農村金融資源配置存在的問題與優化對策研究
——以山東省菏澤市為例*

常永峰， 劉學祥

(1.中國海洋大學經濟學院,山東青島266100; 2.萊商銀行菏澤分行，山東菏澤274000 )

農村金融資源配置存在的問題與優化對策研究
——以山東省菏澤市為例*

常永峰1,2， 劉學祥2

(1.中國海洋大學經濟學院,山東青島266100; 2.萊商銀行菏澤分行，山東菏澤274000 )

近年來，國家一直將解決“三農”問題作為政府工作的重中之重，提出要不斷優化農村金融資源配置體系，推動金融資源更多向農村傾斜。當前，菏澤農村地區金融資源配置存在嚴重失衡問題，必須依靠政府扶持政策的干預，在遵循市場規律的前提下，分別對農村金融資源的需求側和供給側進行改革。

市場；政府扶持；農村；金融資源；配置

一、引言

2017年2月5日，新世紀以來指導“三農”工作的第14份中央一號文件《中共中央、國務院關于深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能的若干意見》再次鎖定“三農”主題, 要求加快農村金融創新，強化激勵約束機制，確保“三農”貸款投放持續增長；文件涉及到金融領域的方方面面，內容包括銀、證、保、政策金融、互助金融、金融監管、金融基礎設施和其他相關細節，是歷年來涉及金融領域最全最廣的一次，再次充分展示了國家對“三農”工作的重視程度。習近平總書記指出，新形勢下，農業主要矛盾已經由總量不足轉變為結構性矛盾，主要表現為階段性的供過于求和供給不足并存。推進農業供給側結構性改革，提高農業綜合效益和競爭力，是當前和今后一個時期我國農業政策改革和完善的主要方向。當前，解決好金融資源在農村地區的優化配置問題，有助于為“三農”發展注入新動力，已是事關農業現代化、實現全面小康目標的大事。

對于菏澤市而言，隨著政府普惠金融、精準扶貧戰略的穩步推進，全市農村金融服務工作取得了較快發展，廣大農村獲得的存款、理財、結算等金融資源與城市的差異越來越小，但是農村金融發展仍面臨著諸多問題與挑戰，除長期存在的農村金融服務網點資源偏少外，信貸資源仍屬廣大農村最稀缺的資源，這也是導致當前農村金融資源配置失衡的最主要因素。一般而言，作為金融統計口徑為種植業、養殖業、飼養業、林業、牧業、捕撈業及其相關產業的指標，農林牧漁業貸款總量與菏澤農業大市的地位很不相稱，這也表明僅有極少部分的農民能夠從銀行獲得信貸資源支持，金融資源在菏澤農村地區配置存在嚴重的失衡問題。

從菏澤農村金融資源配置情況來看，目前單純靠市場機制已經無法實現農村金融資源的優化配置問題。國務院農村綜合改革工作小組辦公室研究成果也說明了這一點，他們在2011年編著的《建立現代農村金融制度問題研究》一書中指出，單純依靠市場機制無法實現金融資源的有效和公平配置，我國農村金融中出現的諸多問題不僅是源于金融制度本身的缺陷，也是由于金融制度賴以存在和正常運轉的信用體系、產權制度、法律制度以及行政管理體制的不完善。對此，在菏澤農村金融資源配置嚴重失衡的背景下，筆者認為，農村金融資源配置的“市場失靈”問題必須依靠政府扶持政策的干預進行解決，加強市場與政府扶持相結合的農村金融資源配置體系研究，對進一步做好菏澤農村金融資源的優化配置有著重要的現實意義。

二、當前農村金融資源配置體系存在的問題

解決當前農村金融資源配置存在的失衡問題，關鍵在于分析和查找農村金融資源配置體系中存在的問題。我國學者鞏月明(2007)在對農村信貸供給制度和農民金融需求之間矛盾分析的基礎上,指出傳統金融信貸安排與現代農村金融制度的矛盾，農民、農業特殊性與農村金融機構盈利性、安全性之間的矛盾，以及農民日益增長的金融需求與農村資金“農轉非”之間的矛盾,阻礙了農村信貸市場的發育和農村經濟的發展[1]。對于菏澤市而言，當前農村金融資源配置體系也普遍存在此類問題。

