第三方測評政府績效的群眾滿意度模式研究
——以菏澤市為例*

張偉平

（菏澤學院社會科學系，山東菏澤274015）

第三方測評政府績效的群眾滿意度模式研究
——以菏澤市為例*

張偉平

（菏澤學院社會科學系，山東菏澤274015）

第三方評估在政府績效群眾滿意度測評方面有其獨特的優勢，依托的第三方機構較為專業，符合公民社會發展的要求。政府自身作為群眾滿意度測評主體具有很大的缺陷，容易產生尋租行為、測評結果參考價值有限、易流于形式等。以菏澤市為例，建構群眾滿意度指標體系，選擇恰當的第三方評估主體，并設計群眾滿意度測評程序，探討第三方測評政府績效的群眾滿意度模式。

第三方評估；政府績效；群眾滿意度；菏澤市

公民社會是指圍繞共同的利益、目的和價值上的非強制性的集體行為［1］。20世紀90年代以來，隨著公民社會的發展，第三方評估組織應運而生，這些組織具有獨立性、中介性、專業性等特征，能夠更好地反應公民的訴求，代表公民意志與政府展開對話，改善政府行為。第三方評估的主體構成主要包括受政府委托的高等院校和研究機構、專業評估公司、社會代表和普通公眾等，評估主體的多樣化使政府管理職能和管理方式發生轉變，形成了政府、社會和公民之間的良性互動。

一、第三方評估及參與政府滿意度測評的優勢

（一）第三方評估的界定

第三方評估是獨立于政府之外的一種外部評估形式，又被稱為社會評估。對于“第三方評估”的概念界定，目前學術界沒有統一的觀點，其中蘭州大學包國憲教授的觀點較具代表性：第一方評價是指政府部門組織的自我評價；第二方評價是指政府系統內上級組織對下級組織的評價；第三方評價也稱外部評價，是指由獨立于政府及其部門之外的機構組織實施的評價［2］。

第三方評估包括獨立與委托第三方評估，其中獨立的第三方評估是完全獨立于政府之外，不受政府的任何限制與制約，測評政府績效的整個過程由第三方自己組織實施，不受任何行政干預。委托第三方評估主要是政府委托高等院校或評估機構，針對政府工作的某些方面進行測評，并給予相應的財政支持，整個評估工作也是由受委托的評估機構組織實施。第三方評估是政府內部評估的必要補充，它的主要特點在于獨立性，不受行政官僚體系的限制，評估過程公開透明，評估的結果也相對客觀公正，能夠讓公眾信服，民意的收集工作相對而言具有獨立性。此外，第三方評估機構一般具有專業性和權威性的特點，在評價政府績效的群眾滿意度方面具有無可比擬的優越性。第三方評估作為政府管理制度的創新，符合現代社會治理的要求。

（二）第三方參與政府績效滿意度測評的優勢

無論是從第三方機構本身的專業性來看，還是從公民的訴求來說，第三方在政府績效滿意度測評方面具有獨特的優勢。

首先從第三方機構本身來看，第三方評估機構大多依托高等院校、科研單位或專業評估公司，符合政府績效滿意度測評的專業性要求。高等院校、研究機構或專業的評估公司具有相應的人力資源和技術優勢，其評估人員具有專業的知識結構，能夠運用自己的專業特長針對政府績效的滿意度測評提出改良的方法和針對性的建議。

其次，從公民的訴求來看，第三方是公民呼之欲出的新型評估方式，符合公民社會發展的要求。隨著社會民主進程的加快，催生了第三方組織的出現，由于第三方機構的獨立性與專業性的特征，能夠更好地代表民意與政府展開對話，實現公民參政議政的愿望，表達公民的利益訴求，從而完善政府治理，改善政府行為，促進政府與公眾的良性互動。第三方評估機構是整個社會之中規模較大的正規組織，具有規范性和政治理性的特征，其評估結論更容易得到民眾的信服。

