促進巡游出租車和網約車創新發展以滿足人民群眾不斷變化的出行乘車需求作為行業監管的目標。

二是創新監管手段。要形成以交通部門為主，公安、交警、網絡管理和運營、網約車平臺公司等相關部門配合聯動的監管體系，利用互聯網、大數據建立信息收集、評價、監測體系，改變傳統的上街堵車檢查監管手段，對網約車平臺公司、車輛和司機實行動態科學監管。對平臺公司不要求有自有車輛，適應平臺公司輕資產特點，重點要求其互聯網平臺和信息數據交互處理能力。對平臺公司經營許可實行“兩級工作、一級許可”，對線上服務能力由注冊地省級相關部門一次認定，全國有效；對車輛和駕駛員許可申請不設定申請人要求，可由平臺公司集中辦理許可申請。對駕駛員準入、車輛報廢、保險等，由平臺公司在網上利用網上信息技術進行審核，實行“政府管平臺，平臺管司機和車輛”的辦法，不要對車輛和司機準入數量管制，通過市場調節方式，杜絕準入指標成為尋租工具，防止走以往巡游式出租車監管的老路。網約車的價格管理建議實行市場調節，不實行價格管制。

三是統籌兼顧，促進互相融合共同發展。鼓勵巡游式出租車與網約車通過兼并、入股的方式融合發展，網約車平臺公司吸納巡游出租車開展網絡預約業務、出租車主動利用移動互聯網信息技術實行點對點預約服務。出租車新增經營權期限制和無償使用，原有經營權未明確的和已實行有償使用的，制定過渡方案，逐步取消有償使用費，降低司機承包費和抵押金，實現出租車和網約車的公平競爭，減少改革所帶來的震蕩和陣痛，促進相互滲透、相互融合、共同發展。

[1]榮朝和，孫曉光，帥曉珊，李涵.出租車業的競爭、契約與組織[M].北京：經濟科學出版社，2012：20-50.

[2]王靜.中國網約車的監管困境及解決[J].行政法學研究，2016（2）：50-51.

[3]正和商學院.滴滴憑什么3年干到估值165億美元？[EB/ OL].（2015-12-10）http：//business.sohu.com/20151210.

[4]宋嬌.國外如何管路網約車[N].中國信息報，2016-08-03（3）.

[5]榮朝和，王學成.厘清網約車性質推進出租車監管改革[J].綜合運輸，2016（1）：96-97.

[6]侯登華.網約車規制路徑比較研究[J].北京科技大學學報（社會科學版），2015（12）：96-97.

責任編輯：楊 煉

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1009-3605（2017）01-0067-04

2016-10-20

周易茗，女，湖南懷化人，中共湖南省委直屬機關黨校行管法學教研部教師，中南大學博士生，主要研究方向：民商法、經濟法。