“禁摩限電”的局限與政府法治能力建設

劉志敏

（中國人民公安大學，北京 100038）

“禁摩限電”的局限與政府法治能力建設

劉志敏

（中國人民公安大學，北京 100038）

北京、深圳等地的“禁摩限電”事件反映出我國政府在法治治理中的一些問題。法無授權不可為，法已授權不可亂為，政府的公權力應當嚴格遵守法治的權限和程序，絲毫不可越界，同時應當注意保障公民的基本權利；在當今我國法治建設的大潮中，公權力機關應當從人權保障、法治觀念、法治思維和法治方式等內在角度入手，提升自身的法治素養和法治水平。

“禁摩限電”；法治；程序；權利；能力

2016年4月11日開始，據北京市交管局官方消息，包括長安街在內的10條道路禁止非機動車行駛。這一新規主要適用于摩托車和近年增長迅猛且事故多發的電動二輪車。

差不多同時，深圳、鄭州等地也采取了相似的措施，禁止摩托車、電動車上路，嚴重影響到了快遞業的發展和老百姓的日常出行。自北京從1985年開始“限摩、禁摩”以來，為了規范和整治城市道路交通，全國有近170個城市加入“禁摩限電”的行列?！敖ο揠姟绷钜鹆藦娏业纳鐣浾?，政府該治理行為是否合法成為該事件的首要考慮點，驗證了現代社會強調依法治理的必要性和重要性，也從一個獨特視角證實了我國民眾法治意識的不斷覺醒和進步。

那么，“禁摩限電”的法律依據是什么？有沒有遵循必要的程序？本文試從法治的角度進行思考和分析。

歷史經驗揭示：法治昌明則國泰民安，法治廢弛則國亂民怨。[1]黨的十八屆四中全會審議通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，該決定向國內社會各界和國際社會證明了我國加強法治建設的決心和毅力。法治與人治的鮮明性區別就在于其內部本身蘊含著三大思維：即規則性思維、程序性思維、保障性思維，重中之重應當是保障性思維。法治乃法律之治，憲法是法者之法，作為我國整個法律體系的“壓艙石”和“調節器”，其角色的重要性不可小覷。憲法變遷的每一小步，都預示著我國法治藍圖繪就的一大步。2004年，尊重和保障人權條款寫入我國憲法，這預示著中國的法治理念和法治水平大大提升了一個臺階，法治目標的實現邁出了極為關鍵的一步。法治是百姓最后也最可靠的安全底線，現在的中國，比歷史上任何時候都要重視法治功能的發揮，現在的社會大廈，比歷史上任何時刻都需要法治功能的支撐。

一、“禁摩限電”欠缺切實充分的實體法依據，法律保留是法治精神的基本定位

法無授權不可為，這是對公權力的基本要求，受“禁摩限電”令的影響，摩托車、電動車的使用權能大大限縮，甚至已經嚴重阻礙了所有權人對占有物權能的實現。在事實層面上，該項行為上可以看作為一種強制性征收方式。征收方式多種多樣，最初的征收范圍僅限于公共利益的目的，與社會實踐的迫切需要和行政權的不斷擴張相契合，公共利益的含義不斷延伸和發展，導致私有財產權的保護已不再處于絕對保護的狀態，其所受限制也日益增多，但限制公民的權利不是隨心所欲任意為之的，必須遵循最基本的法律保留的依據。根據該法治原則，公權力機關必須獲得憲法法律的授權才能進行相關活動，而且這種授權必須遵循嚴格的界限，應當嚴格遵照所賦權力的底線性要求，根據我國憲法上的實體規定，“法律法規”才是握有對公民的財產性相關權利進行限制的“尚方寶劍”。顯然，這里的法律應該是屬于俠義上的法律，制定主體僅包括于全國人大及其常委會，法規則由行政法規和地方性法規兩部分構成，所以說除此之外的其他規范性文件是不滿足這一前提要求的。然而，在此類事件中，“禁摩限電”的表現形式往往是政府通告和政府文件，這些政府通告和文件效力和范圍有限，并沒有權限規定和限制公民對自己財產權功能的行使。2015年新的《立法法》規定地方政府規章在無明確的法律法規授權下不得隨意設定有損于公民權利的條款。“禁摩限電”令的出臺應當是由北京市人大常委會根據相關立法程序頒布,北京市交管局的做法顯然有越俎代庖之嫌。單從形式法治和程序法治角度考慮，北京市人大或常委會才是制定“禁摩限電”令的適格主體。