第三方評估政府績效在國外起步較早，最早的實踐是在二十世紀初期，紐約市政府研究院對本市政府進行的評價。而第三方評估政府績效在我國發展相對緩慢，2004年由蘭州大學主導的“蘭州實驗”開創了第三方評價政府績效的先河，標志著我國在第三方評估上的初步探索。此后，獨立的第三方評估機構引起人們的重視，其作用也在逐步加強。比如華東理工大學的公共管理學院課題組對廣東省部分地市和縣政府進行的績效評價，使政府受到了一定的壓力，2006年廈門市思明區政府引入專業的博智市場研究有限公司進行群眾滿意度測評等等。可以看出，第三方憑借自身的優勢在政府績效群眾滿意度測評方面發揮著越來越重要的作用。

二、政府自身作為群眾滿意度測評主體的缺陷

目前我國政府績效測評主體是以官方為主，通過各種形式對本部門的工作進行總結性評估。由于政府本身的權威性，使得滿意度測評程序相對規范，政府主導滿意度測評，顯示政府吸納民意的態度，有利于樹立政府的良好形象。但是政府自身作為群眾滿意度測評主體也存在很多缺陷。

（一）政府自身作為評估主體易產生尋租行為

由于黨中央和地方各級人民政府對政府績效評估的重視程度增加，“評估權”作為一種重要的權力日漸引起重視，很多地方政府把群眾滿意度測評結果作為考核部門的一項重要衡量指標，占有很大的比重，所以如果不加強對這種“評估權”的監督，就很有可能產生尋租行為，成為權力腐化的溫床，最終造成新一輪的資源浪費。在這種情況下，引入第三方測評政府績效，可以有效地彌補政府自我評估的缺陷，實現權力的相互制衡。

（二）政府自身作為評估主體易流于形式

由式(22)即可得到優化矢量選擇器所需要的參考電壓矢量,然后對所處的扇區進行判斷,得到3個電壓矢量.最后由價值函數對所在扇區的3個電壓矢量進行優化評估,得到最接近的電壓矢量,即最優電壓矢量.例如,當位于第一個60°扇區中時,則選擇u0(000/111),u1(100)和u2(110)這3個電壓矢量用于價值函數的優化求解.

政府績效的群眾滿意度測評在很多情況下是上級單位的推動或者是為了凸顯地方政府和領導者個人的政績而設立的，在政府自身的主導之下，這種滿意度評估就變成了炫耀功績、歌功頌德的手段，使人民群眾滿意度測評徒有虛名。群眾滿意度的測評結果很難公開，也缺乏相應的反饋機制。

（三）普通群眾對政府主導的評議行為易產生畏懼心理

政府主導滿意度測評，使得群眾在表露自己想法的時候產生畏懼心理，不敢輕易吐露自己內心的真實想法，害怕政府會有報復性的行為，因此群眾對于政府主導的滿意度測評一般會違心的選擇滿意選項，或者是選擇棄權。普通群眾對政府主導的評議行為參與的積極性不高。

（四）政府主導的滿意度測評結果參考價值有限

由于政府主導滿意度測評，評估對象是政府自身，在這種情況下難免會為了維護自身的形象和利益而擅自改動測評的規則和評估的結果，經常會出現報喜不報憂的情況，從而導致部分的評估結果失真，所以由政府自身發動評議，最后的評估結果也很難確保真實性。

評估主體多元結構是保證公共部門績效評估有效性的一個基本原則，這是因為，任何一個已確定的評估主體都有自身特定的評估角度，有不可替代的比較優勢［3］。雖然第三方評估主體也有一定的缺陷，比如評估機構信息資源有限，第三方本身缺乏約束性，獨立性不強等，但是相對而言，第三方在測評政府績效群眾滿意度方面更為客觀和公正。

三、引入第三方測評——探討菏澤市群眾滿意度測評模式

菏澤市位于山東省西南部，魯蘇豫皖四省交界地帶，歷史悠久，文化底蘊深厚，享有“天下之中”的美譽。菏澤市政府歷來重視維護人民群眾的主體地位，不斷探索符合本地實際的政府績效測評模式。本文引入第三方測評，探討菏澤市的群眾滿意度測評模式：