(一)金融機構在農村金融資源配置方面存在主體缺失

近年來，隨著國家一系列支持菏澤經濟發展政策的出臺，菏澤市經濟發展駛入了快車道，但是2003年前后國有商業銀行大規模撤并鄉鎮網點的歷史性原因，形成了當前農村傳統金融資源供給主體長期偏少的現狀,農村金融服務整體上難以適應和滿足農村金融需求。截至2017年2月末，中農工建交五大銀行在菏澤共設置網點176家，其中具備信貸業務辦理權限的機構在110家左右，該類機構幾乎全部集中于經濟較為發達的縣城和市區，在鄉鎮僅有的幾家分理處也集中在縣域經濟相對發達的鄉鎮，且僅具備吸儲功能，基本喪失了信貸支農惠農的功能。對于農發行、浦發銀行、萊商銀行、濟寧銀行、棗莊銀行以及新設的8家村鎮銀行而言，整體規模相對較小，且網點布局尚未覆蓋鄉鎮區域，支農惠農能力還非常有限，難以承擔支農惠農的大任。目前，農村網點最多的金融機構為農村商業銀行和郵政儲蓄銀行，兩者在菏澤的機構總數達到572家，占全市金融機構的71.6%，其中農村商業銀行網點380家，郵政儲蓄銀行192家，雖然兩者的機構網點遍布城鄉，但在鄉鎮設立的機構主要開展存取款和結算服務，除當地農業產業化龍頭企業比較容易從銀行獲得信貸資金外，對于廣大的農民僅有極少部分可以從銀行獲得小額消費或經營貸款服務，兩家金融機構對廣大農村經濟而言支撐作用也還非常有限。

(二)金融機構在農村金融資源配置過程中未能發揮正向作用

作為獨立的市場參與主體，當地銀行業金融機構的商業化運作將不可避免的以利潤最大化為目標，農業作為弱質產業，自身固有的高投入與低產出決定了它的高風險性，加之廣大農村客戶難以提供有效的擔保人(物)，以及農村信用環境建設不佳，群體性惡意逃廢銀行債務的事件時有發生，導致銀行業金融機構普遍不愿涉足農村信貸市場，資金從農村外流現象嚴重。以存款資金主要來源為農村的農村商業銀行和郵政儲蓄銀行為例，截至2017年2月末，兩家金融機構農林牧漁業貸款占全市該類貸款總量的73.9%，但是即使以服務三農為市場定位的農商行，農林牧漁業貸款占其各項貸款總額的比例也不過0.94%，信貸業務脫農問題嚴重；對于郵政儲蓄銀行而言，該行在菏澤市擁有著高達579.1億元的巨額存款資源，僅次于農商行位居全市第二位，但由于曾長期以來受到“只收不貸”的政策性限制，使得雖然近年貸款投放的政策逐步放寬，但直至今日對菏澤經濟的信貸支持力度依然非常有限，2017年2月末人民幣貸款余額僅為41.2億元，存貸比7.11%，農林牧漁業貸款更是僅占其貸款總額的0.06%，大量資金被通過內部渠道流出菏澤市進行商業化投資，稀缺的金融資源未能充分用于支持當地社會經濟發展，實屬讓人惋惜。由此可見，當前菏澤市金融機構在農村金融資源配置上更多的是充當了“抽水機”的角色，逐利性的金融資源外流現象嚴重，加劇了農村金融資源配置的失衡。

