從政府“越位錯位”看供給側改革

劉 毅

西北政法大學經濟學院

從政府“越位錯位”看供給側改革

劉 毅

西北政法大學經濟學院

十八屆三中全會規劃了全面深化改革新藍圖，對加快轉變政府職能，深化行政體制改革，建設法治政府和服務型政府提出了新的改革要求。李克強總理在《政府工作報告》中指出，把加快轉變政府職能作為加快行政管理體制改革，完善政府自身建設的首要任務，并明確指出，全面深化行政管理體制改革的核心是加快轉變政府職能。

全面深化改革是實現供給側改革的核心內容，加快轉變政府職能，有利于使政府在要素市場中的主導作用轉向以市場為資源配置的決定因素。改革開放以來的30年中國的經濟建設取得了舉世矚目的成果，但隨著人口紅利的減少，粗放型發展方式對環境的破壞，低端制造業利潤越來越小等因素，轉變經濟結構發展方式已成為不得不面臨的首要問題，而轉變政府職能則顯得尤為重要。三中，四中，五中全會提出的供給側改革凸顯改善要素的自由流通，以新的要素供給來創造新的需求，這就對政府簡政放權，完善要素流通環境提出了新的要求。

當代中國面臨最大的問題不是GDP接連下降的新常態困境，而是如何通過制度改革來更加完善的約束政府權利，劃清公權力與私權利的界限關系，打破通過行政手段主導資源流向的窘境。工業革命為什么首先起源于英國，就是英國完善的社會制度和對政府權利的有效限制才使得資源流向有發展潛力和創新突破的民營資本，從這個角度來講，稱為”制度革命“可能更加貼切，政府作為制度的制定者，理應通過改革的手段使制度更加完善化。

自十一屆三中全會提出改革開放為基本國策以來，中國經濟得到了前所未有的發展，之所以有這樣的成就歸結起來有兩方面原因：一，以公有制經濟為主體，發揮行業領頭羊作用，帶領多種所有制經濟共同發展滿足市場供需關系，在此方面政府發揮強有力的支配作用。二，對內改革使得民間資本自由流通，由于資本的逐利性滿足了一些新興企業的發展壯大，在此方面政府的市場化改革解放了人的創業思想。兩個原因看似矛盾，但為什么還能取得如此大的成就呢？筆者以為，市場與政府從來都是對向運動而不是同向。改革開放初期由于百廢待興的市場各方面都不夠成熟，市場與政府都可以找到各自的發力點，全力奔向對方方向。但由于市場資源的稀缺性，隨著社會的高速發展，兩者毫無疑問要發生頭碰頭的“資源搶奪戰”。過去的幾十年間，政府強有力的行政手段使資源得到了一定的合理配置，但也帶來了不少負面問題。

凱恩斯的有效需求理論曾經在上世紀的西方國家風靡一時，該理論認為總需求是拉動經濟增持的唯一支柱。由于居民的消費偏好不易改變，造成上一個經濟周期遺留的例如鋼鐵，水泥，煤炭等資源得不到有效消化，所以只能靠政府加大投資力度，新建公共基礎設施來消化上個周期的多余產能。短期來看，投資拉動消費確實使GDP得到了一定增長，但凱恩斯主義并不考慮政府投資和寬松的貨幣政策長期以來造成的后果，那就是經濟結構的嚴重失衡和由此帶來的消費需求不足，政府投資于鋼鐵水泥能源等資本密集行業，造成這些行業泡沫般的空前發展，但由于我國大部分居民處于低工資增長率的勞動密集型第二產業，就造成居民的消費需求跟不上投資供給，加大了政府對市場的擠出效應。根據生產函數Y=AF(K，L)，凱恩斯政策所追求的是保持K，L存量不變和全要素生產率A，生產方式F不變的情況下，如何通過加大投資增加就業達到有效需求。而現如今我們要面臨的問題是如何改變A和F來提高產能，與凱恩斯的短期需求目標貌合神離。