（一）選擇恰當的第三方評估主體

政府績效評估涵蓋的內容比較多，有些評價項目不能僅僅依靠政府的內部評估。應該不斷完善績效評價主體，探索引入第三方評價［4］。第三方評估主體主要包括受政府委托的高等院校或相關研究機構、評估公司、中介組織、社會公眾等。吳建南教授在《誰是“最佳”的價值判斷者：區縣政府績效評價機制的利益相關主體分析》一文中的研究結論是：相對的最佳評價者是學術研究組織［5］。根據菏澤市的具體情況，菏澤市政府可以委托菏澤學院作為第三方評價主體，因為菏澤學院是教育部批準設立的菏澤市一所綜合性普通本科高校，擁有良好的人力資源和技術資源優勢。菏澤學院的高學歷人才和相關領域的專家與學者具有良好的專業理論知識，具有較強的操作技能，可以積極引進多學科領域的方法、技術或工具進行測評，使政府績效群眾滿意度測評的結果更為科學合理。

（二）設計群眾滿意度指標體系

本文設計的群眾滿意度指標體系是通過德爾菲法建立的，是以函詢的方式搜集相關專家、高校學者、政府官員等多人意見的共識，并經過2輪篩選建構了菏澤市政府績效群眾滿意度指標體系。第一輪專家咨詢回收率72．8%，第二輪為97．3%。本次研究選擇了高校學者、行政人員、人大代表、政協委員等二十名專業人員，專業構成包括政治學、行政管理、行政法學，政府績效管理等，平均年齡42．4歲，高級職稱的人員占一半以上。通過兩輪專家咨詢確立了7類一級指標和15類二級指標以及每一類指標的權重值。

菏澤市群眾滿意度測評的一級指標包括7類：廉潔狀況滿意度（權重值為0．2）、工作效率滿意度（權重值為0．1）、環境狀況滿意度（權重值為0．1）、受益程度滿意度（權重值為0．2）、經濟管理滿意度（權重值為0．2）、市場監管滿意度（權重值為0．1）、政務公開滿意度（權重值為0．1）。

其中由一級指標又細分出15類二級指標，廉潔狀況滿意度指標分成領導干部廉潔自律狀況（權重值為0．5）和機關工作作風（權重值為0．5）；工作效率滿意度指標分成行政經費占財政支出比率（權重值為0．5）和信息管理水平（權重值為0．5）；環境狀況滿意度指標分成自然環境滿意度（權重值為0．5）和社會環境滿意度（權重值為0．5）；受益程度滿意度指標分成社會保障滿意度（權重值為0．25）、就業狀況滿意度（權重值為0．25）、平均受教育程度（權重值為0．25）和政府扶貧工作滿意度（權重值為0．25）；經濟管理滿意度指標分成GDP增長率（權重值為0．5）和財政收支狀況（權重值為0．5）；市場監管滿意度指標分成法規的完善程度（權重值為0．5）和執法狀況（權重值為0．5）；政務公開滿意度指標沒有再做細分。

（三）選擇合適的群眾滿意度測評方法

測評群眾滿意度的方法主要有問卷調查法、集體訪談法、實地觀察法和民意調查法等。所謂民意調查，其實也是問卷調查的一種特殊形式，全國很多地區在使用這一稱謂，又被稱為輿論調查。1987年5月，中國社會調查系統正式成立，這是中國第一個全國性的民意調查機構，由于民意調查機構的中立性，該系統成立之后開展了很多卓有成效的民意調查工作。測評政府績效群眾滿意度應該采用中立的立場，依托第三方機構，這樣被調查者樂于合作，有利于消除其畏懼心理和懷疑態度，社會公眾對于調查結果的信任度也比較高。

（四）設計合理的群眾滿意度測評程序

首先，設計調查問卷。調查問卷的內容主要是根據建構的指標體系設計的，涵蓋被調查者的基本信息和對每一類指標的滿意狀況。滿意的程度可以通過分值來判斷，比如針對很滿意、滿意、一般、不滿意、很不滿意這五種情況分別賦值為100、80、60、40、20、0，并劃分區間，（0～20］為很不滿意，（20～40］為不滿意，（40～60］為一般，（60～80］為滿意，（80～100］為很滿意。

