論我國村民選舉權的法律保障

丁楊秋

(蘇州大學 王健法學院，江蘇 蘇州 215006)

論我國村民選舉權的法律保障

丁楊秋

(蘇州大學 王健法學院，江蘇 蘇州 215006)

選舉制度由來已久，見證了人類文明演進的全過程。村民選舉權是法律賦予村民參與村民委員會選舉的重要權利，我國農村治理不斷向村民自治轉型，村民選舉權在農村民主建設進程中扮演著重要角色。由于法律保障的欠缺，村民選舉權因不法行為嚴重侵害而無法得到救濟，所以在加大刑法對村民選舉權保護力度的同時必須要加快村委會選舉制度的立法步伐，并且通過提高農村法治宣傳水平的方式來增強村民選舉權利意識。

村民選舉權；法律保障；救濟制度

民主是現代法治國家的基本表現之一，在大力推進依法治國的背景下，民主政治建設更是必不可少的重要環節。對于公民來講，實現民主的主要方式之一就是選舉，現在各國普遍實行的代議制就是選舉發展到一定階段的產物，即公民通過參與提名、投票、罷免等程序決定代表來具體實行各項權利的制度。自1982年《憲法》確立村民自治原則以來，我國農村治理開始走向新的發展方向，各級政府制定的農村治理政策都向提倡村民自治傾斜，逐漸放開農村事務的日常管理權限，主要由村民委員會決定和執行。我國《憲法》規定，村民委員會是我國農村基層群眾性自治組織，它的任務主要是辦理本居住地區內的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求并提出建議等。這一方面說明村民委員會不是國家政權機關和組織，不具有國家強制力，另一方面說明它是基層群眾性自治組織，是我國人民實行權利的重要途徑和方式。1988年實行的《村民委員會組織法》更進一步對村民委員會的組成、選舉方式、村民會議和民主監督做出了法律規定，其中第十一條規定的村民委員會正副主任以及委員都是由村民投票選舉，賦予了農村居民選舉自治組織成員的權利。

一、村民選舉權理論研究

(一)選舉與選舉權

選舉制度最早產生于古希臘和意大利各共和國，伴隨了西方民主政治發展的全過程，我國在兩千多年前的漢朝古籍《淮南子兵略訓》中就使用了“選舉”一詞，可見選舉制度在人類歷史上由來已久?！叭嗣裨鯓舆\用他們的權力？人民的意思究竟用什么方法表現出來？世界上各立憲國的方法都是用投票。”[1]129正如布賴斯所講，選舉是一個國家公權力能夠良好運轉的前提，在東西方國家的人類文明發展歷史長河中扮演著重要的角色[1]131。西方權威著作《布萊克維爾政治學百科全書》就將選舉定義為：“選舉是一種具有公認規則和程序形式，人們據此而從所有人或者一些人中選擇幾個人或者一個人擔任一定職務?！盵2]

我國學界對選舉大致有兩種不同的定義，一是廣義理解，選舉指符合一定條件、擁有選舉權的主體通過一定程序選出滿意的代表或者國家機構中某一職位任職人選的活動。不難看出在這樣的定義中選舉活動包含的范圍十分廣闊，能夠包含政治生活中公職人員和社會生活領域中各組織代表的產生過程。二是狹義理解，選舉是指符合法定條件的主體通過參加法定程序行使政治權利，從而決定國家權力機關代表的活動[3]。

公民參與選舉活動的前提之一是符合選舉權行使的法定條件，我國《憲法》第三十四條對選舉權做了規定：中華人民共和國年滿18周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限，都有選舉權和被選舉權；但是依照法律被剝奪政治權利的人除外。此規定在宣告選舉權是公民的一項政治權利的同時卻帶來一個問題，按照上文，選舉權的含義有狹義和廣義之分，但由于我國釋憲制度的不完善，再加上政治權利的具體內涵不能通過《憲法》訴訟加以確定，所以從《憲法》文本中并不能明確公民選舉權行使的具體內容。針對我國農村近幾年村民委員會賄選行為屢禁不止的現狀，我國農村村民委員會的選舉是否屬于選舉權行使的內容之一？可否納入廣義的選舉權加以法律保障？筆者認為應從廣義的角度定義選舉權，將村民選舉村民委員會成員的權利納入法律的調整范圍。

