論農用地“三權分置”的風險防范*

蔣尚成

(安徽財經大學 法學院，安徽 蚌埠 233030)

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論農用地“三權分置”的風險防范*

蔣尚成

(安徽財經大學 法學院，安徽 蚌埠 233030)

農用地“三權分置”是新時期對我國傳統農地制度所做的銳意改革，在促進農地規模化經營、提高農戶收入和實現農業現代化的同時，也引發了諸如農地非農非糧化、經營權物權化、農地流轉過度集中和農戶權益受損等風險。深入分析了產生這些風險的原因主要包括法律不完善、市場不健全和農戶無意識等。通過將“三權分置”從政策層面具體落實到法律規范，建立農地流轉配套服務機構，加強對農地流轉市場的監控和對流轉雙方的引導，提高農戶的專業知識和法律意識，可以建立起完備的防范機制。

農用地；“三權分置”；風險；防范

自十八屆三中全會以來，家庭聯產承包責任制作為農村土地經營的主要方式，極大地促進了我國農業經濟的發展和糧食安全的保障。伴隨農村土地的加速流轉和規模化經營，新一輪的農村土地“三權分置”改革正在如火如荼地進行之中。2014～2017年發布的以“三農”為主題的中央一號文件，逐步強調新型農地“三權分置”改革的重要性，并且各方也在不斷推進改革的進程。 “三權分置”雖然具有促進土地的集約化利用和規模化效應等優勢，但是其背后也隱藏了不少制度風險，對國家、社會和個人都有重要影響，諸如土地的非農化、非糧化風險，可能引發糧食危機；土地流轉過熱風險，可能導致新一輪的土地流轉風潮，影響農業的穩定性；農地流轉集中化風險，容易造成土地實質上集中于少數人手中；經營權物權化之風險，虛化所有權與承包權，進而吞噬所有權與承包權的權能；確權確股不確地流轉之風險，易導致個體承包戶流轉之困難；農戶生存保障之風險，進城務工的農戶因各方面原因再次回到農村可能因農地正處于流轉期而無法獲得生活保障。正是基于以上風險的考慮，在不斷推進農地“三權分置”改革進程的同時，應當要對其可能帶來的不利后果進行防范，深入剖析可能導致這些不利后果的原因，從而保證改革順利完成向法律的過渡。

一、農用地“三權分置”的潛在風險

農用地“三權分置”是在新時期的環境下，為改變我國傳統家庭聯產承包責任制下分散經營的狀態進行的一項具有深遠意義的農地改革。然而，由于我國現行法律的不完善，加之改革仍處于前期階段，難免會產生一些制度風險。通過對潛在風險的分析才能更好地找到應對的方法。

(一)經營權物權化與糧食安全之風險

在之前所有權與土地承包經營權“兩權分離”模式下，土地承包經營權被《物權法》界定為用益物權，作為對農戶權益保護以及社會保障功能的體現，土地承包經營權的權能超越了一般意義上的用益物權，有威脅集體所有權之嫌。而農地經營權作為“三權分置”中一項新型的獨立權利，對其性質的認定在學術界仍然存在爭議。而之所以要將經營權獨立出來，就是為了要強化經營者的獨立性和穩定性，但是，經營權物權化可能導致所有權與承包權的權能弱化，更有可能會吞噬所有權與承包權，造成承包權人和集體經濟組織利益的損害。

經營權的物權化，在某種程度上，可能會引發我國的糧食危機。在“兩權分離”的模式下，土地承包經營權因為具有成員身份的限制，所以經營主體大多為村集體成員。然而，“三權分置”模式下的經營權作為一項獨立的權利，突破了成員身份的限制，加上農地流轉的便利性和缺乏規范農地非農化用途的具體政策和法律規定，大量工商資本漸漸涌入農地市場，由于商人天生的逐利性，導致其會將農田用于非農生產或其他非糧高效農業[1]52。長期以往，我國的種糧面積將會大幅減少，并可能引發糧食危機，危害國家糧食安全。一旦糧食風險升級，可能會進一步導致其他連鎖反應，威脅到社會穩定和國家安全。

