長株潭城市群治理能力提升的路徑選擇

吳 博

長株潭城市群治理能力提升的路徑選擇

吳 博

(湖南師范大學研究生院,湖南長沙410081)

長株潭城市群成立二十多年來,該區域的政治、經濟、社會發展都取得了巨大進步,治理能力也得到一定程度的提升,但仍面臨諸多挑戰,需要多管齊下,進一步提升治理能力,主要是轉變城市群治理理念,提高城市群法治水平,完善城市群治理機制,開展跨區域合作治理,提高公務員素質.

長株潭城市群;治理能力;提升路徑

長株潭城市群成立二十多年來,該區域的政治、經濟、社會發展都取得了巨大進步,治理能力也得到一定程度的提升,但仍面臨諸多挑戰,需要多管齊下,進一步提升治理能力.

一、轉變城市群治理理念

長株潭城市群中有三個不同行政區劃,除了省會長沙,株洲、湘潭的發展水平和長沙相比均有較大差距.因此,在城市群治理過程中,三個地方政府出現觀念上的差異就難以避免,轉變治理理念對長株潭城市群的治理能力提升至關重要.

首先要強化服務理念.服務型城市群是當前城市群建設目標之一,要將優質的服務提供給社會大眾.長株潭城市群治理能力提升過程中,服務理念和意識和過去相比已有一定提高,服務性城市群的建設途徑也在積極探索,只注重管理不注重服務的治理模式也在逐步改變.長株潭城市群在政府職能進行轉變,對行政管理體制和行政審批制度進行改革,并取得一定成效,但仍存在諸多問題,比如,“官本位”思想觀念仍然存在,部分官員一直認為做好管理工作就完成了他們的本職工作.“管”字依然是城市群內政府的核心治理思想.所以,城市群的治理理念必須進行轉變,特別是要轉變政府職能,調整工作重心到市場監管和為社會提供公共產品和公共服務等方面.行政管理制度要不斷革新,行政審批制度的改革也要進行開展,從而構建服務性的管理體制.[1]35當前,信息化技術十分發達,互聯網各個領域發展蓬勃.長株潭城市群在治理過程中需要加快電子政府建設,同時完善政務公開制度,使得政府工作透明度增加,減少行政成本,為社會提供更好的公共服務,從而提升城市群治理能力.

其次要強化競合理念.對于城市群內各地方政府而言,競爭與合作都是有積極作用的,只不過單純的競爭或合作才存在負面影響,不利于城市群治理能力的提升.在外部,長株潭城市群三個地方政府要形成合力,從而利用整體實力與其他城市群或地區進行競爭;在內部,長株潭三城市也要相互競爭,但不完全是單純的競爭賽跑,而是展現己方城市的優勢,從而對特色產業及優勢項目進行發展與合作.具體表現在長株潭三市地理位置成三角形分布,交通便利,且政府合作頻繁產業互補,有一定的合作基礎,三市要繼續加強合作,加強資源共享,實現利益均衡,最終通過競合理念提升長株潭治理能力.

二、提高城市群法治水平

我國對法治政府建設一直十分重視,在立法、執法、法治監督等方面都取得了重大進展.特別是黨的十八大以來,我國增加了對法治建設的力度,立法和執法相關工作都平穩有序推進.當前,我國正處于社會轉型關鍵時期,城市群的治理也面臨新的挑戰,城市群內部的一些矛盾亟待解決,因此必須加快法治建設.在市場經濟條件下,為了區域內更好開展合作,湖南省需進一步完善長株潭城市群區域相關法律法規,為長株潭城市群治理能力提升提供法律制度保障.

進行立法建設十分重要,立法能使長株潭城市群內各地方政府的職責范圍明確,并使權力行使程序擁有法律依據,使地方政府及公務員行為更為規范.當城市群各個領域的法律法規都建設完善了,才能使城市群在治理時有法可依.同時,地方政府及公務員的法治觀念和執法能力需要進一步增強.通過對公務員的法治教育,使他們具有法律意識,從而提升他們的法律素養和相關素質,才能做到高效高質量的執法,推進法治建設進程.

執法監督工作方面當前有很大的提升空間,執法和監督沒有進行拆分監督很難切實有效的進行.所以對執法工作內部和外部的監督都要加強.內部監督主要是上級對下級的監督,如審計機關等部門的監督等.外部監督主要指社會方面的監督,如公眾,媒體等方面的監督.同時要建立嚴格有效的行政問責制度,以法律法規的形式進行頒布.對于執法工作中有違法行為的公務員,都要嚴格進行問責追究.如果問責不到位,就很有可能使政府公信力降低,同時使得城市群治理能力下降.所以長株潭城市群需要加強法治建設,在法律允許的條件下行使權力,對違法行為進行嚴格問責,才能使得城市群治理更加有效.