其次，發放調查問卷。調查問卷的發放首先要考慮如何選擇研究的對象，即從總體中抽取出一些樣本進行研究，主要涉及樣本的選擇問題。樣本的選擇主要采用隨機抽樣的方法，在時間與財力允許的前提下，樣本容量要盡量大，這樣才能更具有代表性。菏澤市轄2區7縣，全市共有常住人口850．03萬人。菏澤市政府績效評估的群眾滿意度調查在選取樣本的時候應該考慮各縣區的土地面積和人口比例，樣本的分配要兼顧公平。

再次，計算調查結果。用如下公式計算調查結果：群眾滿意度得分＝0．2×（0．5×領導干部廉潔自律狀況＋0．5×機關工作作風）＋0．1×（0．5×行政經費占財政支出比率＋0．5×信息管理水平）＋0．1×（0．5×自然環境滿意度＋0．5×社會環境滿意度）＋0．2×（0．25×社會保障滿意度＋0．25×就業狀況滿意度＋0．25×平均受教育程度＋0．25×政府扶貧工作滿意度）＋0．2×（0．5×GDP增長率＋0．5×財政收支狀況）＋0．1×（0．5×法規的完善程度＋0．5×執法狀況）＋0．1×政務公開滿意度。

最后，反饋測評結果。菏澤市政府應該建立一個良好的政府績效群眾滿意度測評反饋機制，將測評結果與有關人員的獎懲直接關聯起來，并將評估結果及時反饋給領導者和相關工作人員，為以后的決策提供參考，只有這樣才能真正達到政府績效評估的目的。同時，要盡可能地將評估結果公開，讓更多的公眾能夠了解自己參評的結果，提高公眾的參與熱情，這也是政務公開的必然要求。

目前，第三方評估政府績效的群眾滿意度在西方國家發展的已經較為成熟，在中國還處于探索與徘徊階段，而且在實踐的過程中遇到很多問題，因此近些年國內對于第三方評估的關注度也有所降低，理論與實踐都陷入了困境。但是由于公民社會的發展和民主政治的增強，再加上政府自身評估的局限性，第三方評估仍然具有無可比擬的優越性，在實踐中可以與其它評估方式相結合，逐步克服其缺陷，使第三方評估向著有序成熟的方向發展。

［1］張玉東．公民社會視角下社會組織與政府新型關系的構建［J］．菏澤學院學報，2011（3）：5－8．

［2］包國憲，周云飛．中國政府績效評價：回顧與展望［J］．科學與科學技術管理，2010（7）：105－111．

［3］卓越．公共部門績效評估的主體建構［J］．中國行政管理，2004（5）：17－20．

［4］高珂．關于推進財政績效管理的研究——以菏澤市為例［J］．菏澤學院學報，2014（4）：63－65．

［5］吳建南．誰是最佳的價值判斷者：區縣政府績效評價機制的利益相關主體分析［J］．管理評論，2006（4）：46－55．

The Research on the M asses Satisfaction of Government Performance by the Third Party——An Example of the Masses Satisfaction in Heze

ZHANGWei－ping

（Department of Social Sciences in Heze University，Heze Shandong 274015，China）

The third party evaluation has its unique advantages in evaluating themasses satisfaction of government performance since it ismore professional and in linewith the requirements of the developmentof civil society．The government itself as themain body of the satisfaction of themasses has a lotof defects，it is prone to bring rent－seeking behavior and the limited value of the evaluation results and easy to become a mere formality．Taking Heze city as an example，this paper constructs the index system of the satisfaction of themasses，chooses the appropriate third party evaluation main body and designs the evaluation procedure to discuss themass satisfactionmodel of the government performance evaluation．

the third party evaluation；government performance；masses satisfaction；Heze City

D035

：A

1673－2103（2017）01－0089－04

（責任編輯：王佩）

2016－10－26

菏澤市社會科學界聯合會2016年度基金項目

張偉平（1986－），女，山東鄆城人，助教，碩士，研究方向：行政管理理論與實踐研究。