歐盟氣候變化議題領導力變遷研究

摘要：在國際氣候變化議題設置與推動中，歐盟是特殊的參與實體，扮演了十分重要的角色。通過觀察歐盟領導力起伏變化的歷程，分析歐盟領導力的影響因素，構建了歐盟氣候變化領導力模型，回答了歐盟氣候變化領導力變遷的原因。隨著中國國際地位的上升，中國作為氣候變化領導者之一的角色得到越來越多的認可。中國應基于自身經濟發展戰略與實力，靈活調整氣候變化議題的談判策略，創新治理機制，充分發揮領導力作用，為遏制全球變暖、解決環境難題作出貢獻。

關鍵詞：歐盟；氣候變化；領導力；動機；能力

中圖分類號：D822

文獻標識碼：A DOI：10.3963/j.issn.16716477.2017.05.0011

一、問題的提出

歐盟是國際氣候變化議題非常特殊且重要的參與實體，作為一個超國家組織，其立場與領導力影響因素與主權國家存在差別。與其他區域聯盟相比，被認為是應對氣候變化成功的模式，并被廣泛認為是環境保護方面的全球領導者與世界榜樣[1]358。然而，歐盟在氣候變化方面領導力角色的塑造并不是一帆風順的，在全球應對氣候變化歷次大會中的角色經歷了一個波折的過程。

國內外學者對歐盟在氣候變化領導力的原因討論比較多①，但是從動態的視角來分析歐盟氣候變化領導力變遷原因研究還比較少。本文通過梳理歐盟領導力起伏變化的歷程，分析歐盟領導力的影響因素，構建了歐盟氣候變化領導力模型，回答了歐盟氣候變化領導力變遷的原因。隨著中國國際地位的上升，中國氣候變化領導者之一的角色得到越來越多的認可，歐盟氣候變化領導力框架可以為我國氣候變化領導力的建立提供借鑒。

二、歐盟氣候變化領導力概念及變遷脈絡

（一）氣候變化領導力概念

領導力是指行為者指導或者引導他人走向某個方向的影響力[2]。Pattrerson指出，個人、組織以及社會影響力來源來自兩個方面：能力與動機[3]。這種分析同樣適用于現實國際多邊關系中，一些國家或者國際組織在某些議題上表現出的領導力需要從動機與能力兩個方面理解，尤其是在氣候變化與環境保護等“低政治”議題方面。一方面，歐盟的行為是歐盟追求國際領導力的產物[4]。雖然歐盟不具有軍事力量，但是在氣候變化等議題上具有一定優勢；氣候變化等環境議題具有倫理意義與規范價值，歐盟在追求全球影響力的企圖在美國退出國際環境政治之后獲得了機會，并借此契機取得其在國際環境政治全球領導者的地位[5]。另一方面，權力是國際關系的核心概念[6]，國際政治領導力由國際或者國際組織實力決定[7]。歐盟在氣候變化議題上的領導力是其經貿實力、文化實力與政治影響力的體現。

（二）歐盟氣候變化領導力類型

氣候變化領導力類型主要有兩種視角：領導者視角與追隨者視角。

1.基于領導者視角的領導力類型[8]。從領導者的視角看主要存在四種類型：（1）結構領導力，利用經濟及政治的影響力推動談判。歐盟擁有經濟技術等優勢以及歐盟擁有內部巨大的消費市場，使得歐盟在國際多邊或者雙邊談判桌上擁有了強大的談判籌碼。（2）方向領導力，即通過示范來實現領導全球行動[9]。歐盟是通過率先推出單方面的減排承諾，并且以實際行動說明經濟發展與氣候減排是可以實現雙贏的。歐盟的這一雙贏理論逐漸被其他國家采納[1]346，歐盟通過在率先減排承諾及行為取得國際談判中的道義高地。（3）工具領導力，即利用談判中的外交手腕來建立聯盟和談判技巧，以實現共同目標。歐盟理事會1995年在柏林成立“國際環境問題工作組—氣候變化組”，主要承擔制定歐盟對外氣候決策的職責，協調歐盟內部立場，試圖達成歐盟對外談判一個聲音的企圖；環境部長理事會、輪值國主席以及專家學者參與其中，形成了歐盟特殊技術主導型談判方式，在國際氣候談判中談判能力非常高，“在國際氣候談判中取得重要進展和這些是密不可分的”[10]。（4）智慧領導力，即在談判中議程設定、提供集體問題的建設性解決方案，促進達成共識[11]。歐盟所構建的碳排放交易系統等措施，以及對全球平均氣溫上升幅度應控制在工業化前2℃以內的論斷支持都是這一領導力的體現。

