新常態下高校養老保險制度改革的問題與對策

摘要：目前，中國經濟從高速增長轉向中高速增長的新常態，勞動力流動不斷加速，人口老齡化問題凸顯，經濟社會結構不斷調整，社會養老保險體系建設面臨嚴峻的挑戰。以高校養老保險制度改革為突破口，通過對比分析，揭示了高校養老保險制度存在的現狀和問題，闡述了高校實施養老保險改革的必要性和緊迫性，結合高校實際情況，對高校養老保險制度改革提出了相應的對策及建議。

關鍵詞：新常態；社會保障體系；高校；養老保險制度

中圖分類號：F842；G642

文獻標識碼：A DOI：10.3963/j.issn.1671-6477.2017.05.0018

改革開放以來，中國經濟取得了飛速發展，但隨著經濟、社會結構的不斷調整，中國經濟由高速發展轉入中高速發展新階段。正如習總書記指出的“中國發展仍處于重要戰略機遇期，我們要增強信心，從當前中國經濟發展的階段性特征出發，適應新常態”。新常態不僅體現為經濟發展從高速增長轉向中高速增長的狀態，同時表現在社會結構的調整，勞動力流動不斷加速，人口老齡化問題凸顯等方面。面對新形勢，社會保障體系改革既有機遇又面臨挑戰。高校作為整個社會保障體系中的重要組成部分，需要緊扣中國經濟發展的新特征，善于總結，勇于實踐，積極探索推動高校養老保險制度改革的新途徑，不斷完善社會保障體系，從而維護社會經濟持續健康發展。

2015年1月3日，國務院出臺《國務院關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》（國發[2015]2號，以下簡稱《決定》），規定“為統籌城鄉社會保障體系建設，建立更加公平、可持續發展的養老保險制度，國務院決定改革事業單位工作人員養老保險制度”。隨后，國家又相繼出臺了《國務院辦公廳關于印發機關事業單位職業年金辦法的通知》（國辦發[2015]18號）、《人社部關于貫徹落實<國務院關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定>的通知》（人社部發[2015]28號）、《人社部關于機關事業單位養老保險制度改革幾個具體問題處理意見的通知》（人社部發[2015]121號）等一系列配套支撐文件，對參保范圍、單位和個人的繳費基數、“中人”過渡方案以及職業年金實施辦法等進行了詳細的說明，強調“各級部門必須認真學習，深刻理解和領會《決定》精神，充分認識改革的重要性和緊迫性，正視改革中存在的問題和困難，切實把思想和行動統一到黨中央、國務院的決策部署上來，采取扎實有效的工作舉措，全力推進并確保完成機關事業單位養老保險制度改革任務”。上述文件的頒布實施，為新常態下高校養老保險改革的穩步推進提供了強有力的政策依據，為打破現有的養老保險制度奠定了堅實的基礎。

一、我國養老保險制度現狀

養老保險是一種社會保險制度，與醫療保險、生育保險、失業保險等隸屬于社會保障制度的基本范疇，養老保險制度的建立旨在為勞動者達到法定退休年齡或因年老而喪失勞動能力后的基本生活提供最直接和最基本的生活保障，從根本上保護勞動者的合法權益，維護社會的安全與穩定[1]。我國養老保險體系建設之初并沒有建立統一的養老保險制度，而是采用了“城鄉分治、職業分管”的思路，對不同行業的人員實行不同的政策，按照人口類型可分為城鎮企業職工養老保險、機關事業單位養老保險和農村養老保險三大部分（見圖1）。

伴隨政治和經濟的迅速發展，我們國家的養老保險制度也經歷了復雜的發展過程，并且凸顯出了“雙軌制”的重要特征，具體表現在城鎮與農村養老并行和職業養老雙軌運行兩個方面，無論是哪一方面都展現出了養老保險制度形式和待遇水平的明顯差異。這種差異主要是由于不同的統籌方式和支付渠道，以及待遇標準不同造成的[2]。隨著《決定》的出臺，要求“機關事業單位統一實行社會統籌和個人賬戶相結合的基本養老保險制度，二者按一定的比例進行繳費，并且繳費金額將與個人退休后的養老費用直接掛鉤”，以此，上述存在的差異必然會逐步縮小（如圖2）。此項改革舉措不僅關系到高校教職工的個人利益，并且關系到高校教育事業的發展，更關系到和諧社會的構建，因此在整個社會保障體系發展過程中舉足輕重[2]。

