精準扶貧法律政策施行的湖南模式及啟示

黃 婷

（中共湖南省委黨校、湖南行政學院，湖南 長沙 410006）

精準扶貧法律政策施行的湖南模式及啟示

黃 婷

（中共湖南省委黨校、湖南行政學院，湖南 長沙 410006）

未來四年，是精準扶貧攻堅克難的關鍵年，也是構建精準扶貧法律保障長效機制、實現精準扶貧法治化的關鍵年。精準扶貧法律政策的施行對保障湖南省精準扶貧深入推進起到了積極作用，但仍存在著具體法律政策與精準扶貧工作機制尚沒有完全融合滲透的問題，在保障精準扶貧深入推進上仍存在一定的困難。未來湖南省精準扶貧法律政策全面施行應著重從轉思維、寬口徑、抓重點三個維度全面推進。

精準扶貧；法律政策；法治化

一、湖南省精準扶貧法律政策施行的立法基礎

湖南省精準扶貧法律政策施行的立法基礎也即與之相關的政策法規，主要包含與之相關的政策性文件、法律、地方性法規等三方面內容。

（一）政策性文件

湖南省精準扶貧法律政策包含的精準扶貧“政策性文件”是指自2013年11月習近平主席在湖南湘西土家族苗族自治州花垣縣十八洞村考察時提出精準扶貧理念之后，中央與地方就進一步明確精準扶貧精神制定的關于全面推動精準扶貧工作部署的政策性文件，具體而言，包含如下相關政策文件：

1. 2013年12月，由中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》（中辦發[2013]25號）。《意見》明確提出了“建立精準扶貧工作機制”，這是我國扶貧開發工作模式的創新與改革，標志著我國精準扶貧戰略思想的正式確立與扶貧開發攻堅戰的開始。

2. 2015年4月29號，由中共湖南省委辦公廳、湖南省人民政府印發的《關于進一步加強干部駐村幫扶工作的意見》（湘辦發[2015]17號）。《意見》進一步健全了全省干部駐村幫扶工作機制，建立了“聯縣帶鄉駐村”幫扶機制，它是湖南省精準扶貧進一步落實精準幫扶的重要舉措，為進一步加快貧困地區、貧困農民脫貧致富和全面建成小康社會提供了政策保障。

3. 2015年7月20號，由中國共產黨湖南省第十屆委員會第十三次全體（擴大）會議通過的《中共湖南省委關于實施精準扶貧加快推進扶貧開發工作的決議》。《決議》明確提出要堅決打贏新時期湖南省扶貧攻堅戰，切實增強和推進精準扶貧工作的責任感、使命感和緊迫感，進一步提出了精準扶貧的新目標、新任務。

4. 2016年2月19號，由最高人民檢察院與國務院扶貧辦聯合印發的《全國檢察機關、扶貧部門集中整治和加強預防扶貧領域職務犯罪專項工作方案》（2016年）。它是在精準扶貧重要思想確立后，由國務院和檢察院首次聯合簽發的加強預防扶貧領域職務犯罪問題做出的專門規定。旨在通過依法查處和預防扶貧領域的職務犯罪并以此集中整治和加強預防扶貧領域職務犯罪行為。這一規定更加明確和強化了精準扶貧主體瀆職犯罪的法律責任，從政策上確保精準扶貧工作有法可依，做到扶真貧真扶貧并切實讓人民群眾在扶貧攻堅中真實受益。