2.基于追隨者視角的領導力類型。如果缺少追隨者的認可并跟進領導者所引導的方向，那么領導者對某一議題的領導力將成為空談，“追隨者是重要的，因為他們授權領導者領導某一議題”[12]。追隨者視角下有兩個理論假設：第一個是公共產品領導力假設。領導者追求公共利益而不只是關注自己的利益，而是出于整體考慮成為領導認可的重要因素。歐盟能夠長期成為氣候變化領導者原因在于他們追求的控制氣候變化議題是人類共同利益，是典型的全球公共產品。第二個是利己主義假設。領導者代表了追隨者利益，越能代表當事國的利益，在追隨者當中越能被認可為領導力[13]，小島國聯盟對歐盟立場支持驗證這一假設。

（三）歐盟氣候變化領導力的變遷脈絡回顧

國際氣候變化議題，不同的學者給出了不同的階段劃分，有“兩階段”[1415]說，四階段說[1617]，普遍認為歐盟目前這一政策領域的“領導力作用式微”[1718]，經歷了起伏變化過程，我們采用了四階段說法，并以重要氣候變化國際會議歐盟表現以及Parker， Karlsson和Hjerpe在成員大會上大型訪談問卷結果（樣本數為1571）為依據進行劃分。

1.《聯合國氣候變化框架公約》時期（1997之前）。

這一時期，歐盟積極作為，在氣候變化談判中領導力處于上升時期，但還不是領導者。20世紀60年代幾次大的環境公害事件，歐洲在共同體層面開始處理環境問題，以及歐共體建立之后發現環境標準成為影響一體化進程的制約因素，隨著歐盟一體化進程加入環境議題，通過設立《馬斯特里赫特條約》（1993）一系列條約，環境議題在歐盟的地位不斷提升；20世紀70年代的石油危機開始，歐洲國家及歐共體將氣候變化與能源議題連接；為了配合《聯合國氣候框架公約》（以下簡稱《公約》）出臺，在會談之前，歐洲理事會提出“確認歐洲應對氣候變化行動目標”的倡議，一些成員國內部已經作出高于《公約》要求的氣體減排要求。《公約》（從1991年2月到1992年5月）中提到的有關舉行的六次會議中歐盟均積極參與；“美國基本控制了1992的《公約》談判結果，被看作領導者”[17]。

2.《京都議定書》時期（1997-2008）。

歐盟利用美國在氣候變化議題上的消極作為，順利接棒成為這一議題上的絕對領導者，并且延續到2008年。期間雖然國際權力格局發生了變化，以中國為代表的新興國家的的影響力上升，但沒有一個國家或者國際組織的影響力能夠超越歐盟（具體見表2）。當全世界認為《京都議定書》徹底失敗時，歐盟卻作出了許多學者與專家期待的相反事情：歐洲留在《京都議定書》中，并且采取了極高的減排單邊政策，發揮了領導力作用，率先執行《京都議定書》的承諾。

歐盟在這一時期也發揮了智慧領導力的作用。為了更加有效地應對溫室氣體的減排，歐盟推出了自己的排放交易體系，這套溫室氣體排放交易體系（EUETS）是其最重要的政策工具，是歐盟實現《京都議定書》目標的主要途徑。

歐盟為《京都議定書》的簽署、達成和批準、生效的談判過程中，積極作為，為談判作了精心的設計和準備，充分發揮工具領導力的作用。在處理發展中國家與發達國家間的分歧時，采取了靈活策略，在碳稅和共同履約等方面作出讓步，把日本和加拿大等傘型國家集團成員國留在《京都議定書》之內；同時承諾提供更多資金，以換取發展中國家的支持而達成“馬拉喀什協議”，徹底挽救了京都進程。

歐盟也充分利用了結構領導力對俄羅斯施加影響力。歐盟以支持俄羅斯加入世界貿易組織作為交換，使俄羅斯最終同意批準《京都議定書》，歐盟和俄羅斯的能源供應協議中將天然氣價格提升了兩倍，這是歐盟對俄羅斯的示好，從而為《京都議定書》符合法定條件正式生效鋪平了道路。

3.《哥本哈根協議時期》（2008-2009）。

2007年，巴厘島會議被看作是“后京都議定書”的談判起點，歐盟因為在《京都議定書》的簽署問題上沒有任何爭議，并一直致力于說服那些立場搖擺的國家加入，仍被國際社會看作氣候談判的表率和先鋒。

