滬蘇浙涉法涉訴信訪分離模式及其對我省的啟示

伍萬云

（中共宣城市委黨校市情研究所，安徽宣城242000）

滬蘇浙涉法涉訴信訪分離模式及其對我省的啟示

伍萬云

（中共宣城市委黨校市情研究所，安徽宣城242000）

如何從源頭破解信訪不信法的怪圈，怎樣使推諉扯皮、不作為、亂作為等群眾反映強烈的現象得到遏制。上海、江蘇、浙江等地都在探索涉法涉訴信訪分離機制，力求解決“入口不暢、程序空轉、出口不順”等現實難題。本文基于滬蘇浙涉法涉訴信訪分離改革經驗，尋求構筑我省訴訪分離導入、終結、非訪打擊等機制，促進皖滬蘇浙四省市涉法涉訴信訪分離信息聯動共享對接，加快涉法涉訴信訪分離體制改革進程。

皖滬蘇浙涉法涉訴信訪分離模式啟示

一、滬蘇浙涉法涉訴信訪分離典型經驗

自我國實行涉法涉訴信訪分離改革以來，滬蘇浙根據中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》（以下簡稱《意見》[1]）及“中央政法委《關于建立涉法涉訴信訪事項導入法律程序工作機制的意見》[2]、《關于建立涉法涉訴信訪執法錯誤糾正和瑕疵補正機制的指導意見》[3]、《關于健全涉法涉訴信訪依法終結制度的意見》[4]等三個文件”精神，創造性開展涉法涉訴信訪分離改革，并取得可喜成績。現將滬蘇浙涉法涉訴信訪分離改革典型經驗總結如下：

（一）杭州市“三類重點案件六種主要情形”模式，破解入口不暢難題

浙江省杭州市政法委為使信訪人及其關聯的單位明確案件工作流程，該市政法委與信訪部門聯合研究制定了“三類重點案件六種主要情形”分類處理流程圖及其工作規程，詳細劃分涉訴信訪與一般信訪的界限，區別不同案件性質，分別導入相應程序和機制。

主要做法：

1、制定“三類重點案件六種主要情形”細化處理辦法。三類重點案件主要指：涉及征地拆遷、勞動保障等涉眾或涉及政策的案件；司法有瑕疵，當事人得理不讓人、訴求過高的案件；當事人拒不接受法律裁決、纏訪纏訴的案件。六種情形主要指：信訪群眾對照信訪案件分類流程圖清單，對申訴求決類、揭發控告類、信息公開類、意見建議類等四類涉訴信訪案件，通過司法途徑解決；對行政復議類案件，通過行政調解、行政裁決、行政復議等行政途徑解決；對既不能導入司法程序，又不能導入行政程序的信訪事項，由信訪部門協調解決。

2、分類制定涉法涉訴信訪工作流程圖。首先，依法導入。對來訪或來信者及時登記，符合涉法涉訴信訪的依法導入法律程序，按程序辦理；不符合涉法涉訴信訪案件，轉入相關部門處理，或已經結案，但不符合復議、再審的做好解釋說明工作；對符合復議、復核、再審條件的，轉入相應的法律程序辦理。其次，依法辦理。對已經進入法律程序處理的，依法按程序在法定時限內辦結。對經復議審理復核確屬錯案、瑕疵案的，依法糾正錯誤、補正瑕疵；符合國家賠償條件的，依法賠償。對未發現錯誤的，依法維持原裁決，并做好釋法明理工作。再次，依法終結。對已經窮盡法律程序，依法做出判決、裁定為終結決定的，仍反復纏訪纏訴的，經審查、評審、并經中央或省級政法機關審核，認定問題已經得到公正處理的，不再啟用復查程序。第四，終結移送。信訪事項終結后，相關法院及時移送涉法涉訴信訪案件，縣（市）區信訪辦及時召開對接會，明確后續管理工作責任。

實踐證明：杭州市“三類重點案件六種主要情形”分類清單流程圖模式，厘清了信訪與行政、信訪與司法等法定途徑之間的職責邊界，明確了各途徑的責任主體和工作要求，有效提高了信訪投訴請求受理的精準度，確保了導入法定途徑的投訴請求有人接、有人管、有人辦，有效避免了“投訴無門”、“一案多投”等現象發生。也讓群眾在法治思維的引領下，逐步走出多年“信訪不信法”的困局。