（二）法律

湖南省精準扶貧法律政策包含的與之相關的“法律”，是指由全國人大通過的《中華人民共和國農業法》（2013年）中與扶貧工作相關的部分條例內容。《中華人民共和國農業法》（2013年），雖不是我國專門的扶貧工作立法法律，但其卻在相關條文中對具體涉及到我國農村扶貧開發工作的相關內容做出了指導性的規定。如《農業法》第四十七條①《中華人民共和國農業法》（2013年）第47條：“各級人民政府應當采取措施，提高農業防御自然災害的能力，做好防災、抗災和救災工作，幫助災民恢復生產，組織生產自救，開展社會互助互濟；對沒有基本生活保障的災民給予救濟和扶持。”、第八十三條②《中華人民共和國農業法》（2013年）第83條：“國家逐步完善農村社會救濟制度，保障農村五保戶、貧困殘疾農民貧困老年農民和其他喪失勞動能力的農民的基本生活。”、第八十五條③《中華人民共和國農業法》（2013年）第85條：“國家扶持貧困地區改善經濟發展條件，幫助進行經濟開發。省級人民政府根據國家關于扶持貧困地區的總體目標和要求，制定扶貧開發規劃，并組織實施。各級人民政府應當堅持開發式扶貧方針，組織貧困地區的農民和農業生產經營組織合理使用扶貧資金，依靠自身力量改變貧窮落后面貌，引導貧困地區的農民調整經濟結構、開發當地資源。扶貧開發應當堅持與資源保護、生態建設相結合，促進貧困地區經濟、社會的協調發展和全面進步。”、第八十六條④《中華人民共和國農業法》（2013年）第86條：“中央和省級財政應當把扶貧開發投入列入年度財政預算，并逐年增加，加大對貧困地區的財政轉移支付和建設資金投入”。“國家鼓勵和扶持金融機構、其他企業事業單位和個人投入資金支持貧困地區開發建設。”“禁止任何單位和個人截留、挪用扶貧資金。審計機關應當加強扶貧資金的審計監督。”等，都有對扶貧開發工作的詳細規定。因此，從法律性質、涉及內容而言，《農業法》作為國家立法層面的重要法律法規，它同時也是湖南省精準扶貧法律政策的重要組成部份。

（三）地方性法規

湖南省精準扶貧法律政策包含的“地方性法規”，是指由湖南省人大常委審議通過的《湖南省農村扶貧開發條例》，涵蓋了扶貧對象、扶貧開發規則和措施、扶貧項目和資金管理、監督與考核、法律責任等幾大部分共42條，就法律性質而言，屬于地方性法規。

二、湖南省精準扶貧法律政策施行的主要做法

（一）完善制度基礎，著力地方扶貧立法

我國的扶貧開發工作已經持續開展了幾十年，但迄今為止，我國尚未出臺一部扶貧開發的相關法律法規，對扶貧開發的性質、地位以及扶貧開發主體、對象的權利、義務、責任尚沒有法律上的系統界定。更為重要的是，扶貧資金的合理使用以及扶貧腐敗問題的預防與根治仍缺乏國家立法依據，這在一定程度上導致我國扶貧攻堅戰略的瓶頸。因此，加快扶貧立法，使扶貧工作盡快走上法治化軌道刻不容緩。中共中央、國務院印發的《中國農村扶貧開發綱要》第四十七條明確提出：“加快扶貧立法，使扶貧工作盡快走上法制化軌道”。地方扶貧立法是國家扶貧立法的地方實踐經驗，是當前精準扶貧工作的重要內容。作為擁有全國第五大農村貧困人口的湖南是扶貧攻堅的重要省份，其貧困成因及地域環境具有特殊性，精準扶貧法律政策的制定也面臨著求同存異、個性與共性互融的困境，法律政策的制定任務艱巨。湖南省精準扶貧法律政策是以國家法律法規和規范性文件為指導，以地方性政策文件為基礎，并在此基礎上施行。

（二）規范識貧程序，強化扶貧退出機制

精準扶貧，關鍵在于精準識別扶貧對象，要做到扶貧對象精準，并逐漸完善扶貧退出機制。湖南省精準扶貧法律政策，在精準“識貧”“定貧”程序規范化的問題上做了明確、詳細的規定，尤其是《湖南省農村扶貧開發條例》（2016年），就精準識貧問題進一步夯實了精準識貧的責任、程序和方法。《湖南省農村扶貧開發條例》第9條①《湖南省農村扶貧開發條例》（2016年）第9條：“本條所指扶貧對象，是指按照國家和本身有關規定識別、確定的貧困戶、貧困村和貧困縣。”、第10條②《湖南省農村扶貧開發條例》（2016年）第10條：“貧困戶由農戶申請，其中提出申請有困難的孤寡老人、殘疾人、孤兒等由村民小組推薦；經村民小組推薦的評議小組組織評議，公示評議結果；鄉鎮人民政府、街道辦事處審核，公示審核結果；縣級人民政府審定。”詳細規定了精準扶貧對象的界定、精準扶貧對象識別程序等，確保了精準識貧的準確性，從源頭上確保精準扶貧落到實處，做到“扶真貧”。

