遼寧省創建國家農產品質量安全縣的實踐與思考

李曉磊

摘要：創建國家農產品質量安全縣是促進農產品質量安全水平提升和農產品質量全程監管健全完善的重要舉措。介紹遼寧省創建國家農產品質量安全縣的實踐經驗與取得成效，分析創建工作中存在的問題，為今后進一步開展工作提供參考。

關鍵詞：農產品；質量安全；創建；實踐；成效；問題

中圖分類號：F322 文獻標識碼：A 文章編號：1674-1161（2016）08-0079-04

2014年農業部在全國范圍內開展了國家農產品質量安全縣創建活動，首批在107個“菜籃子”主產縣市開展了試點創建活動。遼寧省法庫縣、東港市、朝陽縣、大洼區及瓦房店市5個縣（市、區）被認定為首批國家農產品質量安全縣試點單位。通過2 a的努力創建，各地在農產品質量安全監管、檢測、執法、標準化生產等方面的工作機制不斷健全完善，在實踐中探索建立了一套有效管用、可復制的監管模式，成為全省標準化生產和依法監管的樣板區，對全省農產品質量安全水平及監管能力的整體提升起到了促進作用，創建工作成效顯著。

1 國家農產品質量安全縣創建實踐

國家農產品質量安全縣創建活動采取農業部統一制定考核辦法并命名發牌、縣市開展創建、省級負責日常管理和考評的組織管理方式。由于遼寧省級農業、畜牧、漁業部門分設機構，因此由農業部門牽頭，負責組織開展安全縣的創建活動。省、市、縣三級農業、畜牧、漁業部門在2 a的創建工作中經過不斷摸索、創新與求證，結合遼寧實際情況，總結出了“堅持六個原則，落實三個責任，實現三個全程”的工作模式，為今后的創建活動以及農產品質量安全工作的開展提供了經驗、奠定了基礎。

1.1 堅持統一領導，落實管理責任

1） 強化組織領導。省農委牽頭，聯合省海洋漁業廳、省畜牧獸醫局成立了創建國家農產品質量安全縣工作領導小組。為統一思想、統一標準，省市縣三級、三部門緊密配合，聯合制定實施方案，定期召開協調會議，層層明確責任與分工，將考核指標逐一進行分配到各部門，確保創建任務的落實。

2） 強化遴選考核。以堅持質量過硬、寧缺毋濫為原則，組織符合條件的縣（市、區）開展推薦和申報工作。從強化組織領導和嚴格遴選程序兩方面入手，對提出申請的單位開展了工作考核、質量安全水平監測及群眾滿意度調查3項工作，確保了遴選考核工作的科學、有序、嚴謹，公平、公正、公開。最終根據3項工作綜合得分排序，擇優推薦法庫縣、東港市、朝陽縣、大洼區4個縣（市、區）為國家農產品質量安全縣。

3） 強化日常管理。為做好安全縣的日常管理工作，加強了對安全縣的督導檢查，將元旦春節、中秋國慶、五一等重大節日檢查地點安排在安全縣，增加執法檢查頻次和產品抽檢數量，省級三部門聯合開展創建活動中期督導檢查。此外，實行信息報告制度，每個創建縣確立了一名信息員，定期向工作組報告創建工作進展。工作組根據日常監管、督導檢查以及各地上報信息情況，有針對性地開展督辦，及時解決創建過程存在的問題。省、市、縣三級形成良好互動，做到有困難及時解決、有經驗及時總結、有成果及時推廣。

4） 強化宣傳培訓。制定了農產品質量安全縣典型經驗交流學習活動方案，一方面組織沈陽、朝陽、鞍山、鐵嶺、本溪5市15縣赴四川、山東、廣東、浙江等9個省考察學習農產品質量安全市、縣創建活動典型經驗和做法。并形成考察報告，在全省進行宣傳、推廣。同時，組織4個創先縣開展現場經驗交流會，促進相互學習交流、取長補短。此外，各創建縣也積極開展多種形式的宣傳活動，有力地發揮了農產品質量安全縣的功能和作用，對整體提升全省農產品質量安全監管能力和水平起到了強有力的推動作用。例如：朝陽縣在遼寧日報、朝陽日報上刊登創建宣傳材料，建立公眾微信號，開展進村入戶宣傳，朝陽縣農經局與市場秩序管理局、畜牧獸醫局等合作開展安全縣大型專題活動4場，在縣域內懸掛安全縣條幅近千條，樹立各類標識牌120塊，發放宣傳手冊20 000冊，通過宣傳、與群眾交流、聽取群眾建議和訴求，使得群眾參與度和滿意度大幅度提高；東港市在東港電視臺、東港通訊、廣播等媒體開設安全縣專欄，開展送法下鄉活動，有效增強公眾對創建活動及農產品質量安全的認知度。