（二）虹口區“三項回避與第三方專家參與”模式，有效防止程序空轉

2014年，上海市虹口區政法委創造性提出“三項回避與第三方專家全程參與”模式，有效破解了信訪“程序空轉”難題。如今，信訪群眾依法按程序反映問題的意識逐步增強，涉法涉訴信訪案件明顯呈現“棄訪轉法”勢頭。截止2016年底，虹口區涉法涉訴信訪總量比上年減少5.8%。

主要做法：

1、大膽探索制定“三項回避”制度。一是原辦案人員回避制度。增強政法機關依法處理信訪問題的公信力，防止信訪案件程序上“兜圈子”空轉。二是異地審理。撇開原辦案單位和人員，排除各種阻力和干擾，徹底打消了信訪群眾對辦案主體公正性的顧慮。三是提級辦理。提高法院審理級別，讓越來越多的信訪人選擇回歸法治軌道尋求權利救濟。

2、第三方力量全程參與化解涉法涉訴信訪案件。首先，選優配強專家。2016年，虹口區聘請優秀律師和法學專家45名，黨代表、人大代表、政協委員和名記者20人，心理咨詢師、法醫、會計等高資質專家20名，作為該區參與化解涉法涉訴信訪案件第三方專家。其次，經費足額到位。協調財政部門將相關專家參與涉法涉訴信訪工作費用納入年度財政預算。再次，規范管理。通過制定可操作性強的第三方專家參與化解和代理涉法涉訴信訪案件的一系列工作規程與辦法，進一步規范相關專家接待接訪、法律援助、申訴代理、案件評析和重大疑難案件化解標準化辦理流程。第四，辦公環境標準化。為創造相關專家與信訪當事人良好的溝通環境，該區信訪部門與政法委共同推進專家辦公設施“標準化套餐”建設，虹口區信訪量現降到5.9%。

實踐證明：“三項回避”制度不僅樹立了司法公正，也讓信訪人放心；第三方專家全程參與模式，不僅從心理、法律、社會公正等角度為信訪人釋法析理，依法提出意見，讓信訪人心服口服，而且從專家角度為司法案件提供智力支撐，讓涉法涉訴信訪案件審理、終結經得起歷史檢驗。破解了信訪人無限申訴、纏訪鬧訪、行政濫訴等程序空轉行為，也防止了司法機關程序漏洞、辦案瑕疵等自身難以糾錯的行為發生，讓信訪人真正回歸依法信訪軌道，有效推動了涉法涉訴信訪問題依法處理。

（三）漣水縣檢察院“四個一”模式，有效解決了“終而不結”難題

江蘇省漣水縣檢察院按照“控申部門牽頭處理、相關部門歸口管理”的工作要求，探索出“四個一”涉檢訴訪新模式。

主要做法：

1、受理一件。首先，按照出示證據材料接收清單、初訪告知卡以及首辦人員電話號碼的工作流程，受理信訪案件。其次，分類引導，明確告知信訪當事人涉檢中“訴”與“訪”劃分的界限。

2、辦理一件。為適應互聯網+的發展，首先，建立集網上信訪、手機信訪、電話信訪、視頻信訪“四位一體”的信訪系統，讓一些信訪群眾足不出戶，就能反映問題，按照信訪流程依法辦理。其次，針對信訪當事人到檢察院上訪的，派專人到行政服務中心與法院、公安等相關部門聯席辦公，合力化解涉檢訴訪案件。

3、息訴一件。對符合“涉檢訴訪”的信訪案件，按照歸口管理、依法處理的原則，實行信息共享、統一答復；對“非涉檢訴訪”案件，依法引導其進入相應的法律程序。

4、終結一件。對已窮盡法律程序，依法處理到位，在做好解釋、救助基礎上，做到息訴罷訪。對個別纏訪、鬧訪甚至圍攻、聚集等極端方式來表達訴求的非正常上訪，或組織、煽動、串聯和幕后操縱他人以上訪為名聚眾擾亂社會秩序、沖擊國家機關甚至成立非法組織的，堅決依法給予打擊，有效遏制一批非法纏訪鬧訪等行為的發生。

實踐證明：漣水縣檢察院“四個一一攬子解決問題”的涉檢訴訪案件終結機制，初步實現了從過分依賴行政手段化解涉檢訴訪問題，向依法按程序處理涉檢訴訪問題的轉變，讓信訪人不再為找不到負責人而煩惱，也讓涉檢訴訪當事人明白找領導，不如找法院。