2014年底，湖南省尚有596萬農村貧困人口，其中扶貧攻堅尚未脫貧的貧困人口以無文化或者是少文化、無技能、無勞力、無資源的“四無”人員居多。596萬貧困人口中有70多萬人生活在自然條件惡劣、公共服務滯后區域。交通的滯后、信息的閉塞以及農村勞動力的流動性等現實原因給湖南省精準識貧及扶貧退出機制施行帶來了極大阻力。針對以上扶貧工作的現實情況，湖南省精準扶貧法律政策切實規范扶貧對象認定與退出的規定，運用法律政策明確扶貧對象申請與識別程序、健全扶貧開發工作建檔管理制度、規范扶貧退出機制，從制度上杜絕達到扶貧退出標準的假扶貧對象鉆國家扶貧政策空子。

2015年，湖南減少農村貧困人口110萬人，截止到2015年底，湖南省造冊登記的農村貧困人口減少至465萬人。省委十屆十三次全體（擴大）會議提出了未來五年湖南省扶貧開發的總目標：到2020年，全省596萬人口整體脫貧，51個扶貧工作重點縣全部摘掉貧困帽子、農民人均可支配收入突破10000元，貧困村基礎設施、基本公共服務主要領域指標接近全省平均水平。

三、湖南精準扶貧法律政策施行中反映出的需著力解決的共性問題

實踐表明，湖南省精準扶貧法律政策的施行對切實做到扶貧工作有法可依、有法必依、違法必究、執法必嚴及確保貧困人口退出機制大有裨益，但同時其在法律政策施行過程中所折射出的扶貧法律政策效力如何落實到扶貧主體、扶貧對象、扶貧內容及扶貧總體目標上來的問題也仍然是扶貧工作中難點。

（一）精準扶貧法律政策如何進一步落實扶貧主體責任追責問題

扶貧主體責任的規范與問責尤為重要，需要持續、長久的規制。“要切實落實領導責任，強化扶貧開發工作領導責任制”[1]。如何持續推進并進一步落實扶貧主體責任追責問題，仍是未來幾年精準扶貧法律政策施行工作中所需著力解決的重點問題。

精準扶貧法律政策中所指的責任主體是縣級以上人民政府及其扶貧開發工作機構和有關部門。湖南省精準扶貧法律政策就扶貧主體法律責任的問責作出了詳細的規定，如《湖南省農村扶貧開發條例》（2016）第39條③《湖南省農村扶貧開發條例》（2016年）第39條：“違反本條例規定，有下列行為之一的，由有關部門責令改正，依法給予處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任：（一）騙取扶貧開發政策待遇的；（二）違法占用、變賣或者毀壞扶貧開發項目設施、設備的；（三）截留、挪用或者侵占扶貧資金的。”、第40條④《湖南省農村扶貧開發條例》（2016年）第40條：“縣級以上人民政府及其扶貧開發工作機構和有關部門在扶貧開發中濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的，對直接負責的主管人員和直接責任人員依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。”專門對其法律責任進行了規定，其問責形式分別有處罰、行政處分和刑事責任。在精準扶貧法律政策施行中，對扶貧主體責任的規范，在落實縣級以上人民政府及其扶貧開發工作機構和有關部門主體責任追責的過程中，應考慮適當加大并著重施行對縣級以上人民政府及其扶貧開發工作機構和有關部門工作人員在扶貧開發工作中的具體行為進行規范，因為該部分群體既包含扶貧工作的領導者，也包含扶貧具體工作的施行者即一般工作人員，是扶貧政策推進與施行的核心力量，對精準扶貧法律政策的施行起到關鍵作用。因此，著重對該部分人員在扶貧工作中的行為進行規范，是進一步落實扶貧主體責任問責機制的關鍵環節。如對扶貧工作領導者行為進行規范，更有助于促進扶貧工作正確決策，提高精準扶貧工作效率，減少甚至避免其在扶貧工作中出現濫用職權的現象；對扶貧工作一般工作人員的行為進行規范，有助于提高其對政策執行的準確度及精準度，減少甚至避免其在執行精準扶貧政策時出現偏差，出現玩忽職守、徇私舞弊的現象，直接影響精準扶貧效果。