1.2 堅持屬地化管理，落實政府責任

1） 將農產品質量安全工作納入政府績效考核體系。遼寧省政府將農產品鄉鎮監管站建設、農業標準化生產面積、檢測數量及能力建設、農藥經營條件審查達標率、不發生重大農產品質量安全事件等5項指標列入省政府對市政府績效考核指標，市、縣政府也將相應指標層層納入政府績效考核體系，推進各級政府參與農產品質量安全監管工作，落實政府責任。

2） 縣級地方政府依法履行責任。4個創建縣人民政府高度重視國家農產品質量安全縣工作，分別成立了由縣領導任組長的組織管理機構，制定實施方案，將農產品質量安全工作納入本級政府經濟社會發展規劃。大洼區為便于政府對安全縣工作的統一領導和協調，將農業、水產、畜牧、糧食、工商、食藥、質監、環保、農財等于創建工作有關的8個部門，由原來的多名領導分管調整為一名副區長統一分管；東港市將農業、漁業、畜牧、糧食四部門的檢測機構進行有效整合，投資500萬元，成立了東港市農產品質量安全檢測中心；法庫縣政府一次性投入1 300萬元用于農產品質量安全監管體系建設，包括改善辦公建筑、建設監管服務平臺、購置檢測設備等；朝陽縣政府統一領導農畜水、財政、發改、食藥、案件、公安等8個部門，共同開展安全縣創建，定期組織召開調度會議，聽取階段性工作進展，確保安全縣創建工作持續、高效開展。

1.3 堅持嚴管與嚴罰，落實主體責任

1） 實行監管名錄和黑名單制度。安全縣嚴格落實農產品生產企業、農民專業合作社、收儲運單位和個人主體名錄制度，登記造冊，建立主體檔案，實行“黑名單”和“紅黑榜”制度，依法公開生產經營主體違法信息。

2） 實行“一狀兩書”制度。安全縣在縣域內針對農產品及農業投入品生產經營主體建立了《農產品質量安全生產責任狀》《農產品質量安全生產承諾書》《農產品質量安全告知書》，有力地強化了主體責任意識和主體責任的落實。

3） 開展培訓。各安全縣對納入轄區內監管名錄的主體責任告知率、培訓率均達到100%。

4） 過程控制。監督指導生產經營單位執行質量承若制、生產記錄制、安全間隔期規定等。

5） 嚴厲處罰，對違法違規行為的查處率達到100%，案件移送率達到100%。

1.4 堅持服務與扶持并舉，實現全程標準化

1） 提高標準操作性和入戶率，服務于生產。支持和鼓勵市、縣農業部門在省級地方標準基礎上，配套制定保障農產品質量安全的質量控制規范和技術規程，及時將相關標準規范轉化成符合生產實際的簡明操作手冊、模式圖和明白紙，提高標準的可操作性，保證標準的入戶率。例如：法庫縣圍繞樹莓、辣椒、寒富蘋果、西紅柿等重點行業，編制了《法庫縣農業標準化行動方案》，制定全縣優勢農作物“一圖、一冊”農業標準技術庫，印制并發放標準化栽培技術模式圖

10 000張，做到家喻戶曉、一看就懂、一學就會。

2） 扶持各類規模主體，推進示范創建和品牌認證。鼓勵扶持聯戶經營、專業大戶、家庭農場，大力支持發展農事企業、農民合作社，提高農產品生產組織化程度，在示范創建和品牌培育方面，各地政府、農業部門均出臺了補貼政策，建立獎勵機制。法庫縣、東港市、朝陽縣、大洼區4個安全縣的扶持力度尤為突出，標準化生產推進效果顯著；其所屬轄區內規模化生產主體100%實行標準化生產，“三品一標”等認證產品數量持續增長、生產面積占當地農業生產面積的比重分別達到77.0%、83.3%、91.0%、80.0%。

3） 創建質量安全監控溯源模式，實現全程標準化。按照農產品質量安全一手抓生產，一手抓監管的工作思路，結合當前全省設施農業及農產品質量安全的發展形勢，通過信息化技術的應用，將生產技術與監管手段有機結合，創建了設施農產品質量安全監控溯源模式，即在設施生產基地整體應用四項技術，包括：投入品監控溯源技術、農產品質量安全追溯技術、設施農產品安全生產技術、“三品一標”生產技術。真正實現了農藥經營標準化、農產品生產過程標準化、質量追溯及農殘溯源標準化、農藥、農產品貼碼標準化、產品認證標準化的全程標準化。連續3 a投入農業科技推廣資金595萬元，用于模式的推廣，并將該模式重點在4個安全縣內應用，進一步整合技術和資金優勢，推動了安全縣標準化生產水平和科技含量的提升。

