縮小貧富差距之經濟法路徑

張 星

(南京財經大學 法學院，江蘇 南京 210046)

·經濟管理研究·

縮小貧富差距之經濟法路徑

張 星

(南京財經大學 法學院，江蘇 南京 210046)

經濟法作為國家協調經濟運行之法，在實現社會整體利益最大化方面作用顯著。我國當前基尼系數一度超過國際警戒線，貧富差距有進一步拉大之趨勢，從財稅立法的完善、土地制度的轉型、教育制度的改革等方面探索如何縮小貧富差距，實現社會資源的公平有效分配，是經濟法的應有之義。

財稅立法；遺產稅；土地產權；土地出讓金；教育公平

一、我國居民收入差距現狀

國家統計局數據顯示，2014年全國居民收入基尼系數為0.469，2013年基尼系數0.473，反應國內居民貧富差距有縮小趨勢。但是我國居民收入基尼系數仍然高于國際警戒線，且城鎮居民收入基尼系數高于農村居民收入基尼系數，這是由農業生產的特殊性決定的。同時，城鎮居民收入基尼系數的走勢相對于農村居民收入基尼系數波動性大。原因在于自上世紀八十年代起，我國的改革重點一直集中在城鎮，而農村則是改革的薄弱環節，尤其是經濟體制的改革與經濟結構調整主要集中在城鎮。[1]近年來，我國居民收入基尼系數稍有降低，筆者認為，應歸功于農村合作醫療的逐步落實以及反腐倡廉的全面推進。

二、貧富差距的成因分析

(一)市場經濟體制改革

市場經濟體制改革，允許一部分人先富起來，打破了計劃經濟體制下的無市場狀態，平均分配方式被摒棄，個人、企業開始參與市場競爭，社會生產效率有所提高。但是由于先天稟賦以及個體能力之間的差異，也造成了收入分配不均的局面，這種不均衡體現在不同的區域之間，不同的行業之間，城鄉之間。[2]

(二)稅收失調

個人所得稅的存在意義是為了對財富進行二次分配以達到縮小貧富差距的目的，但是在實際操作中，由于灰色收入的存在，課稅對象不精確，這樣就出現了初始目標和結果相悖的局面。[3]同時，由于中央與地方稅收比例失調和國家政策傾斜等原因，會進一步加大地區之間與城鄉之間的貧富差距。

(三)社會保障制度不完善

我國GDP呈增長趨勢，雖有所放緩，但總體穩定，而我國社會保障事業卻明顯滯后于經濟增長速度，[4]不言而喻，農民、失業人員、無業人員等弱勢群體就無法充分享受經濟增長所帶來的成果，從而拉大貧富差距。目前，我國仍然是城鄉居民社會保障二元體制，城鄉居民在社會保障方面存在著較大差異，加之貧困偏遠地區財政收入有限以及中央財政轉移支付不足導致社會貧富差距。

(四)教育資源分布不均衡

東部與中西部之間、城鄉之間的教育水平存在較大差距，而受教育程度又與收入呈正比關系，所以教育不公平也是導致貧富差距的因素之一。

(五)初次分配中勞動報酬所占比例較低

我國是人口大國，勞動力密集型產業依然是主導產業，資本與技術密集型產業相對短缺。因此，勞動者報酬低是一個長期存在的問題。

(六)工薪福利保障不均衡

醫療、養老、失業和住房公積金保障等各項福利比較齊全的部門集中在國有企事業單位及政府部門，非國有部門或者單位比較缺乏完善的福利待遇。

(七)拆遷制度不完善

城鎮化建設如火如荼，但是拆遷制度并不完善，例如中東西部拆遷補償標準不統一，城鄉補償標準存在很大差距，這些都加劇了貧富差距。

(八)市場經濟發展不成熟

由于體制、政策和監管方面的原因，致使大量非法收入、灰色收入長期普遍存在，特別是一些國家公共權力資本化、期權化、貨幣化和私有化，部門利益小集團化，行業利益壟斷化，以及大量非法經營等問題使得社會成員之間財富分配差異明顯，加劇了貧富分化。

三、縮小貧富差距對策

(一)完善財稅立法

1.財政稅收分段

東部、西部、中部之間的經濟水平差距較大，創造財富的能力差距明顯，東部西部中部根據經濟發展水平和GDP設置不同的稅率，[5]完善轉移支付制度、加強預算執行管理、規范地方債、清理規范稅收優惠政策等方面進行突破和創新。這是建設陽光型政府、責任型政府的要求，也是實現資源優化配置的必然途徑。

