彩民知情權的界定與保護
——由“知情權缺位”引發的思考

劉 祺

(中南大學 法學院，湖南 長沙 410012)

?

彩民知情權的界定與保護
——由“知情權缺位”引發的思考

劉 祺

(中南大學 法學院，湖南 長沙 410012)

長期以來，我國的彩票事業一直得到彩民的積極參與和高度關注，巨獎中出的案例也屢見不鮮，由此顯現出的公眾知情權與中獎者隱私權的界定與平衡問題也成為討論的焦點。購彩行為中知情權的內涵需要進行準確的界定，從而才能更好地明確彩民知情權可保障的范圍。通過對我國彩票事業的現有監管體制、信息公開機制等方面存在的缺陷進行分析，提出應從完善監管機制、增加信息公開度等方面著手，重構知情權的保護機制，給予彩票事業一個陽光透明的環境。

彩民；彩票；知情權；隱私權；信息公開

一、由巨獎案引發的公眾知情權保護“缺位”問題

2016年2月，湖北鄂州一彩民采取機選1注號碼以倍投5倍的方式中獎2596萬余元。類似的情形在近年來屢見不鮮，例如2012年6月24日，北京一投注站開出雙色球110注一等獎，一匿名男子領走了約5.7億元，此中獎者“機選倍投”的反常投注方式也引起了公眾質疑，但福彩中心并未就巨獎的任何“衍生問題”作出回復。2009年出臺的《彩票管理條例》更傾向于保護隱私權，“知情權保護缺位”的問題再次引起了公眾的強烈關注，如何平衡廣大彩民知情權與中獎者隱私權，成為一個爭論的話題。

(一)公眾知情權與中獎者隱私權的“沖突”

在2009年國務院《彩票管理條例》這一行政法規施行之前，巨獎產生后公眾知情權和中獎者隱私權似乎難以兼顧：一方面，公眾質疑大獎得主的身份及其反常的投注方式，也懷疑開獎程序和中獎彩票的真實性、公開性和公平性；另一方面，公開中獎者的部分個人信息也可能在一定程度上給其生活造成困擾，直接或間接地侵犯中獎者隱私權。

(二)《彩票管理條例》保護中獎者隱私權的“傾向”

2009年7月1日開始施行的《彩票管理條例》給了上述兩權一架天平，但這架天平似乎將保護砝碼傾向于中獎者隱私權的一邊。該條例第二十七條規定：“彩票發行機構、彩票銷售機構、彩票代銷者以及其他因職務或者業務便利知悉彩票中獎者個人信息的人員，應當對彩票中獎者個人信息予以保密。”第四十條又規定彩票發行機構、彩票銷售機構泄露彩票中獎者個人信息的，“由財政部門責令改正；有違法所得的，沒收違法所得；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予處分。”這兩條不僅從原則上確立了彩票發行機構和經銷商對中獎者隱私的保密義務，還明確規定了泄露彩票中獎者個人信息的法律責任，可見《彩票管理條例》對中獎者隱私權的保護形成了較為完整的體系。

然而，《彩票管理條例》似乎沒有賦予公眾知情權同等力度的保護，全文鮮有關于具體保護知情權的條款，僅第二十條籠統規定：“彩票發行機構、彩票銷售機構應當及時將彩票發行、銷售情況向社會全面公布，接受社會公眾的監督。”2012年由財政部、民政部和國家體育總局聯合頒布的《彩票管理條例實施細則》也沒有涉及到開獎后公眾知情權的具體內容。如此，開獎后公眾若對中獎者有質疑，督使福彩中心公布中獎細節、實現知情權的要求便缺乏法律依據。

二、知情權之“情”為何物

表面上看，《彩票管理條例》及其實施細則的確更加注重中獎者隱私權的保護，進而在某種程度上忽視了公眾的知情權。然而，仔細分析這兩種權利的主體、對象和范圍，其實有著很明顯的區別和界限。知情權和隱私權在不同階段、不同領域內歸屬于不同的主體，在發行彩票、購買彩票、彩票開獎的過程中它們并非水火不容。