由于歷史原因，中國大部分高校及其教職工并沒有參加社會養老保險。長期以來，高校教師本人不需要繳納養老費用，退休后學校根據教師工齡、職稱、所獲榮譽及貢獻度等發放數量不等的退休工資，而這一部分經費主要來源于國家的資助和學校自身的創收。當然，由于高校級別和所處地域的不同，國家劃撥到每個學校的退休教師養老經費也存在一定的差異。隨著中國經濟逐步進入中高速發展的“新常態”，國家財政所面臨的壓力正在逐步增加，再加之人口老齡化問題的凸顯，傳統的“國家養老”的模式已不再適應國家和高校的發展。同時，社會公眾對這種養老制度上的差異也存在明顯的不滿情緒，改革高校養老保險制度，不僅成為了促進社會經濟持續發展的必然要求，也成為維護社會繁榮穩定的社會需求。

二、高校養老保險制度改革的必要性

我國正在建立和健全社會主義市場經濟體制，與計劃經濟體制相伴隨的退休養老制度既不適應事業單位管理體制的改革趨勢，也不符合城鄉養老保障體系統籌發展的客觀需要，改革高校養老保險制度，是黨中央、國務院作出的重大決策部署，是我國養老保險體系建設的一項重大突破，因此高校養老保險制度改革不僅是必要的，而且是緊迫的，具有十分重大的意義[3]。

（一）有利于完善社會保障體系

20世紀70年代未以來，我國逐步形成了社會統籌與個人繳費相結合的養老保險制度，城鎮企業職工和廣大農村居民都根據實際情況劃入了養老保險制度范疇，養老保險制度覆蓋了社會廣大人群。但是由于體制原因，高校教職工并沒有進入現有的養老保險體系，成為了游離在養老保險制度之外的少數群體[3]。一方面，城鎮企業職工和其他城鄉居民按照政策要求繳納相應比例的保險費用，退休后根據繳費金額和繳費年限來領取養老金；另一方面，高校教職工無需繳納保險費，其退休后的保障金額與其退休時的工資水平和連續工齡有關，由國家和高校財政直接劃撥。制度上的差異和待遇水平上的差異，引起了社會公眾的普遍不滿。養老保險制度改革的實施，是對社會不滿情緒的一種回應，是促進社會公平的積極體現，是對現有養老保障體系的補充和完善。

（二）有利于加速人才的流動

原有的養老保險制度要求城鎮企業職工和其他城鄉居民建立個人養老賬戶，既包括社會統籌賬戶，也包含個人存儲賬戶，但高校教職工卻普遍不存在所謂的養老賬戶，正是由于高校養老保險制度與城鄉職工養老保險制度上存在的差異，導致人員調動時會產生體制阻礙，影響個人養老保險關系的轉移續接，無形中制約了人才的流動和人力資源的合理配置。雖然國家在2001年頒布《關于職工在機關事業單位與企業之間流動時社會保險關系處理意見的通知》時規定“公務員及參照和依據公務員制度管理的單位人員，在進入企業并按規定參加企業職工基本養老保險后，根據本人在機關（或事業單位）工作的年限給予一次性補貼，由其原所在單位通過當地社會保險劃入個人賬戶，所需資金由同級財政安排”，但是這一政策并沒有在實際工作中得以落實。養老保險制度改革的實施，能夠有效打破阻隔在高校和企業間的制度屏障，簡化關系轉接過程中的復雜手續，從而促進人才的合理配置和交流[4]。