(二)農地流轉過熱與過度集中之風險

“三權分置”中，由于缺乏對經營權主體的規制，導致大量工商資本涌入農地經營之中。工商資本者之所以要進入到農地經營關系之中，更多的是為了追逐資本利益，將土地置于市場化流轉之中，通過不斷流轉從而產生土地溢價，新一輪的土地流轉熱潮可能會伴隨著農地的流失和農業產業的威脅，尤其是外國資本家的參與可能會加劇這一現象的發生和嚴重性，威脅到國家安全。

“三權分置”的重要目的之一就是要放活經營權，促進農業生產的規模化經營。通過一些試驗區的經驗證明，“三權分置”體制解決了家庭自耕農小規模經營的限制，方便引入綠色農業和科技農業，促進農業經濟發展的同時，也使農戶家庭獲得了制度福利[2]。然而，有些政府部門為了追求經濟效益的最大化，盲目加快流轉速度和加大流轉規模，導致農地大量集中于工商資本手中。原本承擔農民社會保障作用的土地實質上處于外人的掌控，必將會嚴重損害農民的固有權益。過多的土地集中，加上市場的不確定性因素和經營不善可能導致土地流入方面臨虧損甚至是破產的危險，無法支付相應的租金，農民的權益因此受損[3]。

(三)確權不確地與農民生活保障之風險

在以前的“兩權分離”模式下，大多采用的是確權確地的方式承包土地。而在“三權分置”的模式下，確權確股不確地將會成為土地流轉的重要方式之一。土地入股既然是一種投資行為，在獲得利益的同時，就存在一定的風險性。農民一旦將自己的土地作為資產入股公司，就不再享有經營權，而只能通過分取紅利來增加收入。而一旦公司經營不善甚至破產，就會被動轉讓股份或者被迫抵債。作為社會保障功能的農地，其承載的功能將因為農民失權而無法實現，甚至會進一步誘發農業危險和生態風險。

農民將自己的土地經營權轉讓出去，便失去了自己賴以謀生的手段和工具，即便是在外務工的人員，日后因為失業或者年老等原因而打算回鄉務農，卻無法對自己享有承包權的土地進行實際利用。僅靠收取租金，可能無法維持其家庭的生活保障。另外，農民自身由于缺乏土地方面知識特別是關于土地定價方面的知識，而在土地流轉中往往處于弱勢地位，特別是一些地方政府為了追求政績，傾向于通過政府干預價格指導來將土地流轉給種糧大戶，農戶無法獲得土地轉讓的相應對價，從而導致農民的權益受損[4]88。

二、農用地“三權分置”潛在風險的原因分析

(一)國家層面——法律不完善

我國傳統的農地改革都是通過具體的實踐探索后，再出臺政策落實，最后制定法律完善。農用地“三權分置”雖然有各地的試點實踐和政策的推進，但是卻無具體的關于 “三權分置”的規定。法律上的缺失，導致實踐中對于這一政策會出現一些誤讀，對于經營權的性質應當如何界定，直接關系到“三權分置”是否能夠得到貫徹落實，然而理論界和實務界對于該新生權利的界定仍然存在一定的爭議，物權說與債權說各執一詞，如果不盡快明確經營權的內涵性質，必將影響“三權分置”的具體落實和農民的權益。

此外，關于經營權的受讓主體，現行法律并沒有規定或者說是不甚明確。依照《物權法》的規定，土地承包經營權的主體限定于從事農業生產經營的人。但是，實際操作中，一些不具備農業生產經營能力的人通過一些手段獲得土地經營權，經營權人進行土地圈占，將農地用于非農生產。《農村土地承包法》中僅有“需具備農業經營能力”等原則性規定，但對于經營主體的資質審查、經營能力和履約能力等沒有細致的規定，這就容易造成經營權主體經營不善和違約等風險，影響到農戶的承包利益，并可能進一步危害國家的農業產業安全[1]53。