（二）精準扶貧法律政策如何深入惠及扶貧對象、精準到人問題

“貧困是動態變化的，貧困群體也會隨著經濟社會的發展和扶貧工作的深入推進而變化”[2]。湖南省精準扶貧法律政策對扶貧對象的精準識別、精準確定問題，從法律的角度予以了規定，并就識別對象明確化、識別程序規范化、識別確立時間法定化問題做出了明確規定，進一步從法律政策上確保了湖南省扶貧對象被精準識別的準確性，從政策上實現精準到人。盡管如此，湖南省精準識別問題仍然存在著現實困難。湖南省貧困地區多以集中連片特困民族地區居多，如武陵山片區，自然條件惡劣，交通十分便利，信息相對封閉，大部分村民外出務工，少有留守村莊的主要勞動力。又如五郎溪村，呈現“三多三少兩難靠”的困境，即困難家庭多，留守家庭多，患病家庭多，雖然建檔立卡的貧困人口有141戶503人，但貧困因素的多樣化以及貧困對象更新難以做到及時準確等因素，使得湖南省精準扶貧政策依然存在精準識貧不到位的問題。如何在法律政策配套措施齊全，但因自然條件、人為條件阻礙的情況下，確保精準扶貧工作精準到戶、精準到人，不漏下一個貧困戶，不錯建一張貧困卡，這無疑是對如何將精準扶貧具體法律政策切實落實到精準扶貧具體工作中的重大考驗。

（三）精準扶貧法律政策如何切實保障貧困群體在扶貧項目中受益問題

湖南精準扶貧法律政策，就如何確保群眾在具體扶貧項目中真正受益，實現扶貧長效機制問題制定了詳細的法律保護政策。但調查顯示，農村極端貧困群體中只有極少部分貧困群體能從扶貧項目、扶貧資金中真實受益，造成這一現象的原因較多。第一，有扶貧資金渠道來源狹窄、資金金額欠充足等原因。湖南省貧困人口較多，貧困地區脫貧任務艱巨，相對湖南省艱巨的脫貧任務而言，有限的國家扶貧資金確實難以滿足切實需求；第二，有對政策認識不到位、有集體排斥的原因。如少部分貧困群體，等待扶貧已成習慣，輕易不愿意摘取貧困村、貧困戶的帽子，等著政府來扶貧。政府家長式包辦的模式一定程度上助長了貧困群眾“等、要、靠”的懶惰思想，自主脫貧的意識不強；第三，有扶貧政策上的漏洞等方面的原因。如部分小扶貧項目負責人玩忽職守，挪用扶貧專款，使該項目資金不足，從而使貧困群眾難以真實受益；第四，有社會力量參與扶貧積極性不高等原因。如湖南省精準扶貧項目來源多以國家項目、省管項目為主要扶貧項目來源，廣大社會扶貧項目資源尚未完全被納入扶貧項目、扶貧資金來源范圍內。如何從源頭上確保困難群體真正受益于扶貧項目，而不使得扶貧項目流于形式從而真正受益，這也是湖南省精準扶貧法律政策效力如何切實確保困難群體在扶貧政策中受益的又一大難題。

（四）精準扶貧法律政策如何確保2002200年實現全面小康目標問題

“脫貧攻堅貴在精準、重在精準、成敗之舉在于精準”[3]，到2020年，要實現全省596萬人口整體脫貧，全國全面建成小康社會的宏偉目標。2020年距今僅有不足4年，如何在短短4年多時間內，實現湖南省全面脫貧，實現全國建成小康社會，任務艱巨。沒有法律政策規范的精準扶貧政策，難以實現其長效發展，難以明確責任，做到以儆效尤，從而確保精準扶貧工作順利開展，切實保證每一個困難群眾在精準扶貧政策中受益。根據湖南省扶貧辦公布的2015到2020年省級貧困村名單，湖南省當前還有8000個貧困村，湘西自治州有1200個貧困村，懷化市有1237個貧困村，邵陽市有1273個貧困村，永州市有931個貧困村，婁底市有574個貧困村，岳陽市有412個貧困村，常德市有410個貧困村，張家界市有416個貧困村，衡陽市有395個貧困村，郴州市有498個貧困村，株洲市有194個貧困村，湘潭市65個貧困村，長沙市85個貧困村。14個市州中貧困村最少的為湘潭市，只有65個，最多的邵陽市有1273個。以全省2015年底465萬貧困人數為基數計算，2016－2020年，湖南省平均每年要脫貧93萬人。以數目相對較高的湘西自治州、邵陽市為基數計算，湘西自治州、邵陽市5年間平均每年要摘掉貧困帽子的村落為240－250個。5年全面建成小康社會，5年全省整體脫貧，扶貧開發任務依然艱巨繁重。這也反映了如何將精準扶貧法律政策效力落實到精準扶貧工作中的難題，即如何通過精準扶貧法律政策的法律效力為湖南省精準扶貧工作保駕護航，切實保證精準扶貧工作順利開展，早日實現全面小康的宏偉目標。