（三）有利于促進社會公平

在改革開放初期，企業職工和高校教職工在退休金上的差距并不像現在這么大。從20世紀90年代開始，伴隨企業劃入統一的社會保險制度，在綜合分析在職職工現有工資水平和物價漲幅的基礎上，養老金的繳費率和替代率都維持一個較為合理的指數，企業退休人員的養老金呈現穩步上升趨勢[4]。與之相對應，高校教職工的退休金全部來自國家和高校財政，養老金替代率一直處于較高水平，從而導致高校教職工的退休待遇普遍高于企業職工，而且差距還十分明顯。作為社會財富的直接創造者，廣大企業職工對于這種財富分配上的差距存在廣泛的質疑，對社會保障體系的公平性給予了否定，很大程度上影響了社會的和諧發展。高校養老保險制度改革的實施，將從根本上轉變產生差距的制度模式，將高校教職工和廣大企業職工納入相同的保障體系，從而不斷縮小兩者間存在的待遇差，有效化解社會矛盾，促進社會公平。

（四）有利于緩解供款單位財政壓力

與一些西方發達國家相類似，我們國家人口老齡化的趨勢愈來愈明顯，隨之而來的便是離退休人員的不斷增長。通過調查發現，現階段，武漢理工大學退休職工與在職職工比例為1：1.25，清華大學已達到1：1.8，而華中科技大學更是達到了1：1.1。眾所周知，高校的財政支出與離退休人員的數量息息相關，隨著離退休人員的不斷增多，高校財政用于離退休金的比重將持續增加。蛋糕只有一個，切給離退休人員的比例越多，就會導致高校用于隊伍建設、人才引進和科學研究等方面的比重將不斷減小。這一結果的產生無疑會對高校的教育教學產生巨大的影響，不利于學校的可持續發展[2]。改革高校養老保險制度，將退休人員的養老金劃入社會統籌和個人繳費相結合的新機制下，從根本上打破了傳統模式下離退休人員對國家和單位財政的依賴，促進養老保險制度社會化，能有效緩解供款單位壓力，符合中國特色社會主義經濟運行的要求。

三、高校養老保險制度改革中存在的問題

高校養老保險制度改革是一個除舊立新的過程，而且注定是一個漫長而復雜的過程。自2015年1月3日國務院出臺機關事業單位養老保險改革決定以來，機關事業單位改革的步伐普遍都比較緩慢，高校教師作為一個比較特殊的群體，尤其面臨嚴峻的挑戰和考驗。

（一）傳統思想觀念的束縛阻礙改革的進行

隨著中國經濟由高速向中高速轉變，中國目前的經濟、社會結構面臨巨大的沖擊，一些不能與時俱進的舊事物、老體制必然會被時代的巨輪所淘汰。教育體制改革、醫療改革、高校去行政化等等，這一系列新事物的出現都是社會發展到一定時期的必然產物。據不完全統計，目前我國機關、事業編制人員人數達到3000多萬，可以說這是一個龐大的群體，機關事業單位養老保險改革的實施，將會打破這一群體長期以來賴以生存的“鐵飯碗”，一時間是很難讓人接受的，即使是高知分子云集的高校在思想觀念上也受到很大的束縛。目前，許多高等學校及其教職員工對養老保險改革的認識還停留在一個比較原始的階段，認識還比較模糊：一方面他們不想改變目前比較穩定的生活狀況，對改革的必要性和緊迫性缺乏充分的認識；另一方面，他們不想每月從工資中拿出一部分去繳納養老保險，認為改革的結果必然會影響甚至降低自身退休后的待遇，從心理上對這一改革持有嚴重的負面情緒，在思想觀念上難以接受此次改革[5]。

（二）與企業養老保險對接困難

由于“雙軌制”的存在，導致城鄉企業與機關事業單位之間在體制上存在很大的差異，一般來講，城鄉企業實施的養老保險制度都有專屬的社會保障機構進行統籌管理，而機關事業單位則采取的是現支現收的財務制度，這就從根本上決定了二者在對接時會存在很大的問題和困難[5]。而且，就目前來看，隨著高校教育和人事制度改革的不斷推進，高校的用工方式變得越來越靈活，人員情況則越來越復雜，事業編、人事代理、合同制、流動編等等，這些不同類別的人員在改革的進程中都不能一概而論，在與企業銜接的過程中必然面臨許多復雜的問題。

