中國城市群府際合作治理困境與對策

摘要：我國城市群府際合作治理面臨諸多現實困境，傳統科層治理、市場治理和網絡治理模式無法有效應對。府際合作元治理是基于垂直等級制結構和水平自組織網絡間的相互作用而發展出的一種新治理模式，它有效回應了我國城市群治理的困境。應當通過組織結構、運行機制和制度保障等方面的設計，構建府際合作元治理模式。

關鍵詞：

府際合作；元治理；區域治理

中圖分類號：D035.5

文獻標識碼：ADOI：10.3963/j.issn.16716477.2017.03.0002

自“十一五”以來，城市群作為推進我國新型城鎮化的主體形態受到了中央的高度重視。國家“十三五”規劃指出，要優化提升東部地區城市群，培育中西部地區城市群，形成更多支撐區域發展的增長極，并明確了建設19個城市群的目標。城市群發展過程中面臨的一個關鍵問題是如何實現跨行政區地方政府的合作。因此，研究有效的地方政府合作治理模式具有重要現實意義。本文針對中國城市群府際合作治理面臨的突出問題，在反思現有治理模式的基礎上，嘗試提出一個府際合作元治理的分析框架，并進一步探析其內涵、價值和實施路徑。

一、中國城市群府際合作的現實與理論困境

（一）中國城市群府際合作的現實困境

我國城市群的府際合作始于20世紀80年代，至今仍存在一些深層次問題亟待解決，主要包括以下幾個方面：

1.城市群合作組織權威性不足。國內城市群合作組織大都采用松散的形式，如長三角城市群“主要領導座談會”、珠三角城市群“9+2最高行政首長聯席會議”、長江中游城市群“省會城市會商會”等，這類合作組織由地方領導人倡議發起，以定期或不定期會議開展工作，既沒有固定職權和獨立人員編制，也沒有完整的議事決策規則，僅為合作提供溝通與磋商的平臺。由于這種合作形式缺乏一定的權威性和約束力[1]，致使合作更多停留在理念層面，難以落實。以產業和基礎設施一體化為例，長三角25個地級市中，有16個城市提出要建“金融中心”[2]；京津冀地區5大港口均選擇了高效益綜合性港口的發展方向[3]，城市功能定位的重復雷同，表明一體化議題仍未取得實質性進展。

2.城市群合作治理缺乏充裕的基金支持。當前國內城市群除長三角以外，都未設立專門的合作與發展基金，區域協商會議由各地輪流舉辦，具體合作項目資金也由各地自行籌集。該籌資方式主要存在以下問題：一是正外部性公共產品籌資困難，推進緩慢，如珠三角地區2001立項建設的“珠江大橋放射線接廣佛新干線”項目至今未完工；[4]二是資金來源單一，規模有限，如國內已設立的首個“長三角合作與發展共同促進基金”，由三省一市各出資1 000萬元設立，僅用于支持跨區域重大課題的研究，與促進區域一體化發展事項的目標相去甚遠。

3.城市群內部發展不平衡。城市群內各個地方由于行政級別和經濟發展水平存在差異，從合作中分享的收益各不相同，這加劇了區域內發展失衡。我國京津冀城市群的“環京津貧困帶”現象就是典型體現。2015年，北京、天津和河北人均地區生產總值分別為106 284元、106 908元和40 367元，北京市居民人均可支配年收入為48 458元，是緊鄰北京的張家口和承德市的3.07倍和3.42倍。成本與收益的不對稱必將影響經濟落后地區的合作熱情，而這也使得發達地區已經形成的高層次產業因為得不到堅實的腹地支撐而出現產業鏈中斷，從而進一步影響了城市群的可持續發展。

4.城市群治理中市場和社會主體參與不足。國內城市群合作盡管已呈現出企業、科研單位和行業組織共同參與的新態勢，但在核心政策制訂上，地方政府以外的市場和社會主體參與仍然較少，且非政府主體關注議題較為分散，難以有效影響區域政策過程。這種地方政府主導型合作，一旦牽涉到地方核心的經濟和政治利益，便會踟躕不前，同時也容易造成對市場的過度干預，形成“行政區經濟”。