(三)民間借貸市場存在高度活躍但亟需規范管理的問題

至2017年2月末，菏澤市儲蓄存款余額高達2397億元，占各項存款余額的73.21%，這為當地民間借貸市場提供了充沛的資金來源。近年以來，菏澤市民間借貸市場日益活躍的原因，主要集中于兩個方面：一方面，在利率市場化不斷實施的背景下，民間大量資金從銀行獲得的存款收益越來越低，加之農村金融市場的局限性，亟需收益高的投資渠道；另一方面，在當前經濟形勢的持續低迷，農村正規金融發展緩慢的背景下，大量農村客戶更難以從正規銀行業金融機構獲得資金支持，亟需尋找社會資金以滿足其經營需要；這供給和需求兩方一拍即合，各取所需，進一步推升了民間借貸市場的活躍度。當地這種高度活躍的民間借貸市場，客觀上有助于緩解農村借款主體的融資難問題，彌補金融體制市場化不充分造成的缺陷，但是也容易引發實體經濟風險，由此造成的銀行業金融風險屢見不鮮，據了解近年來在菏澤當地無力償還銀行借款、破產倒閉的企業，幾乎背后都有著民間借貸甚至高利貸的深層次原因，造成農村市場成為銀行業金融機構不敢涉足的“雷區”。此外，民間借貸市場還存在亟需規范管理的問題，以農村專業合作社為例，本來是專門給農村百姓提供互助合作的一個民間組織，但在很多地方卻成了“吸收存款、發放貸款”的金融機構，加之農業局、工商局、金融辦等多個政府部門在監管職責上界定不清，曾很長一段時間未能得到查處，當地已經出現了多家農村專業合作社老板卷款跑路現象，同時民間借貸市場交易隱敝、高趨利性的特點也易誘發非法集資、暴力討債、非法拘禁等違法犯罪行為，給農村民間借貸市場造成了嚴重的破壞，都需要政府加強引導和規范。

(四)政府在農村金融扶持配套政策建設方面仍需要進一步加強

近年來，菏澤市在促進金融資源向農村傾斜、優化農村金融資源配置方面做了大量的工作，例如出臺了《關于金融支持菏澤市農村電子商務加快發展的意見》、《菏澤市信貸政策支持再貸款定向支持重點經濟領域和關鍵環節管理辦法》等文件，從信貸產品和服務方式創新、大數據應用等方面予以指導，對金融機構支持農村電子商務等重點領域和環節給予再貸款定向支持；針對牡丹產業出臺了《菏澤市扶持牡丹產業發展實施辦法》，要求銀行業金融機構增強服務意識，降低貸款準入門檻，積極為牡丹種植主體提供貸款支持，并對符合條件的牡丹種植項目給予利息補貼或獎勵，以促進金融資源向牡丹產業傾斜；此外，政府還出臺了《關于大力實施扶貧攻堅工程的意見》等文件，對金融資源支持農村經濟發展給予了規范和引導。但是，當前政府部門出臺的扶持配套政策內容更多指向金融資源需求側，而針對金融資源供給側的配套政策還有待加強，致使困擾金融機構的農村金融效益性與風險性問題難以得到有效解決，也就決定了政策的效果大打折扣。為此，政府需要加強農村金融資源供給側和需求側的研究，出臺的扶持政策應當達到供給側和需求側相向而行的目的，方可打破當前農村金融資源配置嚴重失衡的局面。

三、對優化農村金融資源配置體系的思考

(一)對農村金融資源需求側改革的建議

當前，雖然政府也出臺了諸如財政貼息的支農惠農政策，力求解決金融資源向農村傾斜問題，但由于絕大多數的農村金融資源需求者達不到金融機構的準入門檻，這就造成農村的大量金融需求無法轉化為有效需求，政策僅能惠及農村極少的優質客戶群體。為此，建議政府在充分考慮農村金融資源需求者償債能力弱、缺乏有效擔保人(物)以及信用意識淡薄等特點的基礎上，在農村金融資源需求側的改革方面，做出以下努力：

1.加速推進農村產權制度改革。我國學者周榮俊(2014)在對溫州市永嘉縣農村產權制度改革和縣域信貸供給面臨主要障礙進行分析的基礎上，指出發揮農村產權抵押擔保作用，政府需要進一步完善農村產權相關法律法規，加快推進產權交易平臺和價值評估市場建設[2]。筆者也認為，在法律允許的前提下，政府要加速開展農村產權確權賦權工作，凡符合確權發證的農村產權，按農村的實際需求進行確權賦權，并及時登記造冊；同時，在充分考慮金融機構業務規則的前提下，政府應出臺相關文件明確農村產權的責權利，實現物有其主、主有其權、權有其證、證有其利、利有其責，促進農村產權轉變為銀行認可的物權和財產權利。此外，政府還要引進或設立農村產權評估機構，成立農村產權交易中心，完善有關農村產權處置的后續司法措施，確保金融機構融資出現風險后，抵押物能夠得到及時有效的變現，充分保障雙方的合法權益。