1.5 堅持源頭與環節共治，實現全程可監管

1） 開展農產品產地環境質量例行監測、產地環境污染普查。省政府出臺關于加強糧食重金屬污染治理的實施意見，與部、省兩級科研單位聯合開展土壤重金屬殘留與農產品重金屬殘留相關性研究。

2） 強化投入品管理。全省設立高度農藥定點經營單位789家；2015年全省共規范審查農藥經營單位9 776家，審查合格并頒發審查合格證的有5 346家（占總數60%），提出整改的有3 329家，清理農藥經營單位1 101家；在農藥產品備案及二維碼標識管理工作中，年貼碼上市產品達20余萬個，有效阻止30%左右的不合格農藥流入市場。上述制度在4個安全縣創建過程中得到率先實施。

3） 加強對生產環節和收儲運環節的監管。加大執法檢查和監督抽查力度，開展生產記錄專項整治，與食藥部門建立了產地準出、市場準入及質量追溯銜接機制，在4個安全縣全面實施。

4） 引導鼓勵公眾參與監管。開通12316投訴舉報熱線、網站及微信公眾號，每年受理各類訴求事項千余條。

1.6 堅持企業與政府共建，實現全程可追溯

遼寧省目前已搭建的省、市、縣三級平臺，均采取了政府監管部門、軟件研發企業與農產品生產經營企業三方共建的模式，有效解決了監管部門資金與技術力量不足的問題，提高了企業的參與度與開展自身質量追溯的積極性。追溯體系和追溯平臺建成后，全省統一農產品質量安全追溯二維碼，優先將生豬和獲得“三品一標”認證登記的農產品以及農業產業化龍頭企業生產的農產品納入追溯范圍。推動農產品生產企業、專業合作社、重點農產品批發市場、家庭農場、種養大戶等規模化生產經營主體開展追溯試點，以點帶面，逐步實現農產品生產、收購、貯藏、運輸、銷售全環節可追溯。目前全省列入追溯試點農產品生產面積已達到25.3萬hm2（380萬畝）。

2 國家農產品質量安全縣創建取得的成效

2.1 農產品質量安全水平明顯提升

創建以來，法庫縣、東港市、朝陽縣、大洼區4個縣（區）農產品（種植業）質量安全合格率分別達到99.9%、100.0%、99.7%、99.3%，禁用農藥檢測合格率100.0%，“三品一標”產品檢測合格率為100.0%，從檢測結果看，各地產品檢測合格率均高于全省平均合格率，達到較高水平。安全縣的創建帶動了全省農產品質量安全水平的提升，2015年全省共開展各類監測工作33次，抽檢蔬菜、水果、食用菌等樣品21萬個，定量檢測達1萬余個，總體合格率98.5%。全省開展速測、定量檢測農產品的數量已達到“十一五”初期的10倍。

2.2 農產品質量全程監管機制日趨完善

一是在源頭治理方面，建立了農產品產地環境安全監測評價、高度農藥定點經營、農藥經營條件審查、農業投入品備案及二維碼標識管理等制度；二是在生產管理方面，建立了產地準出與質量追溯制度并開展試點工作，重點產品、重大節日、重點地區、重點環節農產品質量安全專項整治活動形成長效機制；三是在收儲運監管方面，建立了收儲運主體名錄制度；四是在應急管理方面，完善了風險監測、風險評估及應急預警機制；五是在社會監督方面，建立投訴舉報獎勵制度，開通12316投訴舉報熱線及微信公眾號。

2.3 農產品質量安全監管能力顯著增強

4個安全縣均建立了完善的農產品質量安全行政監管、綜合執法、檢驗檢測體系，鄉鎮監管站建設完備，村級設立協管員或聯絡員。全省14個市全部建立了農產品質量安全管理機構，44個農業縣70%以上成立了專職監管機構。1 072個涉農鄉鎮全部建立農產品質量安全監管站，2015年省、市、縣三級新增

3 000余萬元建設經費用于鄉鎮監管站能力建設。聘請村級監管員17 000余人，將監管觸角延伸至最基層。

2.4 農產品質量安全群眾滿意度進一步提高

省農委建立了遼寧省農產品質量安全監管服務平臺，包含農資備案、農產品追溯、檢測數據管理、輿情監測、投訴舉報、收貯運管理、標準化技術7個子系統。各地建立分平臺20余個，其中4個安全縣的分平臺規模大、功能全、運行好，建設水平位于全省前列。各級平臺無償為各類生產經營主體服務，并面向百姓開放，大大提升了農產品質量安全的公眾服務水平，群眾滿意度得到提高。