在哥本哈根會議之前，2008年12月出臺的氣候變化政策計劃飽受詬病，被認為是退步的表現，因為該計劃的出臺是源自于能源密集型產業的發展需求，就此，歐盟逐漸偏離了領導者角色[16]。會議進行不久，歐盟似乎就失去了扮演領導者的激情，不僅在“共同但有區別的責任”原則以及《京都議定書》存續等問題上持消極態度，而且強勢表態希望在某些具有國際競爭性的行業采取統一減排行動的提議以及希望采用征收碳稅等方式大范圍實施溫室氣體減排行動，這遭到了發展中國家的強烈反對。在談判中，歐盟在自身沒有作出理想的減排承諾前提下，不斷施加壓力敦促中國、印度和美國作出更多的減排承諾；歐盟主張放棄“巴厘路線圖”中所授權采取的雙軌談判機制，固執堅持提出的單一軌道，遭到七十七國集團加中國代表的強烈反對，阻礙了會議進程。

歐盟的失敗讓基礎四國聯盟在COP15中哥本哈根協議的達成產生了實質影響。后期在美國與基礎四國聯盟的合作下，會議達成《哥本哈根協議》，歐盟從領導者淪為旁觀者；歐盟被各國認可的領導力地位急劇下降；而這一時期中國、美國的地位則上升，甚至超過了歐盟位置（具體見表2）。

4.“德班路線圖”時期（2010-至今）。

2009年歐盟在哥本哈根會議上淪為邊緣者之后，歐盟內部對此頗有微詞，歐盟及成員國召開多輪磋商，試圖重新奪回領導者地位。由于美國總統奧巴馬上臺以來，通過行政命令采取了一系列減排措施，還有中國在氣候變化上的有力作為，美國與中國的領導力地位逐步上升。2010年3月9日，歐盟委員會發布題為《后哥本哈根國際氣候政策：重振全球氣候變化行動刻不容緩》的政策文件，明確地闡述了歐盟后哥本哈根時代國際氣候談判的總體戰略。2011年的德班氣候大會，歐盟極力推動并達成的“德班路線圖”重新讓歐盟獲得了“氣候談判推動者”的美名。

2012年多哈會議，歐盟針對波蘭“熱空氣”問題出現了明顯內部分裂，根本無力主導多哈談判。2013年華沙氣候大會期間，東道主波蘭（歐盟成員國）的“煤炭門”事件，一石激起千層浪，很多國際組織和非政府組織憤然離席；2015年3月，歐盟率先向聯合國遞交溫室氣體減排承諾，歐盟內部表現出了強烈的領導者企圖。2015年11月27日，在歐盟、中國及美國的積極協調下，巴黎氣候變化大會（COP21）近200個締約方一致通過并不完美的《巴黎協定》。

總體而言，歐盟在這一階段積極參與并扮演了重要角色，但歐盟已無力扭轉領導力下降的頹勢；盡管歐盟的領導者地位有所上升，但是已經難以恢復到2009年之前的狀態，國際氣候變化議題上呈現出“三足鼎立”格局。

三、歐盟環境領導力綜合解釋框架

（一）歐盟環境領導力綜合解釋模型

如同前面對領導力概念的分析，我們認為國際關系中的影響力來自國家或者國際組織的動機與能力。歐盟環境領導力是一系列因素影響的結果，不僅僅是單一經濟或者利益因素所能夠解釋的，應該把歐盟參與氣候議題的各種動機以及歐盟作為超國家實體的不同能力納入到綜合解釋框架當中。

1.動機。動機要回答“是否值得做的問題”。動機是驅使人們或者組織從事各種活動的原因。以利益為基礎的國際環境政策分析模式同樣適用于分析說明歐盟的環境領導力，包括環境脆弱性，成本（經濟利益）以及收益（政治上的能源安全以及文化民意基礎）[19]。歐盟在2007年就明文提出它的目標是領導全球行動對抗氣候變化[20]。

（1）環境脆弱性。環境脆弱性是指“人類易受或敏感于自然災害破壞與傷害的狀態”[21]。基本假設是環境脆弱性越嚴重，對環境重視程度越高。國外學者德特勒夫·斯普林茲和塔帕尼·瓦阿托蘭塔利用環境損害（或稱生態脆弱性）和減排成本這兩個變量解釋一國參與國際環境合作的態度和行動[22]。根據這一邏輯，歐盟在應對氣候變化中所采取的積極姿態所對應的動機及行為是因為較高生態脆弱性以及較低的減排成本。

歐洲地理位置偏北方，對氣候的變化異常敏感；歐洲大陸上國家眾多，各國的國土面積狹小，面對各種自然災害時回旋余地小。根據測算，歐洲是經濟合作與發展組織國家中受氣候變化影響較為嚴重的地區，如果未來的氣溫升高2.5℃，估計歐洲地區的國內生產總值（GDP）將會下降約2.83%，高于美國（0.45%）、日本（0.50%）、中國（0.22%）和俄羅斯（-0.65%）等國家[23]。