2.成立公益性擔保機構或組織。對于菏澤市而言，當前各縣市區針對城鎮居民已經建立了不同層面的創業貸款管理服務中心或下崗失業人員小額貸款擔保中心，在扶持創業、帶動就業方面的效果十分顯著，公開資料顯示，2016年1至10月份，菏澤市新增發放創業擔保貸款2740筆，其中個體工商戶2674筆，小微企業66筆，當年累計新增發放額共計4.37億元，其中為個體工商戶發放貸款2.53億元，為小微企業發放1.84億元，同比增長22%；扶持帶動就業2.14萬人，同比增長7.53%，及時解決了一批創業者在創業初期和創業過程中面臨的資金難題，切實發揮了“及時雨”功效。當前，在黨中央、國務院關于大眾創業、萬眾創新的決策部署下，全國大多數市縣區已成立了創業擔保基金，創業擔保貸款利率也大都有明確的上限規定，這不僅在解決城鎮弱勢群體生產生活過程中遇到的資金不足問題起到了顯著效果，同時城鎮弱勢群體的融資成本也普遍得到了降低。我國學者朱傳辰、邢衍棟(2012)在對山東省棗莊市農村青年創業貸款實踐情況研究的基礎上指出，政府部門的積極參與是推進農村青年創業貸款業務有效開展的前提，通過政府有效公共金融服務的提供，降低了青年創業貸款的信息不對稱和交易成本[3]。基于以上實踐經驗，筆者認為，政府可借鑒支持城鎮創業人員的做法，從各級財政撥付支農惠農專項資金，從市縣到鄉鎮成立不以營利為目的的農村小額貸款擔保中心，嚴格規范管理和運作，將有效緩解當前農村擔保難、融資難的問題。

3.全力整治農村信用環境。我國學者潘意志(2013)在對廣東省云浮市郁南縣農村金融綜合改革的經驗研究中發現，通過著力推進社會信用體系建設，在不到兩年的時間內，郁南縣作為廣東省欠發達的山區縣，就實現了金融生態環境的根本性好轉，2010年全縣金融機構新增貸款相當于2000-2008年年均新增貸款的65倍，這充分表明，加快農村信用體系建設，能夠有效拓展農村金融市場、提升金融服務水平、促進縣域經濟發展[4]。對于菏澤市而言，隨著中國人民銀行征信系統多年推廣，當地金融生態環境有了很大的改善，社會整體信用意識明顯增強。但是，隨著近幾年來經營形勢持續低迷，加之個別地方政府配合銀行打擊惡意逃廢債務的力度偏弱，造成惡意逃廢銀行債務行為呈現抬頭趨勢，當地個別縣區金融風險甚至呈現出愈演愈烈的問題。從涉農金融機構反映情況來看，在當地的廣大農村地區，個別村甚至出現了整體不還貸款的問題，一旦有農戶主動償還銀行貸款，甚至會成為村里的“另類”，受到其他村民的嘲笑；此外，還有一些聯保貸款，借款人不還不說，甚至想方設法阻撓其他信用意識良好的聯保組成員還款；這些惡意逃廢銀行債務的行為，將對金融生態環境造成長久傷害，嚴重打擊了金融機構支持“三農”的信心。為此，建議政府全力整治農村信用環境，從政府層面加大失信懲戒機制建設，采取多部門聯合執法、對失信行為在社會媒體公開曝光等多種方式，對惡意逃廢銀行債務的失信行為，從重從速予以處理，降低銀行業打擊逃廢債務的成本，在社會上形成打擊失信者的高壓態勢，凈化誠信環境，通過扎實推進農村信用體系建設，進而增強金融機構服務農村的信心。