中國當前有超八成的能源產業虧損，截止2012年底，鋼鐵，水泥，電解鋁，平板玻璃等產能利用率剛達到70%，2014年水泥利用率甚至不足7成，除此之外，一些新興產業如太陽能電池，光伏產品等有效利用率也在逐漸減弱，市場有效需求呈明顯不足。以山西焦煤集團為例，2016年煤企虧損70.37億，山西煤炭工業廳計劃關閉15座煤礦，淘汰2000萬噸煤炭過剩產能，從中可以看到，政府靠投資驅動要素驅動發展方式的弊端已經充分顯現，過量的煤炭供應勢必造成市場供需關系扭曲，借助地方政府融資平臺，通過各種優惠措施吸引投資水泥，煤炭等低附加值的開采業，各地方政府展開了在政治集權下的“GDP考核錦標賽”。張弛教授在《靠市場化解過剩產能，促轉型有賴深度開放》中指出：政府實際上已經變成一個投資型企業，組織得像一個公司，通過直接介入微觀經濟活動，成為市場競爭的主要力量，但又不承擔市場競爭的后果。地方政府在GDP考核錦標賽中，盲目擴大投資卻不考慮市場需求量與環境代價，導致另一個惡性后果就是負債率飛升，再加上多投資于基本無收益的“鐵公基”項目，違約風險暴露無疑，最后不得不依靠與財政部置換債券來避免系統風險的發生。

“越位”的一個方面便是企業巨大的審批成本。李克強總理在《國務院機構職能轉變動員電視會上的講話》里舉例：一個企業新上的項目要經過27個部門，50多個環節，時間長達6-10個月。平均每家企業每年要向政府申報審批項目17.67個。而據統計表明，一家公司從注冊到開業，所經的平均審批程序：加拿大2天，中國111天；從審批成本來看，加、美、英平均不到人均年薪1%，中國內地為11%。有地方從事餐飲行業的小型個體工商戶，辦理開業過程中需向公安，消防，工商，房管，衛生檢疫等部門蓋十多個公章。小中企業不僅要面對高昂的融資成本，同時還要面臨全世界最高的審批成本，其市場壓力可想而知。政府在開放市場經濟初期為了防止重復建設和資源浪費，設置一定的審批事項有助于對市場進行正確導向，但同時也伴隨著巨大的權力尋租風險，如果負責審批的各部門不能做到公私利益界限明確，那么政府對于資源配置的扭曲危害將會更大。十八大以來，黨中央關于進一步簡政放權做出了明確指示，近兩年來審批事項取消近千項，未來將加大減少行政審批的力度。盡管取得了如此大的成績，我們也應看到部分地方所存在的一些問題：1.抱住權力不放，舍不得下放權力，只喊口號，卻沒有真正深入貫徹黨中央指示精神的實際行動。2.以“備案管理”代替審批，搞“內部審批”，下放的都是一些要么無人問津要么根本沒有資本進入的“冷項目”，對于關鍵性內容沒有實質性進展。3.以點帶面，所下放的審批項目受惠面少之又少，簡政效率整體不高。

同時伴隨“越位錯位”的另一方面是大面積“缺位”現象，主要表現在公共服務的不到位以及部分行業監管不力。具體表現在以下方面：

1.政府公共責任的投入有失偏頗。由于地方政府多以GDP為考核導向，導致財政收入大部分流向高拉動型的實體經濟建設，從而使得教育，醫療，科研，社保等公眾服務得不到有力的資金支持。以西部機場為例，去年全國183個機場中，有150多個處于虧損狀態，虧損金額達20億。據統計表明，只有客運吞吐量達到150萬次以上才有盈利空間，西部機場僅有幾十萬次。這些虧損機場涵蓋全國70%-80%縣級城市，20億的虧損至少能帶動2萬億的經濟量。

2.行業監管不合理。目前我國對于資本市場的監管過于嚴格，資本流通受到阻礙。以熔斷機制為例，證監會起初引入此制度是作為一項風險管理制度，更好的控制風險，在漲停板發生前給予市場一定時間的冷靜期。但由于我國金融市場的特殊性，投機現象較為嚴重，熔斷機制的引入非但可能不會讓市場“冷靜下來”，反而可能起到相反的助跌作用。但政府對于產品質量安全，環境污染，職工工作環境等方面的監管又發揮不力，這些年發生的“蘇丹紅”，“豬肉精”事件和煤礦坍塌，建筑工地事故又凸顯政府沒有盡到合理的監管職能。

3.供給主體單一化。由于歷史原因，政府一直是公共基礎建設的主要供給體，民營資本很難進入到其中。雖然以政府為主導的公共基礎建設可以有效防止國有資產的流失，但單一化的投資體面對龐大的公共服務建設略顯力不從心，同時也可能滋生腐敗，權力尋租等問題。

4.福利制度的不完善。中國進城務工人員每年以200-300萬速度遞減，40歲以上務工人員由于得不到基本的城鎮養老福利保險和面臨高昂的社會成本，再加上新一代進城務工人員價值觀與消費觀的改變，現階段中國勞動力供給面臨巨大短缺，勞動力的喪失造成企業主不得不通過更加剝奪員工的剩余價值來補償可變資本使企業勉強達到生產臨界點，這樣則會更加加劇勞資矛盾，制度改革迫在眉睫。鑒于此，我們必須做到以下幾點：