(二)村民選舉權的定義

我國至今沒有一部法律從立法上明確定義村民選舉權，《憲法》和《村民委員會組織法》等相關法律的規定也都十分模糊。理論界對村民選舉權定義的觀點并不一致，如：“本村村民有直接參加選舉村委會成員的權利。”[4]不過由于階段性理論研究的缺乏，這樣的定義并不能明確權利行使的主體范圍，似乎只要是本村村民都有權利行使相關的選舉權，這明顯與《村民委員會組織法》第十三條的規定不符*《村民委員會組織法》第十三條規定：年滿18周歲的村民，不分民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限，都有選舉權和被選舉權；但是，依照法律被剝奪政治權利的人除外?？梢娭挥心隄M18周歲并且未被剝奪政治權利的本村村民才擁有村民選舉權。。后來唐鳴提出：“村民選舉權是指村民依法享有的選舉村委會成員、村民代表會議代表和村民小組長的權利?！盵5]這種觀點相較于最早期的定義有了更為完整的表述，但是對村民選舉權的選舉對象做了肯定式列舉的同時卻擴大了選舉對象的范圍。筆者認為，村民選舉權是指具有本村村民身份的村民依據法律規定享有的決定本村村民村委會成員的權利。

(三)村民選舉權的內容

提及選舉權的內容，在人們的印象里似乎只有選舉這一環節，當選票投擲進選票箱就意味著已經完成了行使選舉權的全部內容。其實選舉權還包括被選舉權、提名權、罷免權等內容，具體到村民選舉權而言還包括了資格確認權、提名權、投票權和監督權等權利。

1.選舉資格確認權

符合村民選舉資格的村民有權利要求法定機關或組織通過法定程序確認自己的村民選舉權，一般采用選民登記的方式進行確認。資格確認權是村民行使村民選舉權的前提和基礎，如果沒有權利確認這一環節，就無從談起村民選舉權的行使和保障，對應于村民選舉資格的確認權，村選舉委員會必須認真履行相應的義務。

2.提名權

提名權是指符合法定條件的村民推薦自己滿意的人選成為村委會的組成人員的權利。村民委員會是我國農村村民的自治組織，決定事關村民切身利益的日常大小事務,因此村委會的組成人員是否具備較高的道德素養和管理大小村務的能力十分重要，可以采取由多數村名共同推選的方式。

3.投票權

投票權也稱為投票表決權，是村民選舉權行使過程中最重要的一個環節，投票權之所以引起人們的重視，是因為投票的實質是讓村民做出表決，直接表達自己內心的意愿，投票在整個村民選舉過程中起著決定最終結果的作用。

4.監督權

對于村委會的一切日常事務，村民都享有申訴、檢舉、控告、罷免等監督的權利。選舉活動與每一個村民都有著十分密切的聯系，村民可以對選舉活動的程序問題提出異議，也可以對已經當選的人員行使自己的罷免權，監督權是村民選舉權行使的重要保障之一。

二、村民選舉權法律保障現狀

(一)《憲法》

《憲法》第一百一十一條規定，城市和農村按居民居住地區設立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織。居民委員會、村民委員會的主任、副主任和委員由居民選舉。這是我國法律最早對村民選舉權做出的規定，其他法律都以此為基礎對村民選舉的保障做出具體規定。

(二)《村民委員會組織法》

《村民委員會組織法》第十七條規定，以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選票、虛報選舉票數等不正當手段當選村民委員會成員的，當選無效。在條文中也規定了村民對于侵害村民選舉權行使的不法行為可以向相關部門舉報。《村民委員會組織法》的制定無疑在《憲法》宏觀、抽象性的規定上邁出了一大步，對村民選舉權的法律保障做出了具體的規定。但是即使候選人的行為被相關部門認定為“不正當手段”，也只是承擔選舉無效的后果，并不會面臨民事賠償或者刑事責任的風險，這使得以賄選為主要表現形式的農村村委會選舉亂象屢禁不止。