(二)對農村金融資源供給側改革的建議

商業化的金融運作不可避免的會導致農村金融資源的外流和失衡問題。為此，筆者認為，政府在供給側的改革應當緊緊圍繞如何引導金融機構將資源向農村地區傾斜這一問題，可在以下幾個方面做出努力：

1.加強金融機構農村地區網點建設力度。一般而言，由于金融市場的分割、壟斷和“失靈”，在金融相對發達、資源相對過剩的地區，由于資源易于獲取、資金定價較低等原因，造成很大一部分資金被低效率利用，然而對于金融欠發達的地區，很大一部分優質的客戶，往往難以獲得稀缺的金融資源，導致整個社會難以實現金融資源的優化配置。同時，金融市場也存在這樣一種現象，在金融相對發達、競爭比較充分的地區，金融資源供給相對充足導致社會資金價格普遍較低，但在金融供給不足的地區，資金的短缺也往往導致資金價格相對較高，這為金融資源從發達地區主動向欠發達地區流動提供了可能。筆者曾對在菏澤縣域設立網點較多的萊商銀行的經營數據進行過分析，近年來該行在菏澤縣域累計投放貸款占比65.34%，同期縣域累計吸收存款占比僅為49.27%，縣域累計投放貸款占比高出存款16.07個百分點，有效推進了金融資源從市區向縣域的流動。為此，如果政府能夠采取激勵措施，積極引導股份制銀行、村鎮銀行在農村地區廣設網點，讓農村客戶能夠有更多的金融消費選擇空間，這將有利于打破農商行、郵儲銀行在農村的壟斷局面，提升農村金融市場競爭水平，進而推動金融資源向農村市場流動，有助于通過市場“看不見的手”，進一步推動金融資源在農村市場優化配置。

2.建立農村金融資源的反哺回流機制。我國學者王帆、陳君萍(2011)在對山東省農村金融資源配置問題分析的基礎上，認為優化農村金融資源配置，應建立農村金融資源的回流機制，實行“供給領先”的金融發展戰略[5]。對此，筆者存在同樣的觀點，對當前農村存款資金外流現象嚴重，稀缺有限的資金未能用于當地經濟發展的問題，政府應當制定針對性政策，改變當前金融機構在農村金融資源配置上“抽水機”的角色，實現農村金融資源的良性循環。對于存貸比偏低的銀行，政府要充分利用好政策性杠桿，引導其將從菏澤當地吸收的存款盡可能的用于支持菏澤當地經濟發展，避免稀缺的資金通過其系統內部大量流出菏澤進行逐利性投資，如對于郵儲銀行而言，在當前開展傳統信貸業務難以將龐大的資金快速投放當地的背景下，可以引導其借鑒農發行、國開行和國有商業銀行的模式，加大向新農村建設、棚戶區改造、農村公路水利等重大項目的投放，在不影響其效益的前提下快速將其資金用于當地建設，一旦該部分資金利用好，不僅有利于農村地區金融資源的傾斜，對全市經濟推動作用也是巨大的；對于農村商業銀行，基于存款資金主要來源于農村地區，在商業化、市場化原則下，針對“脫農”現象比較嚴重的問題，政府可對這種非農化的流動傾向加強關注，適時采取適度的管制和激勵措施，緩解農村資金的外流問題。

3.規范引導民間金融資源供給主體發展。當前，政府在民間融資規范管理方面做了一定的工作，例如2013年底全市召開了民間融資規范發展工作會議，并根據《山東省人民政府辦公廳關于進一步規范發展民間融資機構的意見》(魯政辦發[2013]33號)，專門出臺了《菏澤市人民政府辦公室關于進一步規范發展民間融資機構的意見》，對民間融資機構的設立條件與經營規范進行了明確；2014年12月份，菏澤市正式成立了菏澤市地方金融監督管理局，對推進全市民間融資規范引導工作，規范發展民間融資機構有著重要的指導意義。但是，上述政策出臺，更多對民間融資機構進行約束，而未能使天量民間融資浮出水面，難以解決金融機構所關心的民間融資信息這一核心問題。為此，政府可探索建立全市統一的公益性質的民間融資交易平臺,從市縣區直至鄉鎮設立不同層級的服務中心，加大向社會各界的宣傳力度，要求民間借貸行為必須在民間融資交易平臺登記，所有登記費用和產生的稅費全部免收，并配套出臺對登記債權予以優先支持的政策，力爭實現民間融資在陽光下運行的目的，同時積極推動登記服務平臺信息庫與金融機構實現聯網互通，這將有助于解決金融機構長期以來面臨的民間融資難識別，以及在農村信貸市場長期面臨的信息嚴重不對稱問題。