(一)購彩行為中知情權的內涵

公眾要求公開中獎者相關信息的理由大致有三點：第一，從知情權的對象上來看，福彩中心作為民政部下屬的事業單位，有依法公開信息的義務；第二，從隱私權的主體來看，中獎者屬于公眾人物，公眾人物的隱私權當然受限；第三，從隱私權的內容來看，隱私權的保護范圍不包括與公共利益相關的信息，而福利彩票事業與公共利益息息相關，彩池獎金來自千萬個購彩者，公眾有權了解與彩票有關的信息。

這幾點看似合理，實際卻誤解了知情權和隱私權的內涵。首先，有必要厘清知情權和隱私權的概念。知情權產生的根源在于主體的信息不對稱，通過知情權的行使，信息匱乏的一方能有效獲得相對方的相關信息。關于知情權的性質，亦要從公法與私法兩方面區別討論。公法意義上的知情權又稱“知政權”，是指現代民主政治生活中，公民對政府行為的知曉與監督，這就構成了政府信息公開制度的理論基礎[1]；私法上的知情權通常被認為是一種民事請求權，法理上各民事主體之間地位平等，然而在實踐中存在民事主體實質性不對等的情況，例如，在消費領域中，消費者所知悉的商品相關信息大部分來源于生產者和經營者的宣傳，生產經營者可以隱瞞商品的不良信息，宣揚甚至夸大有利信息，消費者明顯處于信息劣勢地位。此時處于弱勢地位的民事主體可以通過請求公開與自己利益相關的信息，以行使知情權，維護合法權益[2]。

公眾在購買福利彩票時享有的知情權，雖兼具公法和私法的雙重性質，但并不包括中獎者的個人信息。中國福利彩票發行管理中心是民政部直屬事業單位，與公益事業息息相關，依據《政府信息公開條例》第三十七條的規定，“與人民群眾利益密切相關的公共企事業單位在提供社會公共服務過程中制作、獲取的信息的公開，參照本條例執行”，在此意義上公民對于福彩中心享有的是公法上的知情權；而公民購買彩票是一種民事行為，因為購彩者無從得知開獎過程中的一些微妙但是關鍵的程序性細節，而福彩中心掌握著這樣類似的私有信息，可能會有意地將這些信息加以隱藏[3]，故彩民與福彩中心之間本來就存在著信息不對稱，對于這些信息，購彩者享有的是私法上的知情權。但是關于中獎者的個人信息，并不被這兩種知情權任一所囊括，換言之，公眾并無權要求福彩中心公開中獎者個人信息。

其次，關于公眾人物的隱私權受限問題。哪些人可稱之為“公眾人物”？公眾人物的基本特點是具有共性，所謂公共性，是指擔任了公共職務或者由于某些原因(如才能、成就、經歷等)在社會生活中具有較高知名度的人，其身上存在著社會公共利益和社會公眾的興趣[4]。關于公眾人物的概念，學術界并未有定論，有學者認為判斷標準有二：一是有一定知名度，二是自愿進入公眾視野，這兩條缺一不可。[5]因此，偶然中獎的購彩者并不當然就成為了公眾人物。

再次，關于隱私權的內容問題。一般認為，隱私權是指自然人享有的私人生活安寧與私人信息秘密依法受到保護，不被他人非法侵擾、知悉、搜集、利用和公開的一種人格權，[6]而與公共利益相關的信息或空間等事務被排除在法律上隱私權的保護內容之外[7]。彩票案中彩金的性質，應當分階段討論：當彩金歸屬于獎池時，它確實是公共財產，公眾享有知情權；但是彩金被中獎者領走后便屬于公民的個人財產，彩民購買彩票是一種個人行為，中獎是射幸合同實現的一種方式，與公共利益無關，兌獎后公眾無權再獲知彩金相關信息。