(三)其他法律法規

2017年5月7日筆者在北大法寶法律法規一欄下以關鍵字“村民委員會選舉”進行搜索，共查詢至120個結果。其中部門規章9部，主要有《村民委員會選舉規程》《民政部關于切實加強村民委員會選舉工作指導的意見》《民政部關于建立村民委員會選舉情況統計報表制度的通知》 《民政部關于貫徹落實<中共中央辦公廳國務院辦公廳關于加強和改進村民委員會選舉工作的通知>的通知》等；地方性法規90部，主要有《黑龍江省村民委員會選舉辦法》《四川省村民委員會選舉條例》《上海市村民委員會選舉辦法》《海南省村民委員會選舉辦法》等；地方政府規章4部，包括《唐山市村民委員會選舉暫行規定》《重慶市村民委員會選舉試行辦法》《河南省村民委員會選舉暫行辦法》《河北省村民委員會選舉暫行辦法》；地方規范性文件9部，主要有《中共三亞市委辦公室、三亞市人民政府辦公室關于做好三亞市第六屆村民委員會選舉工作的通知》《海南省人民政府辦公廳關于印發海南省第四屆村民委員會選舉工作方案的通知》《遼寧省村民委員會選舉條例》《沈陽市村民委員會選舉工作細則》等；法律動態6篇，主要有《新疆修訂村民委員會選舉辦法》《貴州省審議村民委員會選舉辦法修正草案》《云南村民委員會選舉辦法征民意》《福建省擬修改村民委員會選舉辦法》；立法草案2部，分別為《上海市村民委員會選舉辦法(修訂草案)》《北京市實施<中華人民共和國村民委員會組織法>的若干規定(修訂草案)》。

對村民選舉權的行使做出具體規定的立法性文件中數量最多的是地方性法規，基本上都由省、直轄市或者自治區的人民代表大會制定并公告，對下級各市、區普遍適用。例如江蘇省人大常委會在2000年通過的《江蘇省村民委員會選舉辦法》第三十二條中規定“若出現相關不法行為各級人民政府及其有關部門應當依法予以制止、糾正，違反治安管理規定的，由公安機關依法處理，構成犯罪的，由司法機關依法追究刑事責任”，在一定程度上彌補了《憲法》和《村民委員會組織法》對村民選舉權法律保障的空白*參見山東省鄒城市人民法院(2013)鄒行初字第12號文書。。

三、村民選舉權受侵害原因分析

我國農村村委會選舉目前主要出現了以賄選為主要表現形式的不法行為，例如江蘇省和山東省都在2006年出現了多起村委會換屆選舉時候選人請村民吃喝、送財物和許允諾的行為，當選的候選人并不具備較高的道德修養和管理村民委員會日常事務的能力，簡單來說并不符合村委會成員的任職條件，在當選后屢次發生侵害村民合法利益的情形，進而引發群體性流血事件，這歸根結底都是因為村民選舉權得不到法律的切實保障。2016年引發全國上下輿論紛紛擾擾、爭議不休的賈敬龍一案的背后就隱含著我國現今村委會管理的亂象，村委會成員怎會站在村民利益的對立面？

(一)村民選舉權救濟制度缺失

上文提及地方性法律法規中對侵害村民選舉權的行為做出了較為細致的規定，但救濟實施的主體難以明確，大多使用“相關部門”的表述，各部門的職責劃分界限模糊，有時甚至出現多部門同時管理和無部門管理的情況。直至目前為止，我國的三大訴訟法都沒有很好地就侵犯村民選舉權的權利救濟程序問題做出相應規定，唯一有跡可循的是2012年新修改的《民事訴訟法》，其在第十五章特別程序中對選民資格確定的相關問題作出了規定，但只明確“公民不服選舉委員會對選民資格的申訴”可以向選區所在地的基層人民法院起訴，并沒有提及村民選舉權受到賄選等不法行為侵害后的救濟程序。因此，我國目前普遍的狀況是，村民在權利受到侵害后主要向人民政府、公安部門等行政主體提出查處做出不法行為的候選人的請求，而不能直接向法院提起行政訴訟、民事訴訟或者由檢察院提起公訴，又由于我國至今也未建立憲法法院或憲法委員會，所以當前村民選舉權法律保障中最大的問題就是已經規定的法律救濟方式難以通過訴訟渠道實現，相關條文不具備可操作性。另外，撇開相關責任人會承擔怎樣的法律責任不談，實踐中相關部門能否做到及時回應、展開調查，積極履行法定職責就值得懷疑。