（三）高校自身面臨較高的轉制成本

目前，高校普遍實行退休養老制度，教職工的退休金完全由國家和高校自身的財務承擔，是一種現收現付的形式，轉制后這種現收現付制將與企業現行的基金積累制相結合從而產生一種全新的部分積累制社會養老模式[6]。在轉制的過渡期內，高校在改革節點前已經退休的老職工依然沿襲退休養老制度，在改革節點后退休的教職工除了個人賬戶養老金和基礎養老金外，還需要相應額度的過渡養老金來填補他們積累的不足。由于高校在改革前根本沒有繳納任何養老金，導致改革后許多教職工在退休時難以積累足夠多的養老基金，這一部分的空白都需要由養老保險制度來彌補，直接構成了養老保險金的隱性負債。同時，按照此次養老保險改革的規定，高校除了按照工資總額的20%承擔養老保險繳費外，還要按照工資總額的8%承擔職業年金部分繳費，無形中又加大了高校的轉制成本，對于大多數高校來說面臨的壓力很大，是高校在改革過程中一個無法回避的重要挑戰。

（四）改革任務繁重

高校養老保險改革后，退休教職工的養老保險金的核算要以個人人事檔案材料為依據，因此基礎數據是否準確、是否完備將在很大程度上影響改革的進程，因此，要認真做好人事檔案材料的收集、甄別、清理工作，特別是涉及出生日期、參加工作時間、職務（職稱）以及工齡等材料。對于基數大、身份復雜的高校而言，這將是一項耗時耗力的巨大“工程”。而且目前高校普遍呈現出用工形式多樣、工資計算方式繁雜的趨勢，導致工資總額的界定比較困難，從而影響繳費基數的確定。為推動高校養老保險改革的順利進行，高校內部需要相互協作，根據實際情況研究制定一系列與養老保險制度相配套的制度改革與創新，從根本上破處長期存在的體制障礙，為養老保險改革的順利實施掃清道路，這必然會是一個比較漫長的過程[7]。

（五）改革缺乏法律依據

目前，國家尚未針對機關事業單位養老保險改革出臺相對應的法律法規，還依然停留在政策約束層面，約束作用十分有限，導致制度建設缺乏根基，各項政策的落實都顯得十分乏力，嚴重制約了改革的推進步伐。這直接導致了高校養老保險改革受到束縛，改革之路更加艱辛。

四、推進高校養老保險改革的對策

高校要把養老保險制度改革擺在一個戰略的高度，深刻認識養老保險制度改革的重要性、復雜性和緊迫性，從當前改革推進的難點出發，實施有針對性的對策，確保高校養老保險制度改革落到實處，取得實效。

（一）加強輿論宣傳，建立正確的價值導向。

高校養老保險改革，是一個打破舊制度，建立新體制的艱難的過程，勢必會受到傳統觀念和各種社會思潮的抵制，必須要不斷加強輿論宣傳，建立正確的價值導向。首先，要把握宣傳的角度，運用逆向思維的模式去影響和感染廣大教職工，讓他們清醒地認識到養老保險制度改革是在維護廣大教職工利益的基礎上破除舊體制、不斷完善社會保障體系、促進社會公平的一種積極行為，不是為了剝奪學校退休職工的養老權利。這一改革的實施，是社會不斷發展的必然結果，是順應高等教育不斷發展的社會需要，有利于高校師資隊伍建設和教育教學質量的提升。其次，高校要不斷創新宣傳模式，充分利用微信、微博、數字化校園等新媒體，及時、準確地向廣大教職工傳達改革的內容、目標以及進程，使每一位高校教職員都能走出認識誤區、走進改革、融入改革，從而積極地投身改革。