(二)應予以保障的知情權范圍

既然大獎得主的身份和投注方式屬于隱私權的保護范圍，公眾對此類信息并不享有知情權，那么為何福彩中心仍舊不斷遭受質疑，公信力受到威脅呢？因為在從發彩到購彩、開彩的流水線過程中，公眾并非完全不享有知情權。如前所述，開獎過程中的一些微妙但是關鍵的程序性細節屬于私法上購彩者知情權的范疇，故公眾對于開獎過程、中獎彩票本身等無關個人隱私正當性的質疑是有正當依據的。按《彩票管理條例》要求，兌獎前階段，包括彩票發行、銷售和開獎等工作應當遵循公開、公平、公正等原則，這是從保護公民的知情權為出發點的。

至此可以看出，在私法上知情權的范圍之內，公眾應當拷問的不是幸運的彩民本身，而是整個彩票制度的透明。知情權可“知”的并不是中獎者的個人信息與行為動因，而是政府發彩開彩、公民購彩兌彩的程序。弄清兩種權利的界限和使用對象，才能更有效地保障這兩種權利。

三、不缺位的知情權缺乏制度保障

福彩中心是承擔著管理公共事務職能的事業單位，擁有一定的行政權，在發行彩票過程中處于強勢地位，故彩票行業理想化的制度設計，出發點應該在于加強權力的制衡與監督，督促發行機構及時、全面地公開信息，將權力置于陽光下運行，以此保障公眾在公法上的知情權。然而遺憾的是，在實踐中，我國的彩票制度并未能扭轉信息不對稱之勢。福彩中心之所以能以強硬態度不回復本屬于公眾知情權的內容，在于我國彩票發行制度設計中既無獨立的第三方監督開獎與兌獎過程，亦無配套的信息公開制度促使福彩中心披露程序性細節的真實情況，故難免會引起公眾懷疑彩票作弊，進一步質疑政府的公信力。

(一)現有監管體制存在缺陷

《彩票管理條例》第五條規定：“國務院財政部門負責全國的彩票監督管理工作”，第六條明確了民政部門是福利彩票的發行機構，但第二十一條又規定國務院民政部門“應當加強對彩票開獎活動的監督，確保彩票開獎的公開、公正”。可以看出，我國的彩票監督制度屬于行政機關的內部監督，這樣的規定是不科學的，至少有兩個方面亟待完善：第一，如何理解財政部門和民政部門的監管權限？這牽涉到兩個行政部門的分工與合作的問題，以及監管職能的實現途徑，如果法律不明確、詳細地規定各部門的權利和義務，在實踐中容易出現問題被“踢皮球”的現象。另外，法律對救濟渠道、問責機制等等具體執行措施語焉不詳，問責制度將難以實施，沒有救濟的權利就成為了一紙空文；第二，行政機關內部相互的“自我監督”難以保證監管效果。財政部要發揮監管職能，面臨的是與自己相同性質的政府行政機關，行政機關既是彩票市場的發行者，又是監管者，彩票業采用“行政機關監管行政機關”的方法，實際上是一種“既是裁判員又是運動員”的模式，不符合基本自然正義的要求，難以使人信服。自然正義一項基本的程序規則是“任何人都不得在自己的案件中充當法官”，即處理案件者不得與案件本身有任何利害關系[8]。由同性質的行政部門來證明另一個行政部門的公正，這樣不符合程序正義的“自證清白”顯然不能使公眾滿意。

