排污許可證制度在環境管理制度體系的新定位

李春霞

寶安區環境保護和和水務局

排污許可證制度在環境管理制度體系的新定位

李春霞

寶安區環境保護和和水務局

雖然我國實行排污許可證制度多年，但這項制度沒有發揮出應有的作用。在對生態環境空前重視的新形勢下，應強化這一制度的施行。本文從強化許可證制度優勢、促進持續性達標排放、整合相關法規制度三個方面探討了排污許可證制度的必要行、可行性與實效性以及新的定位策略。

排污許可證；環境管理；新定位

1 引言

當前，排污許可證制度在我國已經實行了20余年。但是，長期以來，該制度的施行僅限于試點的省份。而且，在這一制度的施行過程中，對有關行為的限制還局限于排污的申請登記與總量控制方面，其在限制污染物排放政策體系中的地位并不明確。在排污許可證制度下，可對產權進行明晰，從而減少交易的成本，解決因產權不清晰而產生的外部性與搭便車等問題[1]。在我國，治理污染的很多制度都是在特定歷史時期形成的，有其階段性的針對性，多項制度之間的銜接和聯系不夠緊密。在此情況下，進一步強化優化排污許可證制度，并以此為契機對制度體系進行整合，可以有效解決制度之間的矛盾問題。當前，我國大氣污染、水資源污染等形勢嚴峻，這對發揮排污許可證制度作用提出了新要求，即不但要對排放問題進行控制，還要做到持續性的達標排放。全面強化排污許可證制度，有利于整合我國存在的繁雜松散、高成本、低效率的政策制度，從而提高管理效率，增強管理效果。

2 進一步強化排污許可證制度的優勢

在排污許可證制度下，企業排污必須以購買排污許可證為前提，為有利于實現排污收費和排污權交易之間的協調互動。當前，對于建設項目進行環境管理的制度，主要有環評和三同時。在環評中，對項目建成后可能產生的影響進行預測，在此基礎上按照排放有關標準、企業生產工藝以及當地環境容量提出環境保護要求。按照這一要求，三同時對建設施工是否符合要求、環保方案有沒有落實、周邊環境有無影響與惡化等進行檢測與驗收，并給予評價。驗收通過以后，政府才予以發放排污許可證。未通過的，按照要求進行整改合格后才予以發放許可證。企業獲得許可證后方可投入生產，在生產階段由環保行政主管部門進行監管。在這里，環保與三同時制度為企業設定了準入的條件，也使排污許可證發揮了生產合法性的證明功能，使環境管理更加具有可控性[2]。在排污許可證中，詳細規定排放的問題、濃度等具體指標，這是環保行政主管部門進行監管的重要依據。當前，在環評與三同時制度執行過程中還存在一些突出問題，主要表現在先建后評，項目設計不執行有關要求，項目建成后環境污染問題日益嚴重等，因此，需要排放許可證作為法律文件對企業行為進行準入性和持續性的管理。

3 通過排污許可證制度實現持續性達標排放

在大氣環境治理中，其目標應確定為改善空氣質量，強化公共福利，保障公眾健康，提升生產能力。對于大氣排放的管理與控制，其工作的核心應為確定排放標準，使排污許可證制度在排放管理方面發揮作用，一方面在總量控制的前提下對排放權進行分配，另一方面還要重點關注排污的持續達標。在我國的環境管理工作中，對于年均數據關注較多，而對于日均數據或時均數據則重視不夠。目前，西方許多發達國家已經把排污許可證制度當作控制固定污染源排放的重要政策手段。實施許可證制度，把排放源須遵循的標準和法規進行整合，使排放標準具體化、可操作化，有利于環境管理的規范化，有利于實現污染源的持續性達標排放。在美國，許可證把所有的適用法規要求包含了進來，其中有排放標準、排放限值、達標舉證、達標計劃、監測要求、檢查要求等，這為排放源遵循有關法規和政府進行監督提供了可靠依據。按照目前我國的法規，在排污許可證目標的界定上，還是以控制總量為主，對于持續性達標排放沒有作為重點。依據當前的排放標準，也不能清晰對“達標”進行界定。因對污染源的監測沒有統一的技術規范指導，故不能保證排放源與政府監測的數據完全一致，有關部門對企業的監查與處罰也缺少準確的依據，導致管理上不統一、不規范。實施許可證制度，在大氣質量管理方面，要以大氣總體質量的改善為終極的目標，不局限于控制總量，而是通過實施許可證制度，對排放源從建設到使用的全過程的排放進行控制，從每一個環節上降低污染。

4 圍繞許可證制度整合相關法規制度

對建設項目的全過程進行環境管理，需要一個復雜的制度體系為支撐，這個體系應立足于全局，形成相互協調、完整嚴密、可操作性強、運作高效的制度系統。實施許可證制度，是實現這一目標的有效途徑。作為日常管理的手段，它不僅發揮“許可”的功用。在許可證制度實施過程中，可將其進行制度性設計，在制度體系中把排放標準作為核心，再捆綁其他的法規政策，如環評、三同時、監測方案、排放收費、環保監管、排放口管理、環境統計、達標識別、排放標準、排放申報等，從而形成一個綜合的、整體的制度體系[3]。其中，將環評、三同時和排放申報作為發放許可證的必要條件，不達到標準不予發放，那么其生產經營行為也失去了合法性，這對環境管理來講具有較強的確定性。這也有利于使排放企業更具警覺性與責任感，加強自我監管，從而降低由于環境問題而付出高昂成本。同時，也有利于提高排放單位所提供信息的準確性和可靠性。具備了這些內容，排污許可證就不再是“通行證”，一通無憂，而對于排放單位全過程的行為形成了制度約束，使排放單位更具法治意識。

5 結語

在我國的排污許可證制度實行上，一方面尚未得到普遍性推廣，一方面對持續性排放的關注不足，致使其發揮作用有限。在當前污染治理形勢嚴峻，大力開展生態文明建設的背景下，要高度重視排污許可證的現實重要性。要進一步強化這一制度在政策法規體系中的地位，發揮其優勢，并通過實行排污許可證制度將持續性達標排放作為關注的重點。同時，以排污許可證為核心，對相關的政策法規制度進行整合，增強對排放監管的實效性與連續性。

[1]宋國君,韓冬梅,王軍霞等.中國水排污許可證制度的定位及改革建議[J].環境科學研究,2012,25(9):1071～1076.

[2]蘇丹,王鑫,李志勇等.中國各省級行政區排污許可證制度現狀分析及完善[J].環境污染與防治,2014,36(7):84～91,96.

[3]盧瑛瑩,馮曉飛,陳佳等.基于“一證式”管理的排污許可證制度創新[J].環境污染與防治,2014,36(11):89～91.

李春霞 性別：女，出生年月：1980.1.11，籍貫：廣東紫金，職稱：環境管理中級工程師，研究方向：環境管理