就我國目前的司法實踐來看，當村民的選舉權利得不到救濟時會更多的轉向人民法院提起行政機關不作為的行政訴訟。例如2014年11月山東省鄒城市南薄前村進行換屆、村委會選舉的過程中村委會成員杜永合、陳慶順、孟慶軍對本村的村民進行了“賄選”，在周某甲、周某乙向山東省鄒城市人民法院提起微山縣兩城鎮人民政府不履行法定職責的行政訴訟*《江蘇省村民委員會選舉辦法》第三十二條中規定的侵犯村民選舉權的行為主要有：違反國家法律、法規和政策的許諾競爭候選人、拉攏選民的；對控告、檢舉選舉中的違法行為或者提出罷免要求的村民進行壓制、報復的；用暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選票、毀壞選票或者票箱等手段破壞選舉工作或者妨礙選民依法行使選舉權的；以其他不正當方式阻礙選舉工作正常進行的。。類似于上述案件中救濟得不到答復后求告法院的情況在全國多地出現，這樣的救濟方式增加了村民的救濟成本不說，一定程度上也浪費了司法資源。

(二)村委會選舉制度不完善

1.選民資格認定標準模糊不清

在村委會選舉選民登記這一過程中如何確定選民資格是困擾農村選舉活動的一個難題。根據《村民委員會組織法》第十二條的規定，成為選民必須具備年齡、屬地、政治和精神狀態四個條件，其中最具爭議的為屬地條件?！氨敬宕迕瘛钡亩x十分模糊從而造成了各地農村選民登記條件不一的混亂，相當多的外出工作村民無法參與村民選舉權的行使，由于缺乏上位法的規定和統一的認定標準，各地在地方性法律法規中加以規定。通常的認定標準為村民是否在村中居住和是否參加村務，另外，戶籍的登記也是重要的確定標準[6]。

2.候選人資格認定存在難度

廣義上來講，村民選舉權和被選舉權都包含在村民選舉權的內涵之中，候選人的被選舉權利也應當得到法律保障。《村民委員會組織法》雖然未明確規定候選人的任職條件，但是在村委會成員的任職要求上規定：“應當遵守憲法、法律、法規和國家的政策，辦事公道，廉潔奉公，熱心為村民服務。”可見法律對村委會成員的個人修養和道德水平提出了很高的要求，各地的規定更是呈遍地開花式樣態，有些地方甚至制定了強制性高標準要求，候選人名單公布后還會刪去部分人選，極大地傷害了村民的被選舉權[7]。

3.民主監督機制未完全建立

村民的申訴、檢舉、控告、罷免等監督權都屬于村民選舉權的內容，然而在我國農村地區民主監督機制還不是很成熟。首先面臨的問題是村民監督缺乏有效的途徑，村委會成員往往內部決定村內大小事務，村民對與自身利益密切相關的村務一無所知。其次，村委會作為村民自治組織缺乏行政機關的監督與制約，縣鄉鎮人民政府并沒有起到真正的監督作用。最后，村民監督權利缺少制度保障，一旦村民向行政機關檢舉揭發村委會成員，難免會受到當事人的打擊報復，如何事后保障村民的個人權利值得深思。

(三)村民選舉權利意識淡薄和法律知識欠缺

改革開放以來我國農村地區經濟得到快速發展，但由于多數地區教育水平的落后和法律宣傳途徑的欠缺，大多數農民對村民選舉權十分陌生，很少有村民了解《村民委員會組織法》關于村委會選舉的規定，沒有意識到自己手中的投票權。隨著近些年外出務工的潮流，相當一部分的村民沒有機會參與本村事務的決定和管理活動，鮮有村民會為了自己的選舉權利尋求法律救濟。