(二)信息公開機制不完善

程序公開性，是指當事人或社會公眾從時間(階段)和空間(步驟)上充分了解法律程序的進行狀況，[9]如前所述，公民的知情權構成了行政信息公開制度的憲政基礎之一。

立法上關于彩票信息公開的內容散見于《彩票管理條例》的第十一條、第二十條、第二十四條、第三十六條和第三十七條，這五個條文規定公開的范圍涵蓋了從彩票的發行、銷售、開獎到彩票公益金的籌集、分配和使用，公開的權利人都包括了“社會”和“社會公眾”，盡管這對于知情權的保護和信息的透明奠定了法律基礎，然而這樣的規定仍然是不完善的，具體體現在：第一，缺乏配套的公開細則。《彩票管理條例》沒有約束很多彩票發行過程中的具體問題，包括公益金的分配和使用、彩金財務管理制度、中獎規則的制定程序等。第二，缺乏相應的救濟途徑。《彩票管理條例》并沒有規定當福彩中心不公開相關信息時，彩民是否可以依申請獲取有效信息。有學者認為，根據2007年實施的《政府信息公開條例》，福彩事業屬于其第十一條第二款的“社會公益事業建設情況”范疇，應該可以依申請公開。但是，《政府信息公開條例》所適用的被申請主體為行政機關，而《彩票管理條例》提及的有關信息公開的義務人為中國福利彩票發行管理中心和體育彩票管理中心，屬于事業單位而不是行政機關，因此公眾無法依據《政府信息公開條例》要求福彩中心等機構公開信息，這是立法上的一個漏洞。除此之外，非具有專業知識的申請人也難以確定申請主體。[10]

四、重構知情權的保護機制

(一)完善彩票業的監管機制

厘清了彩票發行過程中知情權的范圍，對于應予保護的權利，我國目前立法和實踐的保障措施都不健全，具體表現為既無申請信息公開的有效途徑，又無獨立的第三方監管機構。歐美國家一般通過獨立的監管機構監管彩票市場，如美國設立彩票委員會及全國賭博影響委員會來審核彩票發行主體的舞弊、越權等行為，發布調控措施保障彩票市場的良性運行。[11]

1.獨立的第三方監管機構未必可行

鑒于歐美國家的經驗，不少人認為中國也需要一個獨立的、專門的監督機構，類似于銀監會、證監會的“彩監會”來監督管理和推動這樣一個市場的發展，通過制定相對獨立的監管系統和行業標準來保證公平。但是，建立專門的彩票事務監管機構就能解決眼下彩票業面臨的公信力危機，這種說法有待商榷。因為“第三方”并不能確保實現完全獨立和客觀，如果仍需另外的“第三方”對其進行規制，那就是一個連綿不絕無休無止的事情。況且對于這樣一個全國性新機構的設立成本、職責劃分、認證程序的研究和確定都需要花費大量的人力物力，且不一定就能達到應有的效果。所以，監管體制的問題并不是靠設立一個所謂超脫的第三方機構就能完善。破除“第三方”崇拜，從現有的監管制度出發，通過調整、完善已有的監管機制、讓監管落到實處，才能既切實保證彩民的知情權，又盡量避免新的問題和矛盾。

2.完善既有的監督機制

從組織法的角度看，獨立的行政管理機構可分為三類：一是由立法機關設立而獨立于政府的獨立管理委員會，二是隸屬于政府首腦的獨立管理機構，三是隸屬于政府的行政部門的獨立管理機構。[12]對于中國目前的監管體制而言，既然不適用第一種獨立的監督機構，而第二種隸屬于政府首腦的監督機構也不符合我國國情，那么，可以嘗試設立第三種隸屬于政府的行政部門的監督機構。這種監督機構的設立在實踐中也是可行的，因為它并非是用納稅人的錢重新創立一個新的機構，也不需要新的配套規章制度對其進行約束，而是從《彩票管理條例》所規定的監管機制出發，充實財政部有關機構的監管力量，由財政部牽頭，結合民政部等部門成立專門的彩票管制機構。

在具體的監管工作方面，監督機構可以設立程序性規范嚴格規制彩票市場的發行、銷售、開獎、兌獎等環節，適當建立起罰則和激勵機制。同時，賦予監管機構對社會質疑度較高的案件啟動調查的權利，并且監管機構還應該具有準司法權，對違法行為具有裁決的權力。

(二)增加信息透明度

首先要增加開獎與兌獎過程的透明度。或用全程錄像、錄像封存的方式保存兌獎過程；或邀請公證員、人大代表等第三方機構或人員現場見證，或將中獎人相關圖片及納稅證明等經技術處理后通過媒體發布。這些舉措既遵守了《彩票管理條例》有關保護中獎者隱私的規定，也積極通過各種方式，使彩民眼中“神秘”的兌獎過程處于公證機構或第三方的全面監督之下，并通過媒體報道來滿足彩民的知情需求。