5.區域利益與國家整體利益的沖突。由地方政府主導的合作充分照顧了城市群內各方的實際利益，體現了區域利益最大化的原則，然而將之置于更大范圍的區域系統或整個國家中加以考慮時，則可能出現局部利益與整體利益間的沖突。如長江流域沿線分布了三大國家級城市群，各城市群內的地方政府為了追求GDP快速增長可能形成過度開發資源和發展工業的區域共識，與國家加大長江經濟帶生態環境保護的總體要求相背離。據統計，整個長江流域，年排放量10萬噸以上的排污口達6000多個，全流域廢污水排放量338.8億噸[5]。

（二）中國城市群府際合作治理的理論困境

目前國內學術界提出的城市群府際合作治理模式主要有科層制、市場化和網絡化治理三種，這些模式在上述現實問題面前均顯得心余力絀。

以集權為特征的科層制模式主張由凌駕于城市群地方政府之上的機構直接發號施令，推動區域合作。盡管該模式具有權威性[6]、公正性[7]、治理外部效應有效性[8]和社會成本低[9]等優勢，但上述優勢的發揮有一定前提條件，即上級政府擁有完全信息和完全理性。由于受組織規模和信息收集能力等因素限制，很可能出現組織失靈[10]116。該模式除了在烏昌地區這類小規模區域合作中效果顯著外，在大規模城市群治理中鮮有成功的案例。此外，該模式由于未能照顧好地方的實際利益需求，也常常面臨“上有政策、下有對策”的尷尬局面。

以利益為核心的市場化模式倡導地方政府在平等自愿基礎上通過談判或交易方式化解矛盾，協調城市群發展。由于該模式充分調動了地方的自主性和創造性，20世紀90年代后在我國得到了廣泛的運用。但依據古典經濟學理論，市場協調模式成功的先決條件是完全競爭，而地方和區域性公共物品的供給卻帶有壟斷性，這決定了市場化模式的運作空間極為有限。此外，這種以利益為核心的模式在涉及地方重大利益沖突、產權劃分不明晰、交易主體數量過多和存在明顯負外部性時顯得束手無策[10]100，往往形成“議而不決，決而不行”的局面。

以各種公私利益相關者參與為特征的網絡治理模式提倡建立一種包括政府、私人和第三部門在內的自愿性合作治理過程。網絡治理不僅緩解了單一政府的有限理性問題，而且通過網絡成員間持續多向度的信息溝通降低了信息不對稱風險和增強了決策認同感[10]128132。但網絡治理也并非無所不能，它無法擺脫網絡利益對整體利益、可控制對靈活性、開放對封閉、合作對競爭、責任對效率等沖突[11]。更為嚴峻的現實問題是：網絡協調需通過團結、利他、忠誠、互惠和信任來實現[12]，而我國目前恰恰缺乏公民參與和信任互惠等社會資本。

上述現實和理論困境呼喚新的治理模式，未來城市群治理將不再依賴單一的科層治理、市場治理或網絡治理，而是三者的有效組合，這恰恰是元治理要解決的問題。

二、城市群府際合作元治理的內涵與價值

（一）府際合作元治理內涵解析

元治理是國外治理理論研究的新成果，出現于20世紀90年代末期。對于元治理的概念，西方學者基于不同角度進行了多樣化的界定。其中，鮑勃·杰索普和簡·庫曼的觀點具有一定的代表性。杰索普在1997年最早提出了元治理的概念，其意是指“對科層治理、市場治理以及網絡治理三種模式的協調，以確保它們最小限度的結合”[13]；1999年，杰索普將元治理定義為“自組織的組織”[14]；此后，他又進一步將元治理描述為：“治理條件的組織準備，關系到三種治理方式的明智組合，以達到參與者認為的最好結果”[15]。現代治理理論先驅簡·庫曼將治理區分為三個階段：第一階段治理是解決問題；第二階段治理發生在試圖改變第一階治理的制度條件時，此時這些制度條件已經過時并功能失調；第三階段治理為元治理，它涉及到嘗試改變與治理發生方式相關的總體性原則，通過改變規范框架來對治理活動和治理者進行治理。在簡·庫曼看來，元治理如同將治理的各種屬性捆綁在一起并使之成為一個整體的粘合劑，有了元治理規范和原則的指導，不同水平、不同角色當事人的共同治理活動得以運行[16]。盡管西方學者對元治理概念的表述存在差異，但都無一例外地將之視為解決治理失敗的一種理論工具。