四、全面推進湖南省精準扶貧法律政策施行的對策分析

精準扶貧法律政策額全面推進與施行是實現2020年整體脫貧的攻堅目標的根本保障。當前，精準扶貧法律政策面臨著尚未完全與精準扶貧工作相融合的困境，未來我省精準扶貧法律政策的全面推進應著重從轉思維、寬口徑、抓重點三個維度大力推進并全面提升。

（一）轉思維

“轉思維”也即精準扶貧思維從普遍扶貧到精準扶貧，從精準扶貧到精準扶貧法治化的轉變。“轉思維”的關鍵就是全面普遍提升法治思維，即全面提升扶貧對象、扶貧主體的法治思維。

1.全面提升扶貧對象法治思維

全面提升扶貧對象法治思維能力，是“轉思維”的關鍵，是“轉思維”中最具難度的一個轉換層級。精準扶貧法律政策所指的扶貧對象，是指按照國家和本省有關規定識別、確定的貧困縣、貧困村、貧困戶。貧困戶的造成，多因地域局限、環境局限、家庭局限等等原因，有一次貧困、二次貧困、反復貧困、突發貧困等多種情況。無論是基于何種原因、何種情況，貧困根源在于教育的落后與貧乏，而這也是造成提升扶貧對象法治思維能力困難的關鍵所在，也是實現“轉思維”面向的最基礎的社會群體，是突破精準扶貧工作瓶頸。政府對部分特困群眾可以實行扶貧“兜底”政策，確保特困群眾接受基本義務教育，接受基本普法教育，了解精準扶貧法律政策的基本內容，從而運用法治化思維正確對待國家扶貧政策并貫徹執行且從中切實受益，為實現自主脫貧打下理論基礎。

2.全面提升扶貧主體法治思維

全面提升扶貧主體法治思維能力，是“轉思維”的核心，是“轉思維”層級中最易于產生成效的轉化層級。精準扶貧法律政策所稱扶貧主體是指縣級以上人民政府及其扶貧開發工作機構和有關部門負責人或工作人員，鄉鎮人民政府、街道辦事處、村民委員會負責人或工作人員，社會扶貧資本參與人等，是懂法、知法的部份重要少數人員。

第一，就縣級以上人民政府及其扶貧開發工作機構和有關部門負責人或工作人員，鄉鎮人民政府、街道辦事處、村民委員會負責人或工作人員而言，這部分扶貧主體，身居精準扶貧工作中的要職。從文化層次而言，具備相當的文化知識水平；從工作性質及工作內容而言，他們掌握著精準扶貧實際權力，全權負責精準識別、精準幫扶、精準管理、精準考核等精準扶貧的具體工作。全面提升扶貧主體法治思維能力，使該部分精準扶貧主力軍能夠依照精準扶貧法律政策切實履職盡責自覺踐行。作為精準扶貧的主體之一，這部分群體是國家機關工作人員，具備相當的知識文化水平和一定的法律素養。在此基礎上，經過系統的法治思維培訓，系統學習精準扶貧法律政策后，其精準扶貧法治思維必然會有一個質的全面提升。

第二，就社會扶貧資本參與人而言，這部分扶貧主體，以民營企業、社會組織、精英人士為主要組成成員。該部分成員中部分成員掌握著大量的資金，但因為沒有暢通的渠道，良好的政策支撐，很難以適當的方式參與到扶貧攻堅項目中來，實現互惠共贏。但同時，也不排除該部分社會扶貧資本參與人中還有小部分成員打著扶貧攻堅的幌子，以扶貧為名，實則鉆政府的空子。無論是真實參與扶貧攻堅，還是打著扶貧的幌子實則鉆政府的空子的社會扶貧資本參與人，都是扶貧主體，都是扶貧開發的生力軍，都要對其法治思維的養成進行培訓和提升。全面提升社會扶貧資本參與人法治思維能力，使其在精準扶貧法律政策規定的權利義務范圍內正常、合理、合法的開展扶貧攻堅工作，這對全面推動精準扶貧法律政策的出臺和施行，實現2020年全面脫貧的目標意義重大。