當然，也有部分村民在選舉權利受到侵害后積極尋求解決途徑，可是由于法律知識的欠缺，在維護自己合法權利的道路上走得異常艱辛。例如在朱本和與兗州市民政局行政爭議一案中，原告村民將民政局作為處理村委會賄選行為的調查主體，但根據我國《中華人民共和國村民委員會組織法》第十七條和參照《山東省村民委員會選舉辦法》第四條、第三十七條的規定，民政部門對村民委員會的換屆選舉工作只負有日常指導和監督職責，并沒有直接調查處理的職責，調查處理職責仍由鄉鎮人民政府或者縣市、區人民政府承擔*參見山東省濟寧市中級人民法院(2015)濟行終字第190號文書。。從本案可以看出，村民即使擁有權利的救濟意識，因為法律知識的欠缺只能承擔敗訴的風險。

四、完善村民選舉權法律保障的基本構想

(一)加大《刑法》對村民選舉權的保護力度

改變救濟制度缺失，減輕行政訴訟訟累現狀的最好方式是將村民選舉權爭議納入刑事訴訟法的調整范圍。就我國國情來講，如果僅從道德層面譴責或者將承擔民事、行政責任作為法律后果，根本無法杜絕某些違法行為，無數實例證明只有列入《刑法》的調整范圍才能對社會產生真正的威懾力，例如酒駕、替考這兩種行為用嚴厲的刑罰制裁之后才真正有所好轉，所以就村民選舉權普遍遭受侵害的現狀而言，將破壞村民行使選舉權的行為納入破壞選舉罪的調整范圍，是值得探索的方式之一。

學界關于侵犯村民選舉權相關行為的入罪罪名一直存在理論爭議，葉高等人認為在《刑法》“侵犯公民人身權利、民主權利罪”一章中增設“破壞村民委員會選舉罪”，將侵犯村民選舉權的不法行為單獨作為一個罪名規定到刑法當中去，引起社會重視[8]。許志永建議在《村民委員會組織法》第十五條中規定“破壞村委會選舉罪”的罪名及刑事責任，以此來保護村民選舉村委會成員的權利[9]。大多數學者的觀點認為，應該在《刑法》第二百五十六條中增加第二款，將破壞村委會選舉的行為納入此罪的調整范圍。筆者支持最后一種觀點，認為將侵犯村委會選舉的行為直接規定到破壞選舉罪中是恰當的做法，在完善破壞選舉罪的同時也盡可能完善了刑法的體系，并且沒有影響刑法的立法體例。如果將破壞選舉罪規定至《村民委員會組織法》中，無疑在刑法典之外創制了刑事處罰規則，不符合罪刑法定的原則。

(二)制定并完善《農村村民委員會選舉法》

現階段選舉制度的問題歸根結底都在于缺少上位法的規定，既然村民選舉權可以歸類于廣義的選舉權范圍，可以借鑒《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》的規定，提請全國人民代表大會著手制定《農村村民委員會選舉法》，主要從以下幾個方面解決問題：

1.確立選民資格認定標準

現今我國農村人口流動數量較大，如何進行選民登記對選舉委員會來講是重點解決的問題之一。就屬地條件來講，可以做出這樣的嘗試，不再按照以往將戶籍所在地作為確定選民資格的唯一標準，只要是在本地居住滿一年并履行相應義務的居民都有權利在本村行使村民選舉權，如果進行選民登記時不在本地的村民可以委托同村村民進行選舉，或者在同為農村的經常居住地居住滿一年的可以參加居住地農村的村委會選舉。

2.明確候選人提名要求

《村委會組織法》對候選人提名資格主要從道德和修養上進行限制，規定的較為宏觀和抽象，保障候選人的被選舉權主要可以從兩方入手。一方面，在正式候選人確定之后，村民選舉委員會應當將候選人名單及時公布，對于經過投票方式確定的候選人應該按照得票多少的順序排列候選人名單并張榜公布，一旦名單公開發布就形成公定力，不能隨意更改[10]。另一方面，應對候選人的入選資格做出一定的限制，例如候選人除了需要符合《村民委員會組織法》規定的條件，還必須充分了解本村事務，和本村村民建立良好的關系。