二、滬蘇浙涉法涉訴信訪分離典型模式對我省的啟示

今年省政府工作報告提出“強化信訪工作責任制，依法及時就地解決群眾合理訴求”。滬蘇浙涉法涉訴信訪分離改革典型經驗，與我省政府工作報告提出的涉法涉訴信訪分離改革有很多共通之處，同時又各具特色，為進一步推進皖滬蘇浙四省市涉法涉訴信訪分離一體化改革提供了有益的啟示。

（一）強化主體責任，形成齊抓共管合力

1、強化責任落地，依法及時就地解決群眾合理訴求。調研發現，滬蘇浙涉法涉訴信訪分離改革的路徑，是自下而上的，每一起當事人的投訴都會在第一時間受理、處理、答復，使大量信訪問題在地方得到有效解決，避免了矛盾上行，這與我省正在實施的嚴肅整治推諉扯皮、不作為、亂作為等群眾反映強烈問題是一致的。注重從源頭預防和減少矛盾糾紛，依法及時受理和就地解決問題的工作方式，使大量矛盾和問題在基層得到及時有效地解決，值得我省各市縣（區）政府、司法部門、及其相關單位、社會調解組織等部門的學習借鑒，要敢于對傷害群眾感情、損害群眾利益的行為依法亮劍，問責追責，絕不手軟。

2、強化司法、信訪等多部門協調溝通，依法分類解決。研究發現，杭州市在信訪“入口”厘清信訪與訴訟的界限，依法構建訴訪分離分類處理線路圖，將涉法涉訴信訪事項轉給同級政法、司法機關依法處理；將涉及行政體系的信訪案件轉給相關行政機關辦理，通過行政調解、裁決、復議、監察、勞動仲裁等方式解決；將既不能導入司法程序，又不能導入行政法定途徑，嚴格執行《信訪條例》，由有權處理的行政機關負責處理，信訪部門負責轉送、交辦、督查督辦。這種對訴訟程序未窮盡的“訴”，嚴格遵守訴訟法的規定，引導當事人充分行使訴權；對不能啟動司法程序的“訪”，按分級負責的原則，由原一審法院負責，上級法院跟蹤催辦、督辦等做法值得借鑒，有利于我省在立案前進行訴與訪的分離，讓當事人明確訴與訪的界限。上海市虹口區“兩代表一委員”、律師、心理咨詢師、社會機構等綜合治理模式，形成聯動效應及時化解矛盾糾紛的做法，值得我省學習借鑒。建議省政府盡快探索建立非贏利性公益輔導機構，組織心理學專家、律師等志愿者在社區或村委會開展講座和咨詢活動，及時矯正不健康的心理問題，闡釋法律消除群眾對法律認識的誤區，從而減少或化解不必要的社會矛盾。

（二）優化考評機制，暢通民眾訴求表達渠道

1、暢通民眾訴求渠道，建立涉法涉訴信訪依法處置監督機制。走訪發現：滬蘇浙把建立方便、快捷、多渠道的公民訴求作為政府暢通民意的重要通道，依法依規公開、公正、及時處理公民訴求的方式值得我省借鑒。為此：首先，建立網絡、電話、來信、來訪、微信、微博等多層次接待登記制度，進一步引導民眾依法表達訴求。其次，探索建立健全監督有力、規范有序的司法權力運行機制，從制度上強化依法糾正錯案、補正瑕疵案，使被侵害的公民權益能夠真正得到救濟，同時，加大政府政策實施前風險評估，減少政策風險。再次，探索建立人大評判信訪案件機制。定期對在司法機關內部存在分歧、在當地具有較大社會影響的典型涉法涉訴信訪案件進行審查評判，并對其中發現的問題向有關審判檢察機關提出質詢，促使案件公正辦理。