氣候改變帶來的災害會讓所在國當時對氣候變化的立場造成重大影響。不可持續發展的工業化模式在20世紀60年代造成了歐洲地區嚴峻的環境問題，對歐洲經濟社會的發展造成巨大的影響。因此，歐洲國家關注氣候變化帶來的生態影響，將環境保護議題列在歐盟及國家關注問題的前列。

（2）政治因素。政治因素體現在兩個方面：第一，歐盟在氣候變化議題上的積極參與是其在追求國際領導力的產物[24]。其基本假設是：歐盟越想追求全球領導力，越會在可能的議題領域積極作為。歐洲國家在二次世界大戰之后在全球影響力下降成為不爭的事實，為了能夠在國際社會發揮影響力，歐洲希望憑借歐洲聯合的力量力挽狂瀾、重振雄風，歐盟就是在這一思想下成立。而在高級政治領域，由于實力使然，難以發揮作用，作為“低政治議題”的環境議題在開始被關注之初，就成為歐盟愿意積極作為的領域，歐盟的持續關注氣候議題是典型的規范誘捕（normative entrapment），“歐洲領導力是氣候變化規范立場和保持促進強大政策的自我形象的產物”[25]。第二，歐盟綠色政治在外交上的延伸[26]。歐洲有關國家在70年代出現了“綠黨政治”，尤其以德國為盛[27]；歐盟各國的代議民主政體及歐盟的治理結果，讓議會掌握國家最高權力為分散的綠色利益進行整合和滲透提供了土壤，公眾意見可以轉化為政策，各國國內的政治主張向外擴展，成為歐盟及歐洲國家的“綠色外交”。這種綠色政治的興起和歐洲社會輿論對環境事務的關注以及公眾強烈的環保意識，形成了歐洲地區大規模的環境運動，并且對各國政府及歐盟的對外政策形成了巨大的影響力，迫使歐洲一些保守政黨也披上“綠色外衣”，這樣的發展為歐盟環境政策的發展提供了動力[28]。

（3）經濟因素。經濟因素是指歐盟立場與動機是出于經濟利益考慮。一方面，基于能源經濟安全的考慮，增強歐盟的長期競爭力。歐盟高度依賴燃料與礦物資源，歐盟國家能源資源較為匱乏且分布不均，歐盟能源依存度高且受到地緣政治的影響，渠道并不安全[29]；尤其是20世紀70年代的兩次石油危機讓歐盟意識到環境政策是“可以把錢留在歐盟內部，而不用將錢送給與歐盟價值觀與治理方式不同的國家與地區”[30]的方法，化石能源供應鏈斷裂的恐懼使得歐盟國家積極向低碳經濟轉型的重要原因。

另一方面，歐盟試圖增加技術出口，讓環保產業成為經濟發展的新增長點[31]。在20世紀70年代，歐盟對氣候變化的態度具有強烈政治經濟學色彩，歐盟在環保產業方面的優勢與能力，試圖通過環境領導力推動出口歐盟的規則與標準，以增強歐盟綠色技術的潛在出口市場。1994年7月，歐盟制定了“新亞洲戰略”，同樣將歐盟與亞洲國家的環境合作列為優先的領域；1995年7月，歐盟委員會公布了名為《中國歐洲關系長期政策》的文件，明確將環境保護與可持續發展列為對華新戰略的四大戰略之一，幫助中國在發展經濟時優先考慮環境問題。歐盟在《后哥本哈根國際氣候政策》中提出了要使其經濟向低碳和氣候適應型經濟轉變的戰略目標，并要求歐盟委員會繪制一條經濟轉軌的時間路徑圖，并在此基礎上實現歐盟減排80%-95%的目標承諾，歐盟試圖在未來新的技術革命中搶得先機。隨著氣候治理的深入，碳交易市場已經逐漸成為氣候變化治理的核心制度，其作用不容小覷。歐盟已經建成了全球最大的碳交易市場，特別是在其他國家的相繼跟隨下，歐元定價的碳交易可以帶動歐盟相關的金融服務業發展，并向全球滲透，挑戰美國在全球金融市場的優勢地位[32]。

（4）文化及民意基礎。歐盟有非常強烈的環境保護的社會傳統。從20世紀70年代以來，歐洲社會環境保護意識較強，民眾的環境感知度和環境保護意識相對于其他國家和地區而言都比較高。根據2009年歐委會信息總司在27個成員國中的調查顯示，歐洲人將氣候變化視為當今全球面臨的第二大嚴峻問題（排在貧窮、饑餓和缺少飲用水之后）。62%的歐洲人認為氣候變化是最嚴重的問題，24%的人認為相當嚴重，只有10%的人認為不嚴重[33]。