二、“禁摩限電”侵犯了公民另外的一個基本權利

平等權，讓每一位公民都能平等地享受法律的對待是法治時代的基本操守。我國《憲法》第33條明確規定：“任何公民在法律上一律平等。任何公民享有憲法和法律規定的權利，同時必須履行憲法和法律規定的義務。”平等權是由我國憲法承認和保障的一項基本權利，也是在世界范圍內普遍獲得保護的一項最基本人權。過去我們對平等權的真正內涵沒有一個全面科學的認知，過于強調適用過程中的平等。隨著我國對平等權理念理解的擴展和深化，我國不再滿足于表面上的形式平等，而是更加注重實質意義上的平等，即實質平等的理念逐漸深入人心。要達到實質平等的目標，就要做好第一步，即如何把平等權的的制約效力貫徹到立法上。法治的首要條件是有法可依，有良法可依，亞里士多德指出，法治應包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該本身是制定得良好的法律。[2]立法的至關重要性就在于它是法律程序的第一步。美國和德國在此方面的經驗值得借鑒，他們提出的“理智決定”是衡量實質平等的一把尺子，規則的制定者必須要堅持理性主義原則和具備充分的理由去履行自己的義務。如果立法者偏離這個方向，就違背了平等精神和法治理念的實質要求。

從法律效力層次上看，“禁摩限電”令為規章以下的規范性文件，具有普遍的約束力，任何法律法規以及政府規范性文件都應受到憲法基本權利效力的制約。首先，凡屬機動車類基本上有著相似的問題，例如安全問題和環境污染問題，那么政府為什么僅僅把摩托車和電動車作為整治目標呢？這樣做會不會與憲法上平等權的規定相違背？差別的存在是不可避免的，但存在差別的原因應當由負責主體給予明確正當的說明理由，政府方面應當向民眾認真闡釋為什么僅僅禁止摩托車和電動車而不禁止其他交通工具，是環境污染問題？噪聲污染問題？交通事故問題？還是其它違規問題？政府的做法不合理之處在于，政府所制定的規范性文件中出現的理由過于概括，一帶而過，理由不充分，論證不細致，不能在理論上有力地支持自己的觀點，更不能說服別人。所以，“禁摩限電”和平等權的沖突值得深思和改進，以免公權力以后有更多的類似行為侵犯公民的權利。

從實體法上分析，《道路交通安全法》第39條是各地方政府出臺“禁摩限電”令的主要依據，從此規定可以看出，“公安機關交通管理部門”才是制定交通政策的適格主體，法律上沒有授權給地方政府處理這方面的權力；受規制的對象是所有的機動車，并沒有區分特殊的情況，不僅僅針對摩托車和電動車；規制的必要性是根據“道路和交通流量的具體情況”，依據文義解釋可以得出，交通流量的計算應當涵蓋所有類型的機動車。根據以上分析可以看出，對摩托車和電動車的限制沒有從平等的角度出發，事實上違背了憲法面前人人平等的要求。城市道路資源是公共資源，摩托車和電動車使用主體同樣履行了和汽車擁有者一樣義務，例如購置銳的繳納和養路費等相關費用的支出，沒有理由不享有和汽車使用主體一樣的權利，“禁摩限電令”會導致摩托車和汽車主體不能正常使用城市道路資源，不符合我國憲法上的要求。