2、科學設置督查考核項目，優化考核指標。滬蘇浙對群眾評價不滿意的典型信訪個案實地督查；對涉及面廣、帶有共性的突出問題聯合督查；對特別重大、久拖不決的復雜問題提請黨委政府督查。這種分類督查，嚴格責任追究的模式值得借鑒。為此：首先，探索建立失責瀆職責任追究制度。對群眾訴求不及時受理、不按期辦結、有錯不糾的，依法追究辦案人員和相關領導責任；對于信訪問題突出的地方，要倒查領導班子責任，讓依法用權，秉公辦事成為社會風氣。其次，探索建立信訪量與信訪渠道、信訪秩序、服務民生、解決訴求等問題統籌兼顧考核體系。在關注上訪量、個案化解的同時，將關注重點放在群眾訴求內容是否涉及公共權力侵犯群眾利益、行政機關推諉扯皮、司法機關執法不公等環節，作為綜合評判一個地方涉法涉訴信訪工作效能的標準。再次，探索建立司法、民政、財政、社會等多層次化解社會矛盾救助制度。明確涉法涉訴信訪救助條件、范圍、標準、程序。通過提供公益崗位、就業安置、最低生活保障、辦理社會保險等方式聯合解決信訪當事人實際困難，最大限度地把矛盾化解在基層，減少越級上訪。

（三）加大違法信訪行為打擊力度，維護司法公信力

1、堅守法律底線，不輕易動搖。滬蘇浙對窮盡所有司法程序后仍信訪不止的無理纏訪鬧訪或虛假訴訟，依法嚴格處置，絕不允許對生效裁判任意挑戰的做法值得借鑒。為此：首先，建立虛假訴訟行為懲戒機制。探索立案登記當事人或特別授權代理人簽署《誠信訴訟承諾書》制度。敦促訴訟參與人誠信訴訟，違背承諾的要承擔法律后果。其次，配強配齊駐京法院派駐人員。探索建立進京非法上訪當事人案發地北京公安機關與當事人所在地公安機關聯合處理機制，對鬧訪滋事拒不配合的，由兩地公安聯合依法處理，讓信訪人知道到北京非法上訪要受到北京公安機關的處理。再次，宣傳引導，增強震懾力。要抓住一切有利時機打擊違法鬧訪、追查失責瀆職典型案例的公開曝光，告誡當事人“非法上訪不但無助于問題解決，而且要依法追究”。“推諉扯皮、不作為、亂作為”最終受到問責追責的法律制裁。第四，建立健全皖滬蘇浙四省市法院涉法涉訴信訪分離信息共享平臺，加大“三跨三分離”、“老賴”等非法纏訪鬧訪打擊力度，促進涉法涉訴信訪分離改革良性循環。

2、加強涉法隊伍建設，提高司法辦案質量。研究發現：滬蘇浙涉法涉訴信訪分離體制改革成功的關鍵在于：有一支“公正審判，公正執行、準確解答，以法以理服人，以德以廉感人”的司法隊伍。為此：首先，探索建立健全符合法官、檢察官、公安干警的逐級遴選制度和晉升培訓、輪崗輪訓制度，進一步提高他們依法行政的政治理論水平和業務素質。其次，我省應盡快出臺《基層法院內部信訪機構及人員配置實施意見》。明確基層法院信訪司法人員工作職責、流程、標準和激勵約束機制，堅決破除各種潛規則，實行對訊問全程錄音錄像，有效防范冤假錯案，確保案件處理經得起法律和歷史檢驗。再次，加快我省標準集鎮法院建設，充實基層法官隊伍，讓群眾在家門口依法信訪。第四，建議加快省高院對涉法涉訴信訪分離案件審查力度，建立省人大監督機制，提高省高院審查效率。第五，簡化普通民事糾紛程序、縮短訴訟時效，降低訴訟成本，讓老百姓感到訴訟比信訪更管用。

[1]中共中央辦公廳,國務院辦公廳.關于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見(中辦發﹝2013﹞26號）[D].2013-12-20.

[2]中央政法委.關于建立涉法涉訴信訪事項導入法律程序工作機制的意見（中政委[2014]26號）[D].人民日報，2014-09-12.

[3]中央政法委.關于建立涉法涉訴信訪執法錯誤糾正和瑕疵補正機制的指導意見（中政委[2014]27號）[D].2014.10.

[4]中央政法委.關于健全涉法涉訴信訪依法終結制度的意見（中政委[2014]28號）[D].2014.10.

〔責任編輯：王生懷〕

2016年國家信訪局理論研究創新課題“基層涉法涉訴信訪分離中的問題與對策（2016BG0404）”階段性成果。

伍萬云，中共宣城市委黨校市情研究所所長、教授，經濟學研究生，研究方向：社會治理。