歐盟的環境意識不是自發形成的，有前面幾個因素的相互影響。一是環境脆弱性，大量環境危機讓歐洲人意識到保護行動及預防措施的重要性。此外，高密度人口的生活方式激發了歐洲保護自然的動力。二是政治因素，環境社區、環境學習政黨、環境更進步的成員國、委員會及議會加深了歐洲保護環境的意識且提高了其保護環境的能力。歐盟內部與其他機制（如代議制民主制度）形成良性互動，有利于在歐盟內部達成政治共識，形成了重視環境議題、關注氣候變化的文化與民意基礎。

2.能力。能力是回答能否做得成的問題。早期的氣候議題中，能力在環境外交中作用很小[3436]，隨著該議題關注度的提高，維持領導力需要在方向、工具以及結構等方面加強[37]。歐盟能夠發揮領導力的重要原因從內外來看：歐盟是全球最大的市場、最大出口地區、最大捐贈者以及最大外商投資者，歐盟可以在國際政治領域提供經濟、技術以及外交激勵，用強大的內部市場支撐歐盟影響力與行動[38]，使用貿易等非傳統權力手段推動價值規范[39]；此外還有政治領導力[40]，主要是政策能力與談判能力。從外部來看，相較于歐盟之外競爭者的影響力，歐盟是否在環境議題上有相對優勢。

（1）經濟及產業能力。經濟能力是指歐盟的經濟實力。歐盟是全球第一大消費市場，在全球氣候變化議題博弈中可以通過貿易措施發揮影響。對發展中國家而言，歐盟市場的影響力不言而喻，發展中國家在工業化過程中消耗大量能源，溫室氣體排放量大且增速快，中國在2007年成為最大溫室排放國，2008年，印度和中國的排放量是歐盟27國的2倍[41]。根據Green Innovation Index（綠色創新指數）2015年的報告在能源消耗所產生的溫室氣體排放量上依次排名全球前十的國家（實體）分別為：中國、美國、歐盟、印度、俄羅斯、日本、德國、韓國、伊朗、沙特阿拉伯[42]；發達國家在技術優勢與現有經濟發展水平下，人均碳排放量在逐步下降，總體增速也在放緩，尤其是歐盟碳排放總量呈現整體下降趨勢，歐盟在國際氣候改變的相關議題中，往往會利用歐盟大消費市場，通過貿易措施讓發展中國家妥協。

近幾年，WTO的相關條款貿易技術障礙協議和實施衛生與植物衛生措施，均已承認國家再不能超過需要的貿易限制而采取措施保護人類健康和環境的權力。在全球氣候變化談判中，發達國家與發展中國家的矛盾一直存在，其爭論的焦點就是發達國家承擔歷史責任的問題，發展中國家要求發達國家對發展中國家的減排提供經濟援助與技術支持，歐盟作為發達國家的代表，其在經濟援助與技術上支持的能力與力度成為影響其領導力的重要因素。2015年10月29日，歐盟在巴黎氣候大會前夕宣布未來五年向全球欠發達國家提供總額3.5億歐元的援助資金[43]，用于應對氣候變化帶來的挑戰。

產業能力是指歐盟氣候變化相關環保產業發展與實力[44]。有學者通過實證研究表明，歐盟氣候變化議題的領導力與生態產業技術能力明顯呈正相關關系，一個國家生態產業實力越強，就越傾向于采取積極的氣候政策，參與國際氣候談判的立場也會越發積極與超前[45]。歐盟在氣候變化上的整體立場也可以使用該邏輯，歐盟對可再生能源的支持力度一直居于世界前列；能源危機以來，歐盟就開始補貼新能源與可再生能源，并且補貼幅度高于美國，使得歐盟的綠色經濟具有巨大的優勢與經濟利益。2015年全球由《人民日報》下屬單位中國能源報社主辦的“2015全球新能源企業500強發布會暨新能源發展高峰論壇”發布的數據顯示，新能源企業財富500強前十大企業中，歐盟的公司占5家，超過美國的3家[46]。總體而言，歐盟在低碳經濟領域和相關科技領域已經捷足先登，并且處于領先地位。

（2）政策整合能力。歐盟有別于其他區域組織，能夠承擔氣候變化領導力，很大程度上是由于歐盟通過了一系列制度設計，在氣候變化議題上具有比較大的權力空間，可以承擔環境議題領導力的角色。