(二)社會層面——市場不健全

市場作為調節經濟的無形的手，也在引導著農地流轉的走向。但是，市場本身所具有的自發性和盲目性也在農地流轉中顯現出來，使得農地流轉關系處于極不穩定的狀態[4]90。伴隨城鎮化進程的加快，越來越多的農民進城務工，其在農村所擁有的土地處于撂荒狀態，為了增加一定的收入和促進物盡其用，農戶將自己承包的農地流轉給其他人經營，通過收取租金獲得一定的收益。由于市場效應的影響，其他進城農戶也紛紛效仿這一做法，流轉承包地以獲取收益，土地流轉市場開始活躍起來。

而作為土地的流入方，也因為經營權主體的放寬，逐步從家庭農戶向工商資本和家庭農場過渡。放活經營權，促進農地的規模化經營是農地“三權分置”改革的應有之義，而要實現規模化經營，就得擺脫以前的一家一戶經營，將土地集中于有資格的家庭農場和工商資本。但是，在實現規模化經營的同時，也就導致了土地的過度集中。一旦經營主體出現經濟問題，無法支付租金，就會影響農戶的權益。另外，由于我國缺乏完善的土地流轉交易市場和平臺，導致土地流轉混亂、盲目、自發，由此產生的問題也是不乏其數。

(三)個人層面——農戶無意識

農戶自身由于缺乏相應的法律知識和專業知識，對農地的流轉和入股等事項往往會很難把握市場走向。在流轉的過程中往往是處于弱勢的一方，對自身權益的維護往往沒有清晰的認識。現實生活中，農戶對于“三權”的理解往往少之又少，甚至存在一定的偏差，其中就存在對所有權和使用權的認識不清和錯誤判斷。土地流轉和入股作為農地經營的主要方式，涉及各方利益的實現和保護，而農戶由于缺乏專業意識和法律意識，在實際中往往沒有采用嚴格的法律程序進行農地流轉，因此會導致相應糾紛的出現。此外，基于自身的逐利性，農戶往往比較關心自身流轉土地的收益，至于流入方如何使用農地，卻不是很關心。這樣就導致實踐中有很多經營戶對農地進行非糧化生產，盲目追求經濟效益，直接危及到我國的生態安全和農業安全。

除了農戶自身固有對農地流轉中一些權益維護的無意識外，其他一些機構也對這些無意識給出了一定的誤導。一些地方政府機構為了促進經濟發展和增加執政政績，變相要求農戶將土地流轉至種糧大戶手中，這樣一來，農戶就喪失了土地流轉中的自主決定權。此外，更有甚者為了謀取私人利益，要求農戶進行低價流轉，從而謀求私利。另外，由于我國缺乏相應的評估機構，農民自身對土地流轉價值的認識不足，就會導致受流入方欺騙的現象發生，待農戶發現自己利益受損時，就會產生糾紛，尋求解決。

三、農用地“三權分置”潛在風險的防范機制

農用地“三權分置”是在實踐中對“兩權分離”下的家庭聯產承包責任制順應時勢所做的改進，目的是為了放活經營權，促進農業經濟發展。通過“三權分置”中的“三權”來實現各主體之間的利益平衡，從而盡可能為我國農地改革所遇到的風險進行預防[5]。然而，伴隨“三權分置”改革的進一步深化，一系列風險也隨之而來，工商資本下鄉，非農非糧，農戶的權益維護等都是函待解決的問題。因此，穩定承包權與用活經營權從而實現公平與效率的有機統一[6]，必須要制定相應的防范機制，才能做到有備無患。