本文沿用了杰索普的觀點，認為府際合作元治理是一種產生某種程度的協同治理的方法，它涉及在網絡治理模式中建立起復雜的等級結構管理，由政治權威通過制度規則、組織知識、激勵控制等策略自上而下地進行設計和管理，使科層制、市場化和網絡治理三種模式實現完美的組合，從而產生協同互補效應[17]。它將等級制權威嵌入區域自組織網絡，并從縱向和橫向兩個維度來構造區域多層次治理系統（見圖1）。

1.水平的自組織網絡協調系統。府際合作元治理關注權力和行動的自組織形式在實現區域發展目標和戰略中的地位，它結合并響應了治理概念，賦予城市群內多元利益主體戰略性選擇的權力，充分尊重其自我管理的能力，允許直接利益相關者在意思表示一致的基礎上因地制宜、創造性地運用和發展多種治理方式。如圖1所示，城市群內地方政府、企業、第三部門和公民個人等利益主體相互作用形成的組織間網絡是府際合作元治理的基石。區域性決策是城市群內多元利益主體在信任基礎上談判、辯論與商議的結果。在你來我往的激烈爭辯中，各利益主體有機會多角度、全方位審視不同政策方案，并根據其他主體的反應調整自身的偏好，矯正不合理訴求，由純粹利己轉化為兼顧他人利益[18]。各類區域利益主體都是水平自組織網絡的一個節點，貢獻著自身的智慧和資源，能夠迅速識別各類區域公共需要，通過集體決策、聯合行動來提供區域性公共產品與服務。只有當水平治理失敗時，等級制權威才會以強制性面目介入，發揮補救作用。所以從本質上看，元治理仍然是一種自組織制度安排。

2.垂直的等級制協調系統。與純粹的水平網絡治理不同，府際合作元治理強調了權力的等級制形式在引導和規范區域一體化行動中的持久影響，在水平自組織網絡基礎上增加了一層等級制的保護傘，這賦予元治理模式以獨創性。作為“治理的治理”，元治理打破了等級權力實踐的傳統邏輯，上級政府不再是高高在上的發號施令者和絕對的控制中心，而是作為利益相關者中的長者為地方水平治理保駕護航，使之實現不同目標、時空維度、行動和后果等的相對協調[19]。等級制權威作用的方式包括：運用相對壟斷的組織智慧和信息引導區域利益主體形成理性的合作共識與目標；為網絡治理提供基本規則；對區域合作實施情況進行跟蹤監督；對合作者的不當行為和違約行為進行處罰；作為治理糾紛的上訴法庭；通過增強“弱勢方”來尋求權力差異的平衡；承擔治理失敗的政治責任[13]。由于城市群治理主體的多元化和治理客體的復雜性，等級制權威為了確保協調效力和社會回應性，必須控制管理幅度，通過在特定區域設立代表機構來施加影響。

由此可見，府際合作元治理是基于垂直的等級制結構和水平的自組織協調網絡間的相互作用而發展出的一種新協調方式，它打破了政府與治理之間的絕對劃分，將治理過程置身于等級制權力干預的背景下，由此提供了一條折中路徑，該路徑一方面使得等級制權力在治理結構中得到清晰的表達，另一方面又使治理網絡的協調能力在等級制的保護下得以增強[20]。府際合作元治理的實質是基于網絡治理的內在沖突，在賦予合作成員自治權限的同時，為政治權威保留了對不同治理機制開啟、關閉、調整和另行建制的權力[21]，從而實現了政府機構和市民社會、國家理性和市場力量間的平衡。