3.改善民主監督機制

首先需要解決的是村務公開問題，《農村村民委員會選舉法》可以參照國務院制定的《信息公開條例》具體規定信息公開的范圍、方式和程序，并設立監督和保障措施。其次，人民政府應積極履行監督義務，例如可以定期至村委會聽取相關成員的工作報告，以質詢的方式了解村委會近期的工作狀況，對于村民反映的情況及時進行調查并予以回復。最后，對于檢舉揭發村民的人身和財產安全，人民政府和當地公安機關應該制定具體措施加以保障。

(三)提高農村法治宣傳水平

村委會是村民自我教育、管理和服務的組織，應當宣傳憲法、法律、法規和國家的政策，在召開村民會議或者組織日常村務活動時以發放讀本的方式進行法律知識的宣傳，可以采取在村委會布告欄公布與村民利益密切相關的法律動態的方式來提高村民的法律知識水平，公布內容不局限于法律文本，還包括真實案例和專家意見等法律信息。

人民政府在制定年度規劃時要特別注重財政在農村基礎教育上的傾斜，加大農村法治教育資源的投入，讓村民獲得學習法律知識的途徑。例如可以采取與高等學校一起開展“送法進基層”的活動，讓法律專業的大學生通過走訪、發放調查問卷和宣傳冊的方式深入了解我國農村地區的法律普及現狀并在此基礎上確定下一步需要進行的法律宣傳活動。另外行業組織也可以發揮自身的優勢和作用，如律師協會可以組織本地區內的律師事務所定期指派不同的在職律師組成法律援助群體為村民提供免費的法律服務。

[1]詹姆斯·布賴斯.現代民治政體(上冊)[M].長春：吉林人民出版社，2011.

[2]戴維·米勒,韋農·波格丹諾.布萊克維爾政治學百科全書[M].北京：中國政法大學出版社，2002.

[3]焦洪昌.選舉權的法律保障[M].北京：北京大學出版社，2005.

[4]全國人大常委會法制工作委員會國家法行政法室.村委會組織法學習讀本[M].北京：中國民主法制出版社，1998.

[5]唐鳴.村委會選舉法律問題研究[M].北京：中國社會科學出版社，2004.

[6]民政部基層政權和社區建設司.村民的權利和義務[M].北京：中國社會出版社，2011.

[7]于語和.村民自治法律制度研究[M].天津：天津社會科學院出版社，2006.

[8]葉高,金龍標.論村委會直選中的“賄選”界定及其治理[J].法制與經濟,2009(10):112-114.

[9]許志永. 賄選的危害及其法律規制[J]. 北京郵電大學學報(社會科學版),2004(1):57-60.

[10]闞寶光,陳朝軍.村民委員會選舉與村民自治[M].北京：法律出版社，2002.

(責任編輯：吳 芳)

OntheLegalProtectionofVillager’sVotingRight

Ding Yangqiu

(Kenneth Wang School of Law，Soochow University，Suzhou Jiangsu 215006，China)

The election system has a long history and witnessed the evolution of the whole process of human civilization. The villager’s voting right is an important right for villagers to participate in the election of villagers’ committee that is granted by law. As the rural governance in our country transforms into the villagers ’autonomy constantly, the villager’s voting right plays an important role in the process of rural democracy construction. Due to the lack of relief system, the villager’s voting right is seriously infringed by illegal actions which main form is bribery. It is necessary to protect the villager’s voting right by strengthening the protection of the criminal law, speeding up the legislative pace of village committee election system and raising the level of legal publicity in the rural areas to enhance the awareness of the rights of villagers.

villager’s voting right; legal protection; relief system

D921.2

A

1672-7991(2017)03-0033-06

10.3969/j.issn.1672-7991.2017.03.007

2017-05-09；

2017-06-15

丁楊秋(1993-)，女，江蘇省南通市人，在讀碩士研究生，研究方向為憲法與行政法。