(一)完善相關法律規定

重大改革必須于法有據，農用地“三權分置”目前主要存在于中央政策層面，并未貫徹落實到法律層面。因此，制定和完善相關法律規定是該政策能夠長久執行的根本保證，而法律化的突破口在于通過對農地政策在實踐中發生的實際規范效果與其制定時的目標和愿景進行判斷，決定是否立法及如何立法[7]。首先，應當明確立法的指導思想，立法思想是具體法律規定的靈魂，所以，在農地“三權分置”具體法律規定修改完善之前，應當明確立法的指導思想。本著法學的人文精神和農地問題的重要性，立法應本著維護廣大農戶的權益為根本，要做到改革不能損害農民的切身利益，這是改革的底線，絕對不能破。積極追求經濟效益的最大化和維護法律內部的協調，盡可能改變以往農地的低效利用，并且立法不能與現行法律之基本精神和原理相沖突。在明確立法思想后，應當對我國現行有關農地制度的規定進行梳理，并結合農地制度改革的實踐，為農地法律完善做好準備。立法首先應當明確“三權分置”中“三權”的具體內涵、性質以及權利邊界，特別是要明確在實踐中爭議較大的經營權的性質和承載功能，應該“通過有效的公示方法，賦予其對世效力”[8]。在經營權的設定上，應當允許經營權主體“在保持農地用途不變的前提下可以自由使用農地，但原則上其不得長期閑置土地而必須進行實際的農業生產活動，在約定時間內能夠通過各種土地流轉方式獲得土地經營的自主權”[9]。其次，應對土地承包經營權的具體權利分設進行明確化，并對土地承包經營權的各種流轉方式和土地經營權的流轉進行區別與細化。最后，就是要抓緊修改現行法律規范中與“三權分置”不相符合的規定，可以先出臺農地“三權分置”的具體辦法意見，再通過與現行法律法規進行比較，增刪改廢相應的法律條款。此外，一些地方在實行“三權分置”過程中進行了生動而又豐富的探索，如湖北沙洋“按戶連片耕種”、安徽懷遠“一戶一塊田”、四川崇州農業共營制、山東農業生產托管等。下一步，建議要密切關注基層在“三權分置”實踐中出現的新情況新問題，及時總結推廣典型經驗和做法。在此基礎上，將切實可行的做法上升為法律法規或地方性規范。

此外，對于實踐當中伴隨“三權分置”改革所引發的大量工商資本下鄉所導致的非農、非糧化風險有必要突出防范。根據中央農辦、國土資源部、農業部和國家工商總局聯合印發的《關于工商資本租賃農地監管和風險防范的意見》(以下簡稱《意見》)的規定，在吸收工商資本進入農村所提供的資金、技術和先進經營模式的同時，要特別注意防范工商資本過渡擠占農民的就業空間和改變農地的基本用途，對工商資本租賃農地要有嚴格的門檻限制，而且對于租賃的農地只能用于農業用途。根據該《意見》的規定，并結合實踐當中的具體經驗，可以進一步細化規定。在防范工商資本下鄉的風險中，應當采用事前審查、事中補貼和事后監管相結合的辦法[10]。例如，事前審查應當明確經營權人是否具有從事該農業生產的資質和經營能力，應當要求該經營權人提交一份計劃經營書，確保經營權人將農地用于其適當的用途。此外，經營權人還需提供風險保障金，以防經營不善而導致承包人權益無法得到維護和農地非法利用后的維護。在工商資本作為實際經營權人之時，應當對其給予實質性補貼。例如，減免相應的契稅，對于糧用農具等給予購置優惠，對經營權人給予經營指導等。在事后，應當加強對經營權人的銷售指導，提供方便的渠道引導經營權人將農業產品銷售，提高經濟收益，從而保證經營的穩定性和農戶收益的保障。但是，一旦發現經營權人將改變農地的本來用途，進行非農、非糧化生產，應當視情況采取收回經營農地、責令賠償損失和恢復土地原狀等具體措施。