4. 構筑農村金融全覆蓋的長效激勵機制。實踐證明，缺乏政府的配套激勵措施，金融難以下鄉。目前，菏澤市個別縣區已經開始依據金融機構涉農貸款投放情況對其進行專項獎勵，但獎勵的標準和力度參差不齊，筆者認為，如從菏澤市級政府層面統一制定金融機構支農惠農工作年度評價制度，每年年底從財政劃撥專項獎勵資金，依據金融機構在“三農”領域金融資源投放情況進行大張旗鼓的表彰和獎勵，這將極大調動金融機構支農惠農的積極性；同時，政府可探索建立農村金融風險補償機制，改變當前農村金融風險由金融機構獨立承擔的局面，例如在當前聯保風險高發、銀行紛紛退出聯保貸款領域的背景下，政府可探索出臺聯保貸款專項風險補償機制，這不僅有效調動銀行業投放聯保貸款的積極性，同時也有助于緩解包括農村市場在內的各類客戶群體面臨的擔保難問題，改善當前因金融機構普遍退出聯保貸款所導致聯保圈風險加劇的局面；此外，政府還可通過財稅手段，對金融機構“三農”貸款投放所產生的稅費予以減免，降低金融機構服務“三農”的成本，從政策上引導金融機構主動將金融資源向農村傾斜。

解決菏澤市農村金融資源配置失衡問題，必須要在遵循市場規律的前提下，分別對農村金融資源的需求側和供給側進行改革，從需求側盡可能將農村金融資源需求方的無效需求轉化為有效需求，從供給側盡可能提升供給方供給金融資源的主動性，在供需雙方的改革過程中政府應當承擔主導作用，政府通過扶持政策對市場進行干預，進而優化農村金融資源配置體系，引導金融機構主動將金融資源向農村進行傾斜，最終實現菏澤市農村金融資源優化配置的目的。

[1]鞏月明.我國農村信貸供給制度與農民金融需求的矛盾分析[J].金融經濟(理論版),2007(24):15-16.

[2]周榮俊.縣域農村產權制度改革實踐與金融支持研究[J].金融參考,2014，(6):51-56.

[3]朱傳辰,邢衍棟.農村青年創業貸款中的公共金融服務與聲譽機制：棗莊案例[J].金融發展研究,2012(4):30-33.

[4]潘意志.農民創業、信用村建設與農民增收-云浮市農村金融綜合改革的經驗研究[J]. 金融發展研究,2013(4):37-41.

[5]王帆.陳君萍.山東省農村金融資源配置存在的問題與優化對策[J].長春理工大學學報,2011(12):49-50.

(責任編輯：王佩)

The Problems and Optimization Countermeasures of Rural Financial Resources Allocation——Taking Heze Shandong as an Example

CHANG Yong-feng1,2,LIU Xue-xiang2

(1. School of Economics, Ocean University of China, Qingdao Shandong 266100, China; 2. HezeBranch of Laishang Bank,Heze Shandong 274000, China)

In recent years, our country has always taken Three Rural Issues as the most important government work, constantly optimized the rural financial resources allocation system and made financial resources more inclined to the rural areas. At present, there is a serious imbalance in the allocation of financial resources in rural areas of Heze, we must rely on government support policy, follow the laws of the market and take rural financial resources reforms respectively on both demand and supply sides.

market；government support；rural area；financial resources；allocation

1673-2103(2017)04-0079-05

2017-04-26

常永峰(1975-)，男，山東曹縣人，在讀碩士研究生，研究方向:項目管理。劉學祥(1979-)，男，山東費縣人，碩士，研究方向：金融管理。

F832.35

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