（二）府際合作元治理之于中國城市群治理的價值

元治理有效地回應了我國城市群合作治理的困境，具體體現在：第一，元治理中的等級制權威可以運用監督、財政、獎勵和懲戒等多種強制性手段推動地方政府信守承諾并采取持續有效的集體行動，避免區域發展規劃和合作協議淪為一紙空文；第二，元治理中的等級制權威可以在區域利益博弈過程中扮演平衡者的角色，塑造公平的治理環境，防止合作效果的“滲漏”，促進城市群的平衡發展；第三，元治理中的等級制權威可以通過頂層設計與適度授權賦予市場主體和公民社會更大的成長空間，增強市場和社會主體對政府的信任，促進地方合作網絡的建立與發展；第四，元治理中的等級制權威可以超脫于局部的區域利益之上，站在更為宏觀的整體視角對城市群的利益主體進行引導與約束，使區域共同利益與國家整體利益得以有效地融合；第五，元治理中的等級制權威賦予各類區域利益主體以治理權限，激發他們運用地方性知識靈活應對區域公共需求[22]，同時又承擔起最終的政治責任，實現了公共責任與管理效率的結合。

與此同時，我國也具備元治理模式運作的條件。一方面，我國有著元治理所需的政治制度背景與文化基礎。從國家結構形式上看，我國是單一制國家，地方政府的管轄權由中央授予，地方重大問題和事項的決策需要獲得上級政府審核批準，上級政府擁有法定權力，可能通過發號施令、監督檢查、考察調研、獎勵處罰等多種手段對城市群的府際合作施加影響。此外，與英美國家所認為的“政府是必要的邪惡”不同，我國民眾對政府尤其是中央政府有著高度的敬畏與信任感，這使各方愿意在等級制權威的引導下致力于共同目標的實現。另一方面，非政府主體參與區域治理的社會條件也日漸成熟。市場化和分權化改革中快速成長的市場主體和市民社會在區域治理中扮演著日益重要的角色。比如，在長江中游城市群，企業界人士和經濟學家積極參與各類峰會，為區域發展建言獻策，餐飲業、白酒業、商業銀行、建筑業和新華書店紛紛簽署合作協議，抱團發展[23]。

三、中國城市群府際合作元治理模式的實施路徑

（一）構建府際合作元治理的組織機制

元治理模式下的垂直協調需要以實體組織機構為依托。上級政府可在各城市群現有松散合作組織之上增設派出機構——區域一體化辦公室，負責落實自身對城市群發展的領導與管理責任。其成員由上級政府指派工作人員和相關專家構成，下設規劃、財務、監察和仲裁等部門，經費由上級政府進行撥付。本著精簡節約原則，區域一體化辦公室可由現有各類城市群協調發展領導小組辦公室發展而成，通過授權和人員調整方式將之做實。值得注意的是，該機構主要扮演區域合作引導者、調解員、審查員、監督官和仲裁者的角色，其目的是解決地方區域合作組織權威性和約束力不足的現實問題，因而不能直接介入地方區域合作組織的日常運作。

（二）建立府際合作元治理的經費保障機制

區域發展需要大量資金，“營改增”稅制改革勢必會進一步減少地方稅收收入，因此城市群的發展需要上級政府加大扶持力度，設立區域發展基金。資金來源主要由兩部分構成：一是將當前由上級政府各職能部門分散管理的區域性項目資金化零為整，集中管理，提高資金使用效率；二是由中央從地方上繳增值稅增長額中按一定比例提取，作為區域發展專項資金返還地方。通過上述渠道籌集的資金應全部交由區域一體化辦公室進行統一撥付和管理，專門用于區域性基礎設施建設、公共服務提供、環境治理和落后地方的補助。