(二)健全流轉市場

農用地“三權分置”中的所有權主體為集體經濟組織，承包權主體為農戶，經營權主體多為種糧大戶或工商資本。農戶由于自身缺乏相關的專業知識，加之市場本身所具有的自發性和盲目性，導致其在農地市場流轉中處于弱勢地位。部分農戶流轉農地獲取了相應的收益，導致其他農戶可能會爭相流轉，農地呈現大面積流轉后的供過于求和過度集中。因此，應當加強對農戶的宣傳教育和專業知識的培訓，使其對農地流轉市場有所認識，不至于盲目跟風。另外，對于大面積的農地流轉，應當在尊重承包農戶的基礎上，交由農村集體經濟組織進行審議決定。對于條件允許的，可以進行公開招標，通過市場主體的競價來實現農戶權益的最大化，并且根據流入方的具體情況報鄉鎮或縣級人民政府土地主管部門批準或備案，從而預防市場主導下農地盲目流轉所導致的過度集中。

此外，由于我國缺乏相應的農地流轉配套服務機構，導致農地流轉信息不對稱和雙方利益不對等。可以建立專門的農地流轉服務機構，比如在國土局下設專門的農地流轉服務機構，或由現在的國土局下設的相關部門負責處理。該機構應當對農地流轉市場有清晰的認識，并在促成農地適度規模化流轉中履行價值評估，平等磋商和爭議解決、協調等職責。此外，對于流轉雙方的資質和流轉合同應當進行相應的審查，并對流轉后農地的使用情況進行監督。為了實現“三權分置”所要求的農地規模化經營，該服務機構應當在確保平等的基礎上，積極促進農地規模化評估流轉，這樣既能保證流入方的規模經營，也能維護農戶的合法權益。根據重慶市市委辦公廳、市政府辦公廳印發的《重慶市落實農村土地集體所有權穩定承包權放活經營權實施方案》，從深化完善農村土地集體所有權和農戶承包權確權登記頒證工作、健全土地流轉交易體系等八個方面提出了具體措施，并強調將加快建立市和區縣(自治縣)農村產權流轉交易平臺，建設鄉鎮農村產權流轉交易窗口和村級服務點，構建“統一交易規則、統一平臺建設、統一信息發布、統一交易鑒證、統一服務標準、統一監督管理”的“六統一”交易管理模式。這一舉措的實施將促進農地流轉走向更加便捷和規范的道路。因此，在這一基礎上，應當取消《農村土地承包法》中關于受讓方必須為從事農業生產的農戶的限制。因為，分離的經營權并不具有身份性，而分離出經營權主要就是為了擺脫以往的一家一戶經營，實現農地的規模化經營，單純依靠農戶很難實現這一目的，所以應當允許工商資本下鄉，同時加強對其的監督。

(三)提高農戶意識

在當前經濟利益尤為突出的市場條件下，特別要注重對處于弱勢地位的農民的權益進行維護，通過合理的制度設計來實現各方利益的協調[11]。在風險防范的過程中，農戶自身也需要提高相關知識和意識。首先，應當對農戶進行農地專業知識的教育和培訓，可以由基層經濟組織或者村委會進行組織教育，重點對農地流轉中的定價問題和流入方情況進行介紹，另外對國家的土地政策也要加強宣傳教育，保證農戶能在流轉中作出理性的選擇，盡量避免由于自身知識欠缺所引發的糾紛。其次，就是要對農戶的法律意識和合同意識進行加強，農地流轉畢竟是私權行為主導下的權利運轉，政府應當避免干預過多，更多的應當是提供技術與知識的指導，特別是對于實踐當中農戶由于自身知識欠缺所產生的一些誤解予以解釋說明，例如流轉的是經營權，承包權仍然保留下來，并不因經營權的流轉而因此失地。最后，要強化糾紛解決機制的完善，為流轉雙方提供適當的法律途徑維護自身權益。總之，改革的出發點和落腳點都是要切實維護好農戶的切身利益，基于此，全國各地也在積極開展農地實踐，如廣東南海積極推行土地股份制，將農村集體土地折價入股，由村集體統一經營與管理，并且按照股權比例進行分紅，從而在置換土地經營權的同時，保障了農民的成員權與收益權；遼寧海城東三道村實行土地承包權入股分紅，讓土地集中于集體經營[12]。