（二）完善高校教師養老保險改革制度，實現新舊制度平穩過渡

高校養老保險改革是為了打破“雙軌運行”的陳舊養老保險體制，完善社會養老保障體系，必須要注重雙軌間的對接與融合，妥善處理好社會各方的利益，并需要最大程度地為國家財政減輕壓力。在“互聯網+”的時代，高校養老保險制度改革必須充分利用現有的信息化工具和手段，積極構建高校人力資源大數據，以數據為支撐，努力做出科學合理的決策方案。此外，高校作為教書育人的高地，必須要始終堅持“以人為本”理念，統籌兼顧好各類人員的既得利益，要堅持做到新舊制度、新老人員的統籌兼顧、循序漸進，既要考慮老制度下退休人員的既得利益，也要考慮“中人”的養老金平衡問題，還要解決好“新人”的養老金補給問題，最終實現新舊制度的平穩過渡。

（三）加大高等教育投入，降低高校轉制成本

高校的養老保險制度改革作為一項重要的國家決策，必需要發揮政府的主導作用。改革進程中，面對不斷增加的養老保險費用和過渡期補充經費，各高校都將面臨巨大的轉制成本。為了保障高校改革的順利推進，為廣大教職工解除后顧之憂，國家既需要不斷優化經濟和社會結構，同時更需要不斷創新發展思路，從而促進經濟社會轉型和社會經濟的穩步提升。此外，國家需要從根本上加大對教育的投入，增加社會保險經費的比例，形成中央、地方和高校的聯動機制，最大程度上保障高校養老金改革的參保經費。

（四）深化高校人事制度改革，推動養老保險改革穩步前進

推進高校養老保險制度改革，高校需要結合業務工作實際和經濟社會發展新形勢，不斷拓展思路，開拓創新，積極推動現有人事管理制度的改革與發展。在探索養老保險改革的進程中，各高校可以充分借鑒企業養老保險管理運行經驗，打破單位管理上存在的體制機制障礙，積極探索適合現代高校發展、滿足廣大教職員工生活需求的社會保障體系，從而實現與企業職工養老保險制度的無縫對接。

按照“精簡、統一、效能”原則，以大部門、信息化、高績效改革為重點，推進管理機構設置的科學化、規范化和法制化，建立與學校發展需要和章程規定相一致的組織架構和管理體制；完善績效工資制度改革，加大競爭性績效力度，探索和建立多元化薪酬分配體系，建立在職人員的工資薪酬合理增長機制；建立新教師預聘制，嚴把進人關，鼓勵教師競爭上崗，體現公平性；對于退休人員，探索、創新出多種補償的方式，確保并軌后機關事業單位養老待遇不降低，實現養老金并軌的軟著陸[8]。

（五）建立健全養老保險制度化、法律化，確保改革有法可依

根據目前的養老保險制度規范，政府一方面要統一建立養老保險制度的法律法規，另一方面要針對高等學校的實際情況，制定出臺相關的社會保障政策、法規。促使高校教師從養老金繳納基數的確立，到繳納年限的界定，乃至養老金的領取發放等都應做到有法可依，并沿著法制化的道路前進。要加強對養老保險基金運營和管理的監督機制，杜絕基金挪用等非法使用問題，以及不顧風險的不科學的投資行為，保障資金的安全，增強參保人員對資金保值增值的信心。

五、結 語

高校養老保險改革是我國全面深化改革進程中的一項重大決策，改革使基本養老保險在企業和事業單位之間轉移和銜接成為了可能，有效促進了高校教師的自由流動，大大減輕了老齡化所產生的財務壓力，同時也為高校深化人事改革帶來了契機。在全面推進改革形勢下，探索高校養老保險制度改革，這既符合國家政策的需要，也是社會發展到一定水平的必然趨勢。

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（責任編輯 王婷婷）

Abstract：Since the speed of China's economy growth have changed from high-speed to the new normal of medium-high speed， the labor force continues to accelerate， the aging of the population gets distinct，economic and social structures adjust continuously， social endowment insurance system is facing severe challenges. Based on university endowment insurance system as the breakthrough of reform， this paper profoundly revealed the status quo and problems of the old-age insurance systemthrough the comparison and analysis， elaborated systematically the necessity and urgency of the implementation of endowment insurance reform in colleges and universities. Combined with the actual targeted to carry out the investigation and study， the paper puts forward some effective countermeasures and suggestions on old-age insurance system reform in colleges and universities.

Key words：new normal； social security system； colleges； old-age insurance system