三、“禁摩限電”不利于私人財產權的保護

法治的第一要義在于對公民權利的尊重和維護，權利應當是我國進行法治實踐的旗幟與行動綱領。摩托車和電動車都是公民財產的組成部分，車輛的所有人對其享有使用的權能，所以“禁摩限電”是以犧牲公民的所有權為代價的。我國憲法文本明確規定公民的私有財產不受侵犯，現行《憲法》第十三條第一款規定：“公民的合法的私有財產不受侵犯。”第二款規定：“國家依照法律規定保護公民的私有財產權和繼承權。”財產權作為一項公民的基本權利，在2004年被寫入憲法，獲得憲法的確認和保障，具有進步性和必然性，體現出了以權利為本位的法治精神要求，有著極其重大的歷史意義。因財產是個人生存和發展必不可少的依托，其重要的程度非同一般，因此各國的普遍做法是把財產權納入基本權利體系中予以保護，又因為人具有高度的社會性特征，個人在必要的時候要服從集體的需要，所以任何事物的保護都不是絕對的，都要受到公共利益的限制和重塑。我國現行憲法第13條明確規定：國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償。但對公民權利的敬畏才是法治的第一要義，如果對使用權進行盲目限制和毫無理由的剝奪，如果公權力對公民所有物的使用權能的影響超出了合理預期或正常范圍，并且由于該行為直接或間接造成了損失，該受損公民要求國家補償是理所應當的。

公民私有財產權和公共利益始終存在著微妙的緊張關系，當兩者有沖突和矛盾時，如何權衡利弊得失，如何做到合理限制和公平補償，是憲法學上的一個難題，也是極具價值意義的一個理論問題。憲法是公民權利的一部守護法，目的是讓每一位公民的正當利益和訴求得到維護；也是政府權力的一部制約法，讓權力的必須沿著法治的軌道前行；更是一部平衡法，要在保障和制約的矛盾中充分體現出憲法精神。要理清和把握好公民財產權和公共利益的關系，二者之間的動態平衡至關重要。

四、“禁摩限電”不符合正當的行政法律程序原則要求

遵循正當程序是法治精神的首要外在表現，行政法律程序的價值能夠有效地限制公權力的恣意。國家存在的目的之一是維護好公共利益和公共秩序，而為了達到這種目的，征收和征用是政府最便捷也是最常用的手段。對車輛的限行已構成實質意義上的行政征收。根據世界各國實踐經驗和權力與權利的制約精神，政府在被授權行使征收、征用時也必須遵循相應的限制，比如在目的和程序以及補償標準等方面。其中，程序控權和程序公正作為現代法治的重要組成部分，在此案中對財產權的保護沒有盡到其應有的功能，程序公正的實質是排除恣意因素，保證決定的客觀正確。[3]我國現行憲法上并沒有對正當法律程序的概念做出清晰的界定，導致正當程序的權威性折扣，但這并不表示我國法治領域漠視程序的獨特價值，我國在行政處罰領域和行政許可領域對相關程序有著較具體、較細致的，有著重要的理論意義和現實意義。聽證是現代政府進行科學決策的一種實現方式，與過去政府傳統模式做出的閉門式決定相比具有明顯的優越性。傾聽意見、多方討論，抓住了治理精神的真諦。據媒體調查，“禁摩限電”令的出臺并沒有進行聽證，該項政策會影響到許多人的切身利益，應當事先和公民溝通、廣泛征求公民的意見，這才符合程序精神的要義，而政府現實中的做法是獨斷專行，導致自己手中的權力脫離了法律的邊界。民主是行政決策科學化的一個重要因素，能夠有效地減少相對人抵觸性決策公開是建設，這就要求我們對于一項影響國計民生的政策的頒布，不僅僅是決策者們的意見一致，更重要的是應尊重公民的利益和看法，只有這樣做才符合民主精神的要求。我們提倡建設透明政府、法治政府，離不開普通民眾的支持和參與，只有提高他們的參政議政能力，鼓勵包括聽證會在內的所有公眾參與形式，讓他們對決策的制定有著真真實實的感受，這樣制定的政策才是科學合理的。