對于實踐中地方政府為了促進經濟發展而損害農戶權益的問題，應當加強規范管制，告知農戶遇到相關情況應當積極行使自己的權利，向有關部門反映，甚至走上訴訟的道路。還有，針對流入方可能出現的經營不善或者改變農地基本用途等，應當加強監督并及時向相關部門反映。

結 語

農用地“三權分置”是我國現階段以及將來一段時間農地改革的發展主線，其改變了我國傳統家庭經營模式的碎片化經營，在保證農戶基本權益和收益得到維護的基礎上實現了農地的規模化經營，對我國經濟的發展乃至國家建設都具有深遠的意義。但是，在肯定這一制度福利的同時，還應該加強風險防范意識，從國家、社會和個人三個方面進行防范。通過逐步完善農地“三權分置”相關法律，進一步明確“三權”的內涵和界限，對實踐中工商資本下鄉進行特殊預防。此外，要進一步規范農地流轉市場，預防土地流轉過度集中，建立相應的農地流轉服務機構。提高農戶的相關意識和知識，為農戶維權提供切實可行的途徑。通過建立一整套完備的防范機制，方能充分釋放“三權分置”的制度紅利。

[1]李長健，楊蓮芳.三權分置、農地流轉及其風險防范[J].西北農林科技大學學報(社會科學版)，2016(4)：52-53.

[2]孫憲忠.推進農地三權分置經營模式的立法研究[J].中國社會科學,2016(7)：145-163.

[3]蔣永穆，楊少壘，杜興端.土地承包經營權流轉的風險及其防范[J].福建論壇(人文社會科學版)，2010(6)：4-8.

[4]段貞鋒.“三權分置”背景下農地流轉面臨的風險及其防范[J].理論導刊，2017(1)：88-90.

[5]丁文.論土地承包權與土地承包經營權的分離[J].中國法學，2015(3)：167.

[6]張紅宇.農業規模經營與農村土地制度創新[J].中國鄉村發現，2013(2):1-6.

[7]黃河.試論農地政策與農村土地承包經營權流轉保障法律制度的構建[J].河北法學，2009(9):34-35.

[8]蔡立東，姜楠.承包權與經營權分置的法構造[J].法學研究，2015(3):37.

[9]李國強.論農地流轉中“三權分置”的法律關系[J].法律科學(西北政法大學學報)，2015(6):186.

[10]潘俊.農村土地“三權分置”：權利內容與風險防范[J].中州學刊，2014(11)：72.

[11]李長健.論農民權益的經濟法保護——以利益與利益機制為視角[J].中國法學，2005(3):120-134.

[12]張曙光.城市化背景下土地產權的實施和保護[J].管理世界，2007(12):31-47.

(責任編輯：吳 芳)

On the Prevention of the Risk of the Separation of Ownership, Contract Rights and Management rights in Agricultural Land

Jiang Shangcheng

(College of Law, Anhui University of Finance & Economics, Bengbu Anhui 233030, China)

“The separation of ownership, contract rights and management rights” of agricultural land is the reform of the traditional agricultural land system in China under the new period. While promoting the large scale management of farmland, raising the income of farmers and realizing agricultural modernization, other risks are aroused like non-farm non-grain, the right to operate property rights, excessive concentration of agricultural land transfer and damage to farmers. The causes include imperfect law and market, and farmers’ unconsciousness. From the policy level to the specific implementation of the legal norms, it helps to establish agricultural land distribution supporting service in order to strengthen the monitor of agricultural land market and the guidance of both sides and improve the farmers’ professional knowledge and legal awareness so as to establish a complete preventive mechanism.

agricultural land; the separation of ownership, contract rights and management rights; risk; prevention

安徽財經大學研究生科研創新基金項目“農用地‘三權分置’改革法律問題研究”(ACYC2016238)。

2017-05-11；

2017-06-15

蔣尚成(1993-)，男，安徽省蕪湖市人，在讀碩士研究生，研究方向為農地法。

10.3969/j.issn.1672-7991.2017.02.005

D912.3

A

1672-7991(2017)02-0024-05