除此之外，更重要的措施是賦予廣大彩民依法申請彩票正當信息公開的權利，建立信息披露制度。健康合理的彩票發行制度離不開信息披露的及時性、透明度及方便的查閱制度。例如，對于發行銷售機構所有記錄都應視為公共記錄并接受公眾審查和監督，包括財務月報、年度審計報告、彩票購買的人文統計研究報告、彩票綜合效果研究報告、彩票安全可靠考核報告等等。在銷售過程中有關彩票經營機構不僅應接收政府的檢查，還要接受社會公眾的監督；強制彩票發行企業進行信息披露[13]。

公眾知情權是維護廣大彩民合法權益、督促行政機關公平發彩開彩的法寶，它既不是侵犯中獎者個人信息的“武器”，也不能長期被行政機關“架空”，監管機制引入和相關信息的公開充實了彩民知情權的內容，中獎者也屬于彩民的一員，在中獎之前也是一名普通的購彩者，公眾知情權應當與隱私權一起構成我國彩票制度中的一套完整保護體系。除了制度層面外，執法環境、社會環境、行業操守、道德底線也同樣影響著知情權的實現。彩票業設立的初衷本來應該是促進我國福利事業或者體育事業的發展，保障公眾的知情權更能給予這項陽光的事業一個公平公正的環境，同時也可以提升政府的公信力。

[1] 應松年.行政法新論[M].北京：中國法制出版社，1999.

[2] 李步云.信息公開制度研究[M].長沙：湖南大學出版社，2002.

[3] 易曉潔.從“彩世塔案”說起—兼評我國當前的彩票體制[J].金融法苑，2005(4)：12-22.

[4] 王利明.隱私權內容探討[J].浙江社會科學，2007(3)：57-63.

[5] 洪 波，李 軼.公眾人物的判斷標準、類型及其名譽權的限制——以媒體侵害公眾人物名譽權為中心[J].當代法學，2006(4)：88-93.

[6] 王利明.隱私權概念的再界定[J].法學家，2012(1)：108-120.

[7] 李新天，鄭 鳴.論中國公眾人物隱私權的構建[J].中國法學，2005(5)：93-101.

[8] 章劍生.從自然正義到正當法律程序——兼論我國行政程序立法中的“法律思想移植”[J].法學論壇，2006(5)：95-99.

[9] 周佑勇.行政程序的正當性與正當的行政程序原則[J].公法研究，2004(1)：67-78.

[10] 胡曉軍.知情權實現的障礙及因應機制——基于政府信息公開實踐的研究[J].社會科學家，2012(2)：101-105.

[11] 許力攀，劉文濤.彩票監管機制研究[J].中國行政管理，2004(12)：41-45.

[12] 黃 平.挑戰博彩——澳門博彩業開放及其影響[M].北京：社會科學文獻出版社，2008.

[13] 田開友，徐 梅.彩票立法問題研究[J].昆明理工大學學報：社會科學版，2008(3)：50-54.

(責任編輯：徐 杰)

Definition and Protection of the Lottery Buyers’ Right to Know

LIU Qi

(Law School， Central South University， Changsha 410012， China)

Lottery has long received great participation and attention from our people. It is common to see someone became wealthy instantly due to the lottery he bought. The conflict between the protection of one’s privacy and others’ right to know became our greatest concern. This article starts with specifying the meaning and scope public’s right to know， then analyzes the defects existing in our current regulation system and the public mechanism of government information. We shall perfect the current mechanism and make more relevant information known to the public， so that public’s right to know may be well protected and a healthy environment for lottery will be provided.

lottery buyer； lottery ticket； right to know； privacy； information disclosure

2017-04-07；

2017-05-28

劉 祺(1991— )，男，湖南長沙人，中南大學法學院碩士研究生。

D913

A

2095-4476(2017)06-0046-05