現在我國政府進行法治改造和升級的熱情如火如荼，根據《法治政府建設實施綱要（2015-2020年）》綱要規定,政府部門要保證所做行政決策在程序上的合法性，具體包含健全依法決策機制、保障公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論等要求。[4]涉及這么多使用者的措施,不能是一個政府部門的通知能解決的。“禁摩限電”令涉及主體眾多，僅靠政府的一紙空文顯然不能服眾。顯然，“禁摩限電”令并沒有如實踐綱要中的要求。因為得沒有公正的程序缺位，結果的公正性更難以讓人信服。可見，“禁摩限電”令的頒布欠缺正當性。正因為如此，人們對其正當性和合理性才產生了質疑。

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出:“推進國家治理體系和治理能力現代化”。法治是現代國家治理的基本方式，實行法治是國家治理現代化的內在要求。[5]這一全新的治理理念核心應當是推行法治，良法與善治是法治的兩大關鍵要素，良法和善治鳥之兩翼，車之兩輪，互為依存，缺一不可。地方治理必須在法治的軌道上運行，不僅要有法理上的正當性，還要有明確的法條依據，轉化成憲法上的話語實際上就是人權的尊重和保障問題。政府的政令出臺之前，首先應進行嚴格的合憲性分析，防止權力的任性和傲慢，侵犯公民的合法權益。

對于我國政府而言，法治能力建設亟待提升，現實中具有很大的必要性和迫切性，政府加強法治能力建設是“依法治國”、“依法行政”的內在要求。[6]由于我國過去的管理體制是計劃經濟體制，雖然現在的管理模式已有很大改進，但傳統的人治觀念仍然十分嚴重，所以尤其重要的一個方面就是政府必須加強法治能力建設，因為當今社會是一個法治社會，社會主義市場經濟從一定意義上說就是一種法治經濟，要政府在市場經濟中更有力的發揮作用，法治是重要的的動力來源。所以為了應對社會管理日益走上法治化道路的需要，政府首先要加強自身法治能力建設

提升政府法治能力的幾點建議：

第一，必須樹立正確的人權保障理念。人權在世界范圍內尚無統一、權威的定義，個人認為是指人作為一種高級生物應當與之相稱的權利。有學者認為，構建法治社會的中級目的是為了實現個人的福祉，因而法治也必然要以保護人權作為其重要內容，而人權的保障狀況也成為在現代社會中區別法治國家和非法治國家的重要標志。[7]從此角度理解，人權應當作為法律的主體和象征，法治的目的應當以維護人權為中心，只有這樣才能保障人權的核心地位，法律的價值才有正當性。人權是廣大人民群眾的根本利益所在，保障人權應當是是我國社會主義制度追求的永恒目標。我們提倡法治最終是為了提高人的幸福感，所以保障人權是法治的重要要素之一，而世界各國的人權實踐程度也反映著其法治和社會現代化的進度。同時，法治精神的精髓之處是對權利進行保護。政府的權力來自于人民的信任與授予。因此政府在行使公共管理職能時必須保持對權利的敬畏，防止權力越界，樹立正確的權力觀和權利觀。

第二，樹立正確的法治觀和治理觀，摒棄傳統和落后的管理觀。法治的首要之義和重點在于依法治官，被譽為法治三老之一的李步云曾指出，強調依法治國首先要依法治官，能從一個側面反映和體現出現代法治文明的真諦。[8]首先要求行政機關在行政活動中應帶頭依法辦事、自覺遵守法律法規，因為政府守法是法治建成的前提和基礎，也能夠為公民、市場主體和其他主體創造一個良好的法治氛圍，改變以往大家所認為的法治僅僅是政府進行管理的一種方法和工具的錯誤觀念。“法律必須被信仰，否則它將形同虛設”[9]這句話言簡意賅地闡明了法律必須被信仰、被尊崇的至關重要性，筆者認為，對政府而言，理念養成要與能力提升并行，法治的理念的培養要深深植根于每一次政府治理活動中，只有在真實的實踐活動中，才能讓政府法治能力得到淬煉，改變固有的執法理念，明白法治的價值所在，法治建設是一項系統工程，單純依靠短期的、政治動員式的模式不能達到良法善治的預期目標。

