新型城鎮化背景下城鄉建設用地統籌置換的保障措施

張 浩

(勃利縣國土資源局，黑龍江 勃利 154500)

新型城鎮化背景下城鄉建設用地統籌置換的保障措施

張 浩

(勃利縣國土資源局，黑龍江 勃利 154500)

新型城鎮化背景下，城鄉建設用地統籌置換的保障措施主要包括：完善城鄉用地統籌置換中的市場機制和政府機制，明確不同主體的參與機制，進行全程監督，加強資金保障，出臺城鄉建設用地統籌置換相關操作細則，完善部門協作機制，聯動推進城鄉建設用地置換，深入推進構建城鄉一體化土地市場的地方試點。

新型城鎮；城鄉建設用地；統籌置換；保障措施

在農村地區，長期以來的城市發展偏向和城鄉二元體制，使農村建設用地的管控機制不完善，人均占地超標、閑置浪費現象嚴重。切實提高新農村建設用地效率、挖掘農村建設用地潛力、統籌城鄉土地利用是推動新型城鎮化發展、構建城鄉發展一體化新格局的重要途徑，是走城鎮協調發展的新型城鎮化道路的重要舉措。

1 完善城鄉用地統籌置換中的市場機制和政府機制

1.1 健全市場機制

城鄉二元的土地市場結構下，強勢的地方政府同弱勢的村民集體存在目標利益的不完全一致性是當前城鄉建設用地置換產生系列問題的重要原因。為保障城鄉建設用地統籌置換的推進，有必要對城鄉二元的土地市場結構進行優化調整，構建城鄉一體化土地市場。考慮到農村集體土地總量大、潛力可觀，若過快挖潛，可能對土地市場產生巨大沖擊．并且也不利于城市的集約化發展。所以，必須參照土地利用規劃、城市總體規劃、村鎮體系規劃、村鎮規劃等相關規定，逐步、適當、有條件地放開。這需要政府機制和市場機制的耦合，實現政府科學引導和市場高效配置。在城鄉土地市場中，城鄉建設用地統籌置換即有了更為靈活而有序的空間，同時政府也不再是既當“裁判員”又當“運動員”，更多的是通過土地規劃、用途管制等，實現土地利用格局的優化，就是要明晰置換的總量和空間布局。而至于交換價格，則由土地供給方和土地需求方進行對等談判和公平交易，政府可從該過程中通過稅費等形式實現對土地利益的分享調節，這有利于土地配置的效率提升和交易雙方的權益保障。

1.2 完善政府機制

城鄉建設用地統籌置換，旨在實現土地資源在城鄉之間的優化配置。資源配置通常有計劃配置和市場配置兩種形式。前者通過政府機制實現，后者通過市場機制實現。實踐經驗證明，市場機制在資源配置中的作用效率更高。但由于市場失靈的存在，政府也在通過適度干預，以提高資源配置的效率。探討城鄉建設用地統籌置換的政府機制和市場機制，對于深入認識置換實踐存在問題和發展方向具有重要意義。

根據我國人口多、耕地少的基本國情以及用地需求大的現實狀況，決定了開展城鄉土地集約和節約利用的重要性。由于農村集體建設用地效率低下、整治增地潛力巨大，因此科學推進城鄉建設用地統籌利用成為必然，但需嚴格規范，有序開展。而完善的制度和政策安排、有效的公共服務支撐是順利開展城鄉建設用地統籌置換的重要條件。必須完善政府機制，轉變政府職能。一是要樹立正確的政績觀，以投入更多精力解決發展中的現實問題，為土地置換提供及時有效的公共服務。具體而言，應完善政府財稅體制和干部考核機制，切實降低政府對土地財政的依賴，優化政府目標。二是要加強統籌城鄉土地利用的相關制度建設，完善建設用地置換的法律體系，為城鄉建設用地置換提供制度安排。要逐步構建滿足城鄉一體化土地市場，科學、合理、有效運行的制度體系。三是要建立部門協作機制，促進規劃銜接、資金整合，協同推進城鄉建設用地統籌置換，最終實現城鄉建設用地統籌置換與城鄉統籌發展的有效結合，相互促進。