第一，法規上設定了權力空間。1986年的《單一歐盟法案》賦予了歐共體在環境保護方面的特別權力，1992年的《馬斯特里赫特條約》進一步將環境問題納入歐盟的具體職責范圍內。這些條約賦予歐盟代表各成員國在歐盟內部和國際上提出、執行環境政策的權力。歐盟在環境問題上的權力空間賦予了歐盟處理應對氣候變化問題的責任，也提高了歐盟應對氣候變化行動積極性。

第二，歐盟政策制定機制一定程度上克服了集體行動的困境。歐盟具有超國家機制和職能的歐洲國家集合體，也會遇到集體行動的困境，歐盟通過選擇性激勵（主要通過財政方式激勵成員國節能減排）、集體結構和制度建設（歐盟有一種“內部分擔協議”，即歐盟在《京都議定書》上承諾8%的減排指標，歐盟根據該協議對減排指標進行分解）、大國貢獻（德國在氣候變化方面不斷提出挑戰性的目標，并且自己率先完成目標）[47]三個方面加以解決集體行為的困境，促使后進國家（希臘、西班牙、葡萄牙、意大利、愛爾蘭和比利時）支持先進國家（德國、荷蘭、丹麥、芬蘭、瑞典和奧地利）環境政策；歐盟正走向超國家的聯合，使歐盟在很多問題領域尤其是環境問題上的“民族意識”逐步淡化，“一個建立在共同遵循的國際制度之上的世界秩序在歐洲人的眼里具備相當的合法性”[48]。

第三，歐盟的治理結構有利于先進環境政策出臺。歐洲理事會、委員會及歐洲議會在促進環境保護方面都扮演了重要的角色。就歐洲理事會及部長理事會來說，國家可以將環境問題推動成為歐盟的議程。在不同的環境領域不同的國家傾向于在建立國家環境監管方面成為開拓者或者潮流引領者。歐盟委員會下面的環境總局（歐盟委員會）形成環境監管、促使成員國采用環境監管，在一些國際談判中代表成員國監管歐盟內部促進環境保護的項目，承擔了促進氣候變化行動、氣候談判及達成2020年歐盟目標和執行碳排放交易系統的責任；歐洲委員會起草與執行法律，被認為可以影響環境議程設定和政策執行。歐洲議會與歐洲理事會分享權力，現在有更大的影響力。歐盟相對松散的治理結構中存在多個決策機制，從而為相關國家或者組織影響歐洲的議程提供了多種管道。歐盟理事會先進的成員國、歐盟委員會的技術官僚及歐洲議會的成員可以抵消來自反對者的壓力。當一個國家放棄領導作用的時候，會有其他先進者接過接力棒繼續扮演領導角色；綠黨是歐洲議會第四大黨團[49]，可以發揮非常大的影響力，而這些機構的環境監管的投票規則均為多數票決制而不是一票否決制。因此，只要不遇到歐盟內部普遍挑戰的時刻，歐盟在氣候變化議題上基本上還是以一個聲音發聲。

第四，歐盟有完善的執行機制，能確保政策得到執行。歐盟與其他地區組織的不同點是歐盟擁有權力去強制遵守歐盟監管，一些公民及NGO團體舉報相關國家違反事實DG Environment確保執行（發起違反程序）——歐洲司法法院可以對沒有遵守的國家給予財政處罰[1]358373。

（3）談判能力。談判能力是指歐盟在全球氣候變化國際談判中使用有效協商策略[50]。這種策略有兩個方面的內涵：第一，歐盟在談判中理念上的先進性，與智慧領導力內涵一致。盡管學術研究趨勢將國際政治關注于國家行為而不是說辭，但是在氣候變化領域有說服與對話改變了政策偏好的成功案例，歐洲在氣候談判期間的爭論促成了許多國家氣候政策的經濟利益觀點的改變。以往的觀點認為，經濟與環境利益之間作出的選擇（20世紀90年代），在21世紀早期歐洲將“雙贏”（經濟與環境利益可以共存）引入氣候對話當中并且身體力行，逐漸被其他國家所接受。第二，歐盟在國際氣候變化的治理與談判中逐步形成了自己的談判戰略理念與原則。我們認為，歐盟所采取的策略能否與其實力匹配是非常關鍵的因素；歐盟在國際氣候談判中的策略和方式在第一階段與第二階段應用得當，善于把握大局，逐漸將自己的氣候談判雄心與實際情況相權衡，從而懂得在國際氣候談判場上運用自身的優勢和砝碼適度地推進國際氣候談判，并贏得談判方的信任，對鞏固歐盟的領導力地位具有積極影響。

（4）外部競爭者。外部競爭者是指在全球氣候變化議題上除歐盟之外的其他領導者的出現。隨著氣候問題低級政治屬性的高級化，以及氣候變化議題與經濟發展議題關系越來越緊密，很多國家開始認識到減排是實現經濟利益的必須投資，各國環保產業開始成為促進經濟增長的重要因素和方式。