（二）寬口徑

“寬口徑”即拓寬精準扶貧法律政策宣傳主體成員、擴寬精準扶貧對象訴求渠道、拓展精準扶貧監督主體組成三個方面，實現精準扶貧法律政策宣傳途徑、訴求途徑、監督主體多元化，從而確保精準扶貧法律政策全面推進與實施并產生切實效力。

1.精準扶貧法律政策宣傳主體多元化

要做到精準扶貧法律政策宣傳主體多元化，就要拓寬精準扶貧法律政策宣傳主體參與成員，這是實現精準扶貧法律政策“寬口徑”的前提。精準扶貧法律政策實施的力度有賴于大力宣傳與推廣，即既有賴于立法機關、執法機關、相關行政機關的執行生效宣傳效應，也有賴于多渠道、多元化的主體宣傳與推廣效應。就宣傳主體多元化而言，不僅僅依賴立法機關、扶貧機關主體的宣傳與推動，還可以拓寬宣傳主體，如吸收檢察院、法院、社會群體等作為宣傳主體直接參與宣傳。檢察院、法院系統對精準扶貧工作的直接參與宣傳無疑會大大推進精準扶貧法律政策的施行。如桂東縣檢察院組織全院干警深入該縣橋頭鄉各扶貧聯系點的村組，開展扶貧開發結對幫扶工作，還把扶貧政策和法律知識的宣傳融入到扶貧幫困工作之中，宣講黨的惠農政策，普及涉農法律知識。又如廣西壯族自治區南寧市檢察院檢察長黃建波一行到聯系幫扶點調研精準識別貧困戶、貧困村等工作情況，既深入精準扶貧，又著力宣傳精準扶貧法律政策，成效明顯。

2.精準扶貧對象訴求渠道多元化

精準扶貧政策以國家幫扶、扶貧對象受助為主要模式。關于精準扶貧對象的確定，由自行申請，分別經由村民小組推薦、村民代表大會評議公示，或經由鄉鎮人民政府、街道辦事處審核，公示審核結果，縣級人民政府審定并逐級上報省級人民政府農村扶貧開發工作機構備案。精準扶貧對象訴求渠道多元化，也即在精準識別后，對于在精準幫扶、精準管理中遇到的矛盾糾紛，如何暢通扶貧對象基本訴求途徑，實現訴求途徑多元化的問題。當前，作為扶貧對象的訴求渠道主要以申訴或信訪為主。通過申訴或信訪發現精準扶貧中的不當行為并予以責令改正，或依法給予行政處罰，或依法追究法律責任。精準扶貧對象訴求渠道多元化，也即不僅僅以信訪或向上一級主管部門申訴為主，而是輔之以檢察院、法院系統參與，通過人民調解、行政調解、訴訟外糾紛解決方式方法等來解決扶貧對象的訴求。這有利于精準扶貧過程中扶貧對象的訴求得到合理合法解決，推動精準扶貧工作取得新成效。

3.精準扶貧法律責任監督主體多元化

精準扶貧法律責任監督機制，是保障精準扶貧工作落到實處的重要保障。根據精準扶貧法律政策規定，一旦發現有騙取扶貧開發政策待遇的；違法占用、變賣或者毀壞扶貧開發項目設施、設備的；截留、挪用或者侵占扶貧資金的，將依法追究法律責任。當前，精準扶貧法律責任監督主體以上級主管部門、扶貧對象、社會公眾為主要成員。這一監督成員結構是責任縱向模式，在監督主體上，應該施行縱向與橫向相結合的監督模式，即上級主管部門、扶貧對象縱向監督模式與檢察院、法院、社會群體橫向監督模式相結合，實現監督主體多元化監督體系，從根本上保障扶貧工作依法依規正常推進。