2 明確不同主體的參與機制

城鄉建設用地統籌置換運行程序復雜，涉及利益主體眾多，社會影響面甚廣。切實保護農民合法權益，優化利用等各環節，都有必要明確相關村民的參與機制，保障其知情權、決策權和發展權。事實上．這也是確保工程順利實施，盡可能減少矛盾沖突的有效途徑。例如，在前期工作中村民的參與可能有利于選擇更為適宜的模式。在工程設計環節，村民的本土化知識更有利于節約成本、提高實用性。在復墾中，村民的參與更能保障復墾質量。在優化利用環節上，村民的參與更能促進農村產業發展。總之，必須提高農民的知情權和參與權，完善農民合法權益訴求機制，真正建立起利益沖突者的監督制約關系，更有助于促進城鄉建設用地置換以更加平穩、健康、有序的方式運行。

3 進行全程監督

城鄉建設用地統籌置換事關“城鄉一體化”的戰略大局，關乎群眾切身利益，所以必須做好全程化的多方監督、綜合評估工作，促進綜合目標的順利達成。在規劃方案論證時，補償標準明顯偏低的不通過、公眾參與機制不全的不通過、部門規劃銜接不夠的不通過。在評估時，未達到計劃任務的要追責、當地村民意見大的要追責。在項目驗收時，民生保障不好的要追責、發生經濟問題的要追責。

4 加強資金保障

資金是城鄉建設用地統籌置換實踐的重要支撐。做好資金籌措與管理工作，既有利于提高實踐中資金的使用效益，又能保障實踐工作的順利進行，避免資金浪費及腐敗現象發生。城鄉建設用地統籌置換實踐的資金需求較大，土地整理復墾與農民安置補償是資金投入的重要方面。單純依靠政府投資還不夠，還要在政府主導、市場運作的原則下，走多元化多渠道融資的路子。資金保障程度越高，實踐開展就越順利。

5 出臺城鄉建設用地統籌置換相關操作細則

實地調研各地已出臺的細則發現，普遍存在的補償價格偏低、新房造價不透明等問題根源在于細則出臺過程中的公眾參與不足，特別是當地不同村民的參與不足。應在廣泛的公眾參與的基礎上，盡快研究出臺城鄉統籌背景下科學推進城鄉建設用地統籌置換的相關操作細則，明確置換項目的前期調查研究事項、公眾全程參與機制、項目投融資機制、舊房補償標準、新房建設標準和價格公示機制、復墾質量標準、風險控制、利益訴求機制、指標使用、評估機制等，并經媒體公示征求公眾意見后發布。

6 完善部門協作機制 聯動推進城鄉建設用地置換

城鄉建設用地統籌置換涉及舊房拆遷、新房建設、農戶安置、土地復墾、指標交易、民生保障等眾多復雜問題，需要國土、拆遷、建設、農業、水利、交運、工業、財政等多部門的合作。 “政府組織、部門聯動、群眾參與”中，部門聯動是重要環節。要盡快完善部門協作機制，實現各部門的規劃銜接、項目對接、資金整合，聯動推進城鄉建設用地置換工作，改變過去各自為政的局面，切實將有限的資金整合起來并發揮最大效力。要首先確保耕地面積不減少、建設用地不增加、用地需求得保障，力爭實現人居環境大改善、現代農業見效益、農民就業有門路。

7 深入推進構建城鄉一體化土地市場的地方試點

認真貫徹落實，深入推進構建城鄉一體化土地市場的地方試點工作。在區域尺度上，一體化市場的空間范圍應立足縣域，爭取在地市級層面有所突破。在發展導向上，城鎮化、工業化、農業現代化的目標導向在不同試點區可有所側重。通過在不同類型區推進構建城鄉一體化土地市場試點，為新時期土地制度改革及城鄉建設用地統籌置換配套政策的完善積累經驗。

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[3] 肖小虹.農業產業鏈市場風險的形成及防范研究[J].學術論壇，2012，( 3)：71.

Safeguard measures for the unified replacement of urban and rural construction land

ZHANG Hao

(Boli Land Resources Bureau, Boli 154500, China)

The protection measures for urban and rural construction land replacement under the background of new urbanization includes perfecting the market mechanism and government mechanism of urban and rural land replacement, clarifying the participation mechanism of different subjects, carrying out supervision and strengthening capital guarantee, introducing urban and rural construction land co-ordination replacement of the relevant operating rules, improving collaboration mechanism of departments, promoting urban and rural construction land replacement, and further promote the construction of urban and rural land market integration pilot.

New type town; Urban and rural construction land; Unified replacement; Safeguard measures

2017-04-12

張浩(1982-)，男(滿族)，助理工程師。

F301

B

1674-8646(2017)12-0114-02