2．開征遺產稅

由于個人先天稟賦的差異，財產代際繼承無可厚非，但是這在一定程度上不利于社會成員創造力的激發，有礙社會公平正義。遺產稅立法的時間選擇和制度設計要充分考慮到政府收入、居民收入分布情況、居民利益等方面的影響。

要使遺產稅課稅依據具有法律正當性，就必須以法律形式將遺產稅確定下來。遺產稅作為財產稅課稅體系的內容，具有以下職能：增加財政收入、對社會財富進行二次分配、優化資源配置。

(二)推進土地出讓金制度的改革

構建合理土地制度，實現社會整體利益的最大化，而不是單位或者部門利益最大化。

土地財政所誘發的社會問題如房價上漲過快，拆遷補償所帶來的社會不公平等問題突出，這些都嚴重影響城鄉居民的生活質量和水平，可以考慮將政府所收取的土地出讓金改成房產稅，采取逐年征收的方式，[6]這樣就能夠緩沖政府賣地的熱情。

(三)改革農民土地產權與征用補償制度

明確農民對土地所擁有的土地財產權，確保農民所得利益與土地經濟價值的同向同步增長。對農民土地使用權的流轉進行法律保護，[7]讓農民真正實現有地可依，有地能依，有地得益。加大政府對農村各項建設的財政支出，對農民征地的補償撥款要和土地本身經濟價值相一致。[8]加快新農村建設，實現精準扶貧，保障對“三農”事業和農民弱勢群體的支出落實到實處。

(四)完善農村社會保障制度

社會保障是一種社會制度，由經濟基礎決定，同時，也受制于政治制度。我國現在的社會保障制度呈城鄉二元狀態，這是由特殊的歷史環境決定的。農民，占據了我國人口的半數之多，農業，是我國的立國之本，農民在中國歷史上曾發揮著重要的作用，政府應注重對農民利益的保護。但是，我國的社會保障是一條城鄉分立的道路，城鄉之間存在著巨大差距，這樣的失衡狀態有悖于社會公平，我國社會保障制度的改革勢在必行。

首先，應當完善農村最低生活保障制度，鰥寡孤獨殘疾者應有所依。其次，建立和完善農村社會養老保險制度。加大中央財政對社會保障制度的轉移支付力度, 應特別照顧貧困農村。僅僅依靠農村集體的薄弱力量, 是不公平的，不利于和諧社會的建設。最后，推進城鄉醫療報銷系統的統一，讓貧困農民必要時在城區看得起病，報銷無礙，也是對農民生命權的尊重。

(五)保障教育資源平等

1.建立全方位的責任機制

首先，要保障教育公平就要明確政府的責任，以法律形式明晰政府所必須承擔的責任，對權利侵害進行司法救濟。其次，非政府組織對弱勢群體的幫助不具有強制性，因而作為一種援助，需要政府的扶持和鼓勵。以政府為主、非政府組織為補充建立起來的責任機制能夠從根本上保障弱勢群體的受教育權利。

2.以師資為突破口，建立教師流動制度

日本所實行的教師流動制度緩解了日本擇校難的問題，我國可以借鑒日本的這一做法，實行教師流動制度。城市教育水平明顯高于農村教育水平，國家的支教援助活動無法從根本上解決這一難題。師資作為實現教育公平的重點、難點和關鍵，如何提高師資隊伍素質顯得尤為重要。但是這是一個循序漸進的過程，不能一蹴而就，也不能為了實現教師資源流動而損害了教師群體的利益，這樣會阻礙教師的積極性。教師在不同地域，不同學校之間的有效地充分流動，對于實現教育資源的優化配置意義重大，可以在一定程度上緩解弱勢地區師資不足和師資素質較低問題，同時對于高考移民等問題也能起到一定的抑制作用。