第三，注重運用法律思維和法治方式思考和解決實際問題。黨的十八大提出“法治思維和法治方式思維方法決定能力水平”，這是對法治內涵的全新認識。所謂法治思維，在本質上區別于人治思維和權力思維，其實質是各級領導干部想問題、做決策、辦事情，必須時刻牢記人民授權和職權法定，必須嚴格遵循法律規則和法律程序，必須切實保護人民和尊重保護人權，必須始終堅持法律面前人人平等，必須自覺接受法律的監督和承擔法律責任。[10]法律思維和法治方式是法律能力的前提和基礎，對政府而言，以往法治治理能力的欠缺和不足大都是沒有形成科學的法律觀念，所以法律思維和法治方式的培養對于法治政府的建設至關重要。法治建設是一項系統工程，單純依靠短期的、政治動員式的模式不能達到良法善治的預期目標。制度的特征之一是不可違抗性，尤其對于法律制度而言。“人治”和“法治”的關鍵區別就在于是否是依靠制度管理相關事務，政府治理不是天使治理，政府權力本身就具有天然的擴張性，要防范語未然就要扎牢制度的籬笆，健全我國各項法律制度，切實做到有法可依，實現法治常態化。

第四，提高立法水平，加強執法能力，發揮模范守法作用。政府立法首先要堅持黨的領導和堅持人民的利益高于一切的原則，切實做到開門立法和科學立法的要求；遵循正當的行政法律程序。大力加強規范性執法建設，種類繁多的行政行為必須要有合法明確的法理依據，全面實現行政活動法治化，因為執法行為直接面對和接觸人民群眾，執法行為的好壞直接關系著人們對法治的理解和法治的實施效果；完善各種執法監督體系，重點強化司法監督和加強行政問責，利用權威性的行政訴訟和法治化的行政問責形成倒逼機制，抓住領導干部這個“關鍵少數”，帶動嚴格執法。政府守法是法治實踐獲得成功的關鍵性一步，作為法治舞臺上重要角色之一，政府的守法行為可以為普通公民形成一個良好的指引和方向，而政府的良好守法印象產生于每一次的立法和執法中，不僅要遵守實體法的要求，更要遵循程序法的精神。

五、結語

法律是治國之重器，良法乃善治之前提，良法善治是法治的最終目的和最高境界。在全面推進依法治國的今天，我們對法治的思考應當具有全面性、長遠性和戰略性。每個人都應當成為法治的倡導者、踐行者和捍衛者，讓法治精神融入每一個人的內心，把法治化為政府和公民的內動力，才能實現法治常態化和治理現代化。

[1]江必新，徐顯明，付子堂，等.開啟中國法治新時代[N].人民日報，2016-07-12，（7）.

[2][古希臘]亞里士多德：政治學[M].吳壽彭譯.商務印書館.1996.199

[3]季衛東.法律程序的意義[M].中國法制出版社，2011.21.

[4]人民網[EB/OL].http://politics.people.com.cn/n1/2015/1228/c1001-27982511.html,2015-12-28.

[5]張文顯.法治與國家治理現代化[J].中國法學，2014，（4）：6-21.

[6]榮仕星.加強我國政府法治能力建設芻議[J].中央民族大學學報（哲學社會科學版），2007，（1）：34.

[7]張文顯.法哲學范疇研究[M].中國政法大學出版社.2000.11.

[8]郭道暉.論依法治官[J].法學.1998，（7）：7-13.

[9][美]伯爾曼.法律與宗教[M].梁治平，譯.三聯書店，1991，52.43.

[10]袁曙宏.全年推進依法治國[C].十八大報告輔導讀本.人民出版社2012.221.

劉志敏（1990-），男，河南蘭考人，中國人民公安大學憲法學與行政法學碩士研究生。