一、建立健全“責任清單”“權力清單”“負面清單”等機制

1.劃分自身與市場關系，明確各級政府具體權力與責任范圍，堅持具體到事責任到人，確定權力具體執行者與責任承擔者，完善自身法制建設，做到權力與責任相統一，深入貫徹“法定職責必須為”的精神綱領。

2.明確“負面清單”制度，對于“法無禁止即可為”的非公項目要建立完善的激勵機制，對于不符合清單要求的項目堅決予以取締，嚴禁重復建設，有失社會公平，對整個社會發展不利的項目入市。

3.對于過去職能缺失錯位造成的過剩產能與重復建設，一定要做好“三去一降一補”工作，打破地方行政壟斷，該管制的資本項目一定做到嚴格把控，該放開的行業領域也要做到堅決放開，特別對于僵尸企業，一定要落實嚴格的淘汰機制。

4.完善地方政府績效考核辦法，擺脫唯GDP英雄論，嚴防政府“手伸得過長”，加大簡政放權力度，加快由資源主導型轉向配置導向型政府的建設。

二、加快服務型政府的建設

1.加大對公共服務建設的投資力度，糾正地方投資偏移，著重于科研，教育，醫療等基礎服務行業，完善各級政府服務中心軟硬件建設。

2.打造公共資源交易平臺，制定完善的公共交易制度管理，將土地使用權，采礦權和政府采購納入交易中心。

3.加強高素質干部隊伍建設，提高基層工作人員服務意識，通過系統培訓，實踐鍛煉等方式，提高黨政機關干部業務處理能力。

4.完善制度建設，堅持制度先行原則，建立一套行之有效的考核激勵機制，盡量把工作成果細化，量化，增強考核的科學性。

三、加大國企改革力度

1.細化行業分類改革。公益性國企以改善公共服務為目的；對于競爭性國企，則應放開市場準入，嚴格實行淘汰機制，同時加快國有資本退出步伐

2.做到”黨企分開“，明確各自職責范圍，黨委與董事會各司其職。

3.完善高管考核與激勵機制。不同類型的國企承擔的責任不同，故考核標準不能統一的以盈利為標準。

4.產權持有多元化，發展混合所有制股權持有。

5完善分類監督機制。不同類型的國有企業，應實行不同的監管標準，切實做到具體行業有具體監管措施。

四、深化土地改革

1.完善農村土地承包政策，加快出臺相關確權法律法規，確保農民對承包地的占有，收益，經營及抵押擔保等權利的施行。

2.減少土地入市的行政限制，實現土地供給主體多元化發展，明確農民個人與集體所有的產權界限，放活土地經營權。

3.完善征地補償制度，實行多元化補償辦法。

4.建設用地嚴控增量盤活存量，優化用地布局，完善用地結構，以節約集約為用地準則，合理對待城市建設用地的剛性需求。

供給側改革之所以不叫供給側變革，是因為改革客體為舊事物，舊制度，舊的統治階級意志，勢必要觸動某些既得利益集團，而正是因為這些“舊頑固派”的阻撓才使得改革無法順利進行下去。古有王安石變法為鑒，均輸法利用無限制的行政權力強制收購市場資源，嚴重違背市場規律導致民聲載道，青苗法傷害到資產階級核心利益，市易法嚴重損害了大商人的利潤獲得，方田均則觸動了官僚資本命脈所在，結果連開始決心支持變法的神宗也無法招架各方勢力壓迫而不得不宣告變法失敗。類似這樣因觸動既得利益集團而使改革早早夭折的案例不勝枚舉，改革之難點不在于政策制定與理論研究，而在于改革主體是否具有一種不畏艱難，壯士割腕，勇于打破既得利益集團的堅強信念，從這個角度來講，供給側改革最大的困難不是市場，而是政府本身。當前改革已然步入深水區，是否還能取得更進一步的成績，對決策者自身將會是更加沉重的考驗，我們任重而道遠。

[1]中國經濟網 權威專家解讀“供給側改革”內涵與路徑[J]中國經濟網，2017-11-20

[2]李佐軍 正確理解供給側結構性改革[J].光明網-理論頻道，2017

[3]吳敬璉 《供給側改革不能簡單理解為“調結構”》[J].財經界，2016-6

[4]朱富強 《正確理解“供給側改革”》[J].探索與爭鳴，2016-6

[5]陳彥斌 《理解供給側改革的四個要點》[J].甘肅理論學刊，2016-3