（三）完善府際合作元治理的決策機制

府際合作元治理十分關注協商聯合，區域公共決策是各類區域利益主體平等協商的結果。因此，對各城市群探索的地方政府聯席會與座談會、經濟合作與發展論壇等民主協商機制應加以保留和完善，并重點確保平等參與權、平等表達權和平等影響力的落實。首先，各城市群內地方政府應該攜手建設區域合作信息網，及時發布區域政策、區域合作項目進展情況、區域經濟數據和各地政務信息，使之成為各類區域主體參與區域治理的信息平臺，而不僅僅是對外宣傳的窗口；其次，在區域重大事務決策中增設相關利益主體參與的程序性規定[24]，為非政府主體參與區域治理提供表達機會，如區域規劃和區域立法等宏觀性戰略決策必須召開專家論證會，區域產業一體化政策調整需組織行業協會和龍頭企業負責人參加的征求意見座談會，區域性公共服務一體化政策出臺應舉行聽證會等；再次，在區域公共決策中實施全體一致規則，各個成員政府無論行政級別高低，都有一票表決權，決策方案在全體一致通過時方可生效。如果合作成員存在嚴重分歧，致使合作網絡陷入“無休止談判”時，則啟動等級制干預，交由區域一體化辦公室來進行裁決。

（四）建設府際合作元治理的執行機制

區域性公共政策一旦出臺，城市群內的地方政府應該承擔起政策執行這一義不容辭的責任，由其相關部門負責合作項目的跟進與落實。區域性公共政策牽涉面廣，為了提高政策執行力，政府以外的各類市場和社會主體的全面參與顯得十分必要。比如，在區域性產業發展規劃的落實上，可以吸納行業協會的參與，由行業協會推動區域行業資源的整合；在區域性公共工程建設中，可以通過公開招投標和BOT、TOT等形式各異的公私伙伴關系來引入社會資金。多元主體共同執行可以打破政府的壟斷地位，發揮競爭優勢，彌補政府資源不足，更好滿足社會公眾對區域性公共產品的需求。

（五）健全府際合作元治理的監督機制

府際合作元治理需要構建以垂直監督為主、相互監督為輔的立體型監督機制。從理論上講，由區域一體化辦公室代表上級監督地方政府具有較強的威懾力，但操作過程中面臨信息不對稱的難題。為此，應采取必要的技術手段以確保該機構的信息控制權，如建立地方項目和區域性合作項目事先審查制度、合作項目季度報告制度和隨機調查制度等。區域一體化辦公室一旦發現成員不合作，可以對其實施警告、限期改正等矯正措施；對于嚴重違規者則可立即停止合作項目的資金撥付，并在年終考核時對其實行一票否決。此外，鑒于過于繁瑣的行政控制程序會分散地方寶貴的時間資源，自主治理理論中的相互監督制度可提供有益的補充，一體化辦公室在對地方參與合作情況進行考核評估時，可以采用地方政府同行評議的方式，再輔之予城市群內企業、第三部門和公民個人的舉報，這樣可最大限度地降低信息成本并糾正信息漏報、瞞報。

（六）優化府際合作元治理的制度環境

法律規則可以為合作者提供行為規范，促進合作者形成一致的預期，從而避免各方陷入公地悲劇。由于地方立法權受行政區域的限制，我國城市群合作規則只能由中央政府來提供。一是要通過完善憲法和地方政府組織法，對地方政府間橫向關系的性質以及地方政府在統籌區域發展中的事權、財權和義務等作出詳細的規定，明確地方政府在區域公共事務治理中的法律地位，為其在區域公共事務中的處置權提供法律依據[25]；二是通過出臺《公共與私人部門合作促進法》來保障非政府公共部門和私人部門的獨立性與參與權，并促進城市群內公共部門與私人部門伙伴關系的形成[26]。除正式規則外，等級制權威還可借助于文化說服，利用新聞媒體和社會輿論的力量，建立協調發展、平等參與、互利互惠和合作共贏的社會規范，以此約束合作成員的行動。

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（責任編輯王婷婷）