（三）抓重點

“抓重點”也即嚴抓精準扶貧法律政策中惠國惠民，對與落實精準扶貧法律效力密切相關的幾項重要事項重點突破，切實保障精準扶貧工作順利進行。

1.確保并擴大扶貧專項資金合法投入

精準扶貧法律政策的相關規定，精準扶貧專項資金來源之一為縣級以上人民政府根據本地區經濟發展水平，將財政專項扶貧資金列入本級財政預算來確定的財政預算經費；來源之二為中央一般性轉移支付資金。扶貧工作中扶貧資金投入問題仍以“政府為主、社會與市場極少參與”為基本模式。事實上，民營企業、社會組織擁有市場中的大量資金，它們對參與貧困地區資源開發、基礎設施項目、產業發展等方面具有極大的興趣，這對扶貧開發工作而言，是一件共贏的事情，于國家機關、貧困群體、社會組織、民營企業而言，均是互利互惠。精準扶貧法律政策工作全面加速推進的關鍵就是“抓重點”，而“抓重點”的重點之一就是確保并擴大扶貧專項資金合法投入，也即通過法律政策的規范、引導和保障作用，建立專門的投入平臺、暢通的投入渠道和適當的投入方式，合法地引導社會扶貧資本參與到精準扶貧工作中來。因為相對于艱巨的扶貧任務和杯水車薪的國家扶貧專項資金而言，社會扶貧資本擁有的巨大市場、充足的資本對解決湖南省精準扶貧資金不足、資金投入效果不明顯的困境顯然更具有吸引力，更能產生實際效果。

2.合理合法創新扶貧項目布局

根據精準扶貧法律政策規定，扶貧開發項目主要包括按照扶貧開發規劃需要實施的基礎設計建設、產業發展、公共服務、教育發展、生態環境改善等項目。湖南省精準扶貧地區以武陵山、羅霄山片區兩個連片區為主要扶貧地，扶貧項目的合理布局對精準扶貧工作的開展至關重要。全力加速推進精準扶貧法律政策出臺和施行工作的重點也在于運用法律政策合理、合法創新扶貧項目布局，制定符合精準扶貧工作需要的項目布局。具體而言，可以從以下兩個方面展開。首先，就貧困地區基礎設施建設而言，需要進一步加大貧困地區基礎設施建設，如農村公路改造、危房改造、飲水安全等基礎建設項目還需進一步加大力度；其次，就重大產業發展項目而言，應支持重大產業項目向連片貧困地區合理、合法安排布局，將重大產業項目資金與貧困地區優質資源、廉價勞動力、良好生態環境相結合，通過創造就業機會和就業項目，實現貧困群體從根本上自主脫貧，并逐漸帶動整體脫貧。

3.嚴抓扶貧項目責任落實

扶貧項目責任落實，是全面實現脫貧的根本保障，有責有罰才能確保政策落實到位，精準扶貧到位。在扶貧監督主體多元化發展的前提下，任何社會主體都可以就扶貧工作中違法違紀行為進行舉報，并嚴抓落實，堅持責任到人，處分處罰到人，堅決不漏掉任何一個無視法律法規的人。落實精準扶貧法律政策就是要在與國家政策相一致的前提下，強化精準扶貧法律責任抓落實。2016年，最高檢與國務院扶貧辦聯合印發《全國檢察機關、扶貧部門集中整治和加強預防扶貧領域職務犯罪專項工作方案》，該方案從7個方面對扶貧領域職務犯罪行為作出了明確部署，做到依法查處和積極預防扶貧領域的職務犯罪，并推動建立健全財政專項扶貧資金預防監督機制。只有通過嚴抓落實法律責任，集中整治和查處扶貧資金管理、使用環節的職務犯罪，才能真正讓國家惠民利民的扶貧政策落到實處。

法律制度有著恒久不變的理念，即維護權益，實現公平、正義。精準扶貧法律政策以公平、正義為指導原則，切實保障扶貧對象基本權益。當然，如何深入貫徹落實精準扶貧法律政策，使之與精準扶貧具體政策深度融合，建立精準扶貧長效保障機制，實現精準扶貧法治化，仍有待法律政策的深入推進與全面施行。

[1]中共中央宣傳部.習近平總書記系列重要講話讀本[M].北京：人民出版社，2016：7.

[2]中共中央黨校第39期中青一班調研組.精準扶貧的廣安實踐[J].理論動態，2015（12）：36.

[3]習近平.習近平論扶貧工作[J].紅旗文摘，2016（2）：220.

責任編輯：葉民英

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1009-3605（2017）01-0077-07

2016-10-12

湖南省社科基金“矛盾糾紛多元化解中第三方工作機制與法規政策研究”（項目編號：2016WTB07）；湖南省社科基金青年項目“基于懲罰性賠償的農村食品安全法律保護研究”（項目編號：16YQB068）的階段性研究成果。

黃婷，女，湖南瀘溪人，中共湖南省委黨校、湖南行政學院法學教研部講師、法學博士，主要研究方向：訴訟法學、經濟法學。