第一，新興經濟體態度轉變。國際社會相關國家（美國、中國、印度等）以及國家聯盟（G77+中國，基礎四國等）開始在這一議題領域挑戰歐盟的領導地位。根據中國環保部門的報告顯示，十二五”前期（2012-2013年），環保投入共計2.33萬億元，拉動GDP增加2.56萬億元，占據測算《水污染防治行動計劃》的實施需要環保總投入4.6萬億元，帶動GDP增加5.7萬億元，累計增加非農就業約400萬人，帶動節能環保產業產值超過1.9萬億元[51]。西方很多外交官把中國“十二五”規劃（2011-2015）看成是歷史上邁向低碳經濟最進步的立法。中國早期反對將其國家適當減排行為提交給國際監管、報告與驗證，但在坎昆2011會議上改變了態度，在2011年的德班大會上中國簽署了接受在未來全球協議中有約束力的承諾意愿書。中國在環保方面的多年努力也得到了《聯合國氣候變化框架公約》（下稱《公約》）秘書處執行秘書克里斯蒂娜·菲格雷斯的肯定[52]。

第二，全球領導者美國準備“帶頭”應對氣候變化。美國則在奧巴馬總統上臺以來改變了前任總統在氣候變化上的消極立場，表達了即使沒有國會支持也將積極開展氣候行動的決心[53]。2013年6月25日，奧巴馬發布了《總統氣候行動計劃》（以下簡稱《計劃》），《計劃》通過行政手段執行，無需國會批準，這是美國發布的最全面的全國氣候變化應對計劃，它標志著美國聯邦政府層面上“氣候沉默”時代的歷史性終結。

（二）基本模型與歐盟變遷路徑結合

根據前面的分析，我們認為與其他國際組織相比，歐盟的環境領導力早期沒有遇到強有力的挑戰者，環境保護是歐洲合作領域最為先進的領域；歐盟作為世界上一體化程度最高的政府間國際組織，其所具備的跨國性使其比其他國際組織（聯合國、北美自由貿易區、東盟等）甚至是主權國家更為關注全球公共問題，也更有優勢應對全球環境議題，但是目前歐盟的領導力也出現了變化。

第一，歐盟在動機方面基本變化不大。歐盟環境脆弱性、文化與民意基礎在四個時期沒有大變化，歐洲各國均面對普遍性問題，歐盟公民對環境保護的議題依然納入非常關注的問題，在可預見的未來，這兩個指標依然不會有大的變化；只是在民意基礎層面可能會有一定波動，一般的觀點認為，公眾在繁榮時期更加關注環境議題[54]，在危機時期則更加關注經濟議題，進而影響歐盟成員國內部的政策優先排序。

第二，2008年的經濟危機對動機產生重大影響。2008年經濟危機對歐盟氣候變化議題領域的領導力產生了多方面重大影響[55]，是歐盟氣候變化領導力下降的重要原因[56]。

危機引發了歐盟對外部世界和自身地位的重新認知，歐盟認識到面對新興行為體的崛起，與之相比，其全球責任和能力差距進一步加大。在此背景下，歐盟對外政策優先朝著更加務實的方向調整，重點應對其面臨的現實挑戰。在危機背景下，歐盟內部最大的挑戰是增長和失業問題，外部挑戰則是中東和北非動蕩所引發的周邊安全問題。因此，歐盟對外政策優先度最明顯的變化是對經貿領域與周邊政策并表現出更加“進取”的特征。經貿領域內的“進取”意在加強與新興力量的競爭的同時，緩解內部增長和就業問題。周邊政策的“進取”一方面是周邊形勢變化的需要；另一方面是對“全球責任戰略”收縮的一種平衡[57]。與之形成對比，氣候變化作為歐盟的長期對外政策優先領域，則由于各種內外因素相互作用，重要性明顯下降，從而影響了歐盟在氣候變化上的政治與經濟動機。

債務危機損害了歐盟的軟硬實力，削弱了其對外行動能力，歐盟對外政策表現出比較明顯的“雙層化”和“雙向化”態勢。“雙層化”是指成員國和歐盟機構之間更加疏離的現象，這種離心作用對歐盟的政策整合能力——對一個聲音說話——是一個致命打擊；在氣候變化談判會議上，甚至出現歐盟輪值主席國、歐盟委員會及氣候會議舉辦國立場不一致的問題[58]。“雙向化”則指歐盟在戰略收縮的同時加強了在重點地區和重點問題上的進取態勢[57]。這種態勢讓歐盟在哥本哈根會議上的談判立場日趨強硬，盡管歐盟繼續采取拉攏策略，“拉攏”小島國集團和最不發達國家，分化發展中國家陣營，卡塔赫納集團由來自傘形集團、最不發達國家和小島嶼發展中國家的代表組成。