3.完善農民工子女就學制度

農民工子女的受教育權利應該依法得到國家保障。農民工子女也應該與農村孩子一樣受到國家傾斜政策的照顧，在農村實施的“兩免一補”政策也應該惠及農民工子女。2005年，《國務院關于深化農村義務教育經費保障機制改革的通知》頒布，建立了農村義務教育經費投入保障新機制，“新機制”規定，2007年，農村義務教育階段中小學生全部免除學雜費。農民工子女的學雜費也應該按照農民子女政策予以免除。鑒于義務教育的明顯公益性和外溢性特征以及農民工子女的流動性特征，免除學雜費所造成的教育經費缺額部分(按農村標準計算)應由中央財政負擔。同時，農民工在為輸入地服務，為輸入地的經濟社會發展貢獻力量，因此，輸入地政府也應成為農民工子女教育責任的承擔主體之一。筆者認為，農民工子女就學免除的學雜費與城市差額部分應由輸入地政府承擔，生均公用經費和農民工子女的困難補助費用也應由輸入地政府負責。在具體操作上，考慮到農民工子女的流動性特征，中央和輸入地政府對農民工子女承擔的學雜費和其他公用經費可以采取“教育券”的形式劃撥，這樣能夠減少劃撥的中間流程，實現高效率精準化的利用教育經費和教育資源。[9]33此外，中央政府和輸入地政府還應協調劃撥出專項經費解決農民工子女就學問題——現有的教育資源不足以滿足農民工子女的就學需求，新建校舍、擴充教育資源的費用應劃撥專項經費予以解決。在公共教育資源不足的情況下，對于社會力量辦學應予以積極扶持，農民工子女進入社會力量辦學學校也應享有政府的“教育券”補貼。

4.以均衡和增值為導向，完善教育督導評估制度

公平的教育制度的建立需要一系列相應的配套改革。其中，最為重要的一環是教育督導評估制度的改革。教育督導評估結果是進行教育資源配置的一個重要依憑。目前，我國的教育督導評估制度對教育資源配置的非均衡性起了一定程度的強化作用。現在的教育督導評估體系十分重視結果，忽視了起點和過程，出現了對學校進行評級、片面追求升學率等急功近利的現象。我們發現，很多地區把建設“實驗學校”“五星級學校”“示范學校”等“窗口學校”作為評估地區政府教育績效的重要指標，因此，政府集中人力、財力建設好一所或幾所典型的“示范學校”作為工作重心。筆者發現有的地區，包括國家貧困縣，即使教育經費再緊張，他們也會不遺余力地辦好一所或幾所重點校，從而使貧困地區為數極少的豪華重點校與眾多難以為繼的薄弱校形成強烈反差。結果一方面拉大了本地區內部各個學校之間的教育發展水平差距，催生了“擇校”風潮；另一方面這也是對教育資源的浪費，使得教育資源配置效率低下。改變現在的教育督導評估之導向，完善教育督導評估機制是均衡配置教育資源的關鍵突破點。在具體實踐時，可依從以下兩個方向進行重點調整：第一，將對結果進行評估轉化為對本地區各個學校之間教育資源均衡配置的評估，這一方面有助于地區間、學校間教育資源的均衡配置，另一方面也有助于地區間、學校間教育資源的整合，打破原來相互封閉孤立的格局，使得教育資源在更廣泛的意義上實現流通和共享。第二，把“增量”作為評定學校和本級政府績效的一項重要指標。在對學校教育質量進行考核時，把學生入學時的學業水平納入考核范圍。增值評價是一種發展性、形成性評價，它注重的不是最終的教育成果，而是教育過程中的改善情況；評價的目的不是為了鑒定、選拔，而是為了測定每個學生的進步情況。引進“增值”理念，對教育督導評估機制進行改革是教育發展的要求，也是建立公平的教育制度的需要。[9]34

5.以多元監控為手段，完善教育監督制度

在教育資源配置過程中，經常發生由于權力失范而導致的教育經費擠占、挪用等現象，從而使得教育經費不能足額到位。對弱勢群體的教育補償也必須防止這種現象發生。監督制度不健全是導致權力濫用的重要因素。權力沒有監督，則會產生腐敗，對濫用權力的人員不加以制裁，就會使法律失去權威性。要實現教育公平，就要完善監督機制，加大監督力度，民眾參與監督，拓寬民眾信息反饋渠道，確保陽光下的公平。

四、結語

公平正義是社會進步的重要衡量標準，經濟法作為國家協調經濟運行之法，在尋求社會主體之間利益平衡時，發揮著不可替代的作用。貧富分化是我國實現“十三五”宏偉目標的阻礙因素。變革關系國計民生的社會保障制度、土地制度、教育制度，是縮小貧富差距的重要路徑。

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責任編輯：寸 心

2016-11-30

張星(1990—)，女，安徽宿州人，經濟法專業2015級碩士研究生，研究方向：金融法。

D912.29

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1671-8275(2017)02-0105-03