3 創建工作存在的問題

3.1 農業標準化推廣應用制約因素較多

從發展農業標準化至今，可以明顯看出，標準的推廣和應用水平已經落后于標準化的體系建設。換言之，即農業標準化與農業生產不相適應。其中，小規模種植是制約農業標準化生產的主要因素之一。由于一家一戶零散的傳統農業生產方式仍占主導地位，即使農業專業合作組織和龍頭企業帶動生產，其大多數也以松散個體方式進行，組織化程度低，使得推行農業標準化生產難度大大增加。此外，農產品生產者普遍文化素質較低，思想觀念落后，對產品質量無誠信和責任觀念；標準對農業生產各環節的覆蓋率不高，離農產品生產全程標準化的要求尚存差距，標準的科學性、實用性、配套性還有待提高；政府部門對農業標準化的推廣力度不夠，在政策、資金、專業技術推廣人員上的投入嚴重不足，不能很好地為生產者提供技術指導和服務，無法滿足標準化實施的需要。上述諸多因素制約著標準的推廣與應用，從而導致安全隱患層出不窮。

3.2 農產品質量安全監管工作基礎薄弱

農產品質量安全監管工作起步晚，2006年頒布實施《農產品質量安全法》，2008年農業部組建農產品質量安全監管局。2009年各級政府和農業部門才開始了農產品質量安全監管體系建設，建立了包含農產品質量安全監管、檢測、執法、認證4支隊伍的工作體系。2011年，農業部要求將工作體系向鄉鎮一級延伸，各地又開始了鄉鎮農產品質量安全監管機構的建設。到目前，各級農業部門用近10 a的時間，雖然搭建起了農產品質量安全監管工作的體系框架，但是由于政府在資金、人員配備等方面的投入不足，監管效能的發揮受到了制約。主要體現在：縣、鄉監管機構多數非專門機構、村級監管員無工作待遇、農產品質量安全經費尚未納入本級財政預算和社會發展規劃、農產品質量安全執法裝備落后。基層檢測檢測機構專業人員配備和工作運行經費嚴重不足，儀器設備閑置問題依然存在。

3.3 農業綜合執法機構建設滯后

目前全省的農業綜合執法體系極不健全，省級尚未建立農業綜合執法機構，市級、縣級雖然有的已經成立機構，但是由于缺乏上級機構作為參照，其職能設置、人員配備等都極不規范，與執法工作的實際需求不相適應；在日常工作中，由于各級機構的不健全，基層農業綜合執法機構往往對應上級農產品質量安全、植保、土肥、種子、農機等多個監管部門，上下溝通不順、嚴重影響各項工作的貫徹和執行，削弱了執法力量。當前實際情況是，全省農業執法人員僅有600余人，卻監管著近6 000家規模以上農產品生產企業，20 000家農民專業合作社、690多萬戶農民，

10 000多戶農資經營單位，特別是隨著工商登記制度改革放寬農資市場準入門檻后，農資經營數量會不斷增長，監管人員數量與監管對象數量的發展不相適應。此外，當前農產品及農資違法犯罪行為不斷多樣化，隱蔽性、組織性也不斷增強，而執法人員素質和執法水平普遍不高，執法工作又缺乏經費、裝備及統一著裝，很難對犯罪主體形成震懾，導致執法能力與違法行為對抗難，與違法手段、方式的不斷翻新變化更不相適應。

3.4 政府屬地化管理責任缺乏法律監督

農產品質量安全實行地方政府屬地化管理責任制度。一些地方政府往往以財政收入困難等為由，將本應由地方政府負責保障的農產品質量安全執法、監管、檢測隊伍建設、儀器設備配備、資金投入等工作，只停留在“口頭”重視層面，未得到根本有效落實。此外，有的地方政府雖然建立了農產品質量安全責任體系，但并未真正落實責任追究制度，有的甚至尚未把農產品質量安全工作納入地方政府績效考核工作中。因此，地方政府屬地管理制度及責任追究制度亟待通過制定法律法規來進行規范建立和有效落實。

3.5 關鍵環節監管制度缺失

對照國家要求與當前農產品質量安全發展形勢需求來看，一些關鍵環節管理制度缺失，例如：農產品產地安全管理、產地準出和市場準入、質量安全追溯、包裝標識、收貯運管理、無害化處理、問題產品召回退市等制度體系處于尚未建立或尚未完善階段，使得依法行政在實際監管工作中很難落實到位，監管人員常常面臨無法可循、無規可依的局面。特別是由于農產品市場準入工作的滯后，直接影響了農產品產地準出工作的開展，以及農產品質量安全追溯制度的實施。

參考文獻

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Abstract： Building national agricultural products quality safety country is the important measure to promote the improvement of quality and safety of agricultural products and perfecting the whole journey supervision of agricultural products quality. This paper introduced the practice experience and effects gained of building national agricultural products quality safety country in Liaoning province， analyzed the existing problems in building working， and provided reference for further carrying out the work in future.

Key words： agricultural products； quality safety； building； practice； effect； problem