歐盟的利益訴求限制了歐盟談判策略。歐盟認為，只有將美國和發展中國家尤其是發展中大國納入到統一的綁定性的國際減排協議中，才能充分發揮歐盟在人口、能源需求、低碳技術等方面的優勢，最大程度地實現歐盟利益。因此，在目前的談判中，歐盟使用結盟策略，在道義上為排放大國施加壓力，“基礎四國”的團結或多或少受到影響[59]。不僅要求發達國家制定具體量化的有約束力的減排目標，而且要求發展中國家的減排目標需要提上日程，逐步模糊“共同但有區別”的責任原則，從而嚴重影響了其談判能力。

歐盟的經濟產業能力呈現下降的趨勢。歐盟在新能源產業的競爭力在經歷了高峰之后持續下降，2015全球新能源企業500強中，亞洲入圍企業總營業收入額10 653億元，占500強總營收額的37.60%，首次超過歐洲位列洲際第一[60]；在市場份額較為穩定的風能設備全球前十大主要出口商，“在2004年占當年世界市場份額的96.4%。其中前五大出口商中有四個是在歐盟國家，前四家的占有量占全球73%”[61]，2011年全球前十大風電企業中，歐盟擁有4家，占有量大幅度下降為34.5%。經濟產業能力的下降，讓歐盟在履行發達國家出資義務上表現消極，在經濟方面的動機下降，從而也影響了其環境領導力。

第三，外部競爭者的出現挑戰了歐盟長期以來的領導力。全球氣候變化議題領域從低政治議題變為高政治議題，氣候變化議題逐漸與經貿相聯系，這一領域領導力逐漸由一元走向多元。2008年之前，基本處于一元格局；2008年危機之后，多元領導顯現；2009年，奧巴馬政府上臺后為哥本哈根會議作了充分大量的準備，采取積極主動態勢，一度與印度、中國和其他發展中國家達成共識；中國由于在氣候改變議題上的作為得到國際社會的肯定，從而在氣候議題上逐漸形成歐盟、美國及中國“三足鼎立”的格局。

四、總結與啟示

隨著氣候變化議題逐漸由低級政治議題變為高級政治議題，歐盟氣候變化的領導力逐漸式微。目前全球氣候變化議題領域的國際政治經濟競爭日趨激烈，形成了三足鼎立的競爭格局，歐盟領導力地位雖然有所上升，但是難以回到以往的單一領導狀態。可以預見，氣候變化等環境保護的議題依然是歐盟外交政策的重要方向，歐盟也依然會扮演重要地位，但是隨著美國開始關注氣候變化議題②，中國、印度等國在環保產業、減排技術、能源結構等方面的變化，歐盟的動機及能力（相對優勢）將繼續衰減。

這一解釋框架可以通過量化指標來測量，通過對歐盟產業、經濟指標等的跟蹤，通過主客觀指標解釋與預測歐盟氣候變化領導力的變遷；并且可以將量化驗證的模型拓展到對中國、印度及美國等氣候變化領導力變化的測量。中國應聚焦自身經濟發展戰略，靈活調整與自身實力相適應的氣候變化議題談判策略，創新治理機制，充分發揮領導力作用，為遏制全球變暖、解決全球環境難題作出應有的貢獻。

注釋：

①一般的學者都是以Gupt與Grubb兩位學者氣候變化領導力劃分類型為基礎靜態分析歐盟氣候變化議題的領導力。如Parker，Karlsson的Climate change and the European Union's leadership moment： an inconvenient truth？ Wurzel和James發表的The European Union as a leader in international climate change politics一書；謝來輝的《領導者作用與全球氣候治理的發展》。

②布魯金斯學會高級兼職研究員Nathan Hultman在2016年底撰文指出在特朗普領導下，短時間內美國在應對全球氣候變化中不會積極塑造領導力角色，但是現有的應對氣候變化的政策基本不會發生變化。

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（責任編輯 王婷婷）

Abstract：It’s found that EU has played a significant role in international climate change agenda as a special participating entity. The paper aims to analyze the influence factors of EU leadership through observing the ups and downs of EU leadership. It is trying to answer the question why EU climate change leadership changes by constructing the EU climate change leadership model. With the rise of China's international status， more and more countries realize that China has being playing one of leading roles regarding climate change issue. China should make its own contribution to tackle global warming issue though adapting negotiation strategy on climate change issues in accordance with our own strength and developing governance mechanism creatively.

Key words：EU； climate change； leadership； motive； competence