在當前市場經濟環境下,長株潭城市群內各地方政府的合作需要法律制度相關規范.為加強長株潭城市群府際合作,提升治理能力,湖南省應進一步完善有關長株潭城市群治理與合作的法律法規,使得區域相關法律法規體系更加完善,為長株潭城市群治理能力提升建設更完善的法律制度及法治環境.長株潭城市群內各城市依然存在地方保護主義,其原因一方面是利益因素,另外一方面就是三城市地方政府的行政規章不統一.所以,規范統一各地方的行政規章,同步三城市的法律法規制度,是十分必要的.所以,首先要從相關行政法規的角度對三市當前的地方性法規進行統一,并且要盡早制定三市統一的行政規章,比如在規劃發展方面的行政規章要進行統一,使得長株潭城市群協調發展,在項目建設方面要進行區分,避免重復建設及惡意競爭的出現,且在管理方面建立契約.

三、完善城市群治理機制

區域規劃作為長株潭城市群治理的重要部分,一直以來缺少統一管理的主體,成為影響長株潭城市群治理能力提升的重要原因.區域規劃主體可以多元化,但需要建立在區域內各地方政府相互信任的前提上,通過主題合作,解決區域內存在的問題.而只依靠政府來進行區域規劃,是難以協調好各方利益的.從治理理論的角度來說,就是對區域規劃進行架構,以框架的形式進行規劃,由各主體對區域內進行合作治理,從而滿足各主體的利益需求.當然這是建立在各主體平等合作的基礎之上,這種區域規劃多元治理機制有顯著的特點,在規劃主體上,多元化治理機制使各方產生動力,在目標規劃上有共同利益,在制定規劃中,多元化協商合作有利于對規劃進行實際運行,在規劃反饋方面,多元化治理機制通過分析反饋建議能夠進行調整和完善.區域規劃多元化治理機制有很多方面的優點,一方面它通過各級政府、社會組織、企業等組織建設了規劃主體.主體之間的互動使得規劃主體更加完整.同時區域規劃的目的是讓區域產業布局更加合理化,先前提到的規劃主體在這時通過相互合作,構成了緊密的合作關系.區域規劃主體多元化能使得規劃實施更有成效.在實施中,規劃主體政府、社會組織及企業參與監督,對規劃的實施產生良好的作用.在區域規劃中,反饋機制在政策優化過程中顯得十分重要,政府得到反饋后能對規劃的效果進行評估,而且能通過規劃主體的相互協商,將溝通結果落實到優化方案中來實施.

在城市群治理的不同公共問題上,要進行不同的協商方式.在城市群規劃以及相關基礎設施建設等重大問題上,城市群內部無法順利解決的,可以請示上級部門進行指導安排.在社會治理、經濟發展等常規工作方面,長株潭城市群內各地方政府之間可以進行協商,探討出解決方案.在城市群發展思路、發展方案評估等問題上可以引入社會組織進行解決.為提升城市群治理過程中處理公共問題的能力,建立協商機制是非常必要的.建立城市群內各地方政府的協商機制,有利于各地方的利益協調及合作.城市群各地方政府通過定期的會議進行相互間溝通,利于相互間的多方合作.各地方政府定期的交流與協商,還能對新的問題進行探討,對已有的協議根據實際情況作出調整.

針對長株潭政策規劃存在的問題,需要改革和完善長株潭城市群的決策機制,從地方政府決策及公眾參與等方面加快推進政府決策民主化、法制化、科學化.確立長株潭城市群決策機制的指導思想是科學化、民主化和法制化.要特別重視智庫作用的發揮,使其參與到有關決策的政策規劃中來,從而完善民主的決策參與和監督機制.凡涉及民計民生和經濟發展等方面的重大問題決策,從決策醞釀到決策確定和執行,整個過程都要有公民的參與,自覺接受社會監督.[2]53-56從當前發展來看,長株潭城市群在交通一體化、公共建設一體化、信息服務和社會管理一體化等方面還有很大的服務空間.要使交通、公共基礎設施建設、信息服務和社會管理等方面資源都能三市共享.[3]

四、加強區域治理組織建設

長株潭城市群治理能力提升不僅需要健康的外部環境,還需要建立強有力的協調機構提供保障.當前長株潭城市群是由湖南省“兩型辦”進行協調管理,但其作用的發揮比較有限,需要一個專門的機構予以協調引導.從國外的相關治理經驗來看,長株潭城市群要實現治理能力提升,必須在省市政府、社會組織等多個層面上建立制度性的管理機構,能夠進行多層次的剛性協調與互動.[4]46當前,長株潭城市群內各地方政府通過管理委員會的方式進行協調管理,還需要確定管理委員會的高行政級別配置,把省直部門的相關職能中的屬于長株潭城市群治理范圍的內容整合到更高級的部門當中,從而增強委員會的治理能力,有效推進長株潭三市政府的協調合作.同時還要對長株潭三市的職能進行科學劃分.充分考慮三個地方政府的基本利益,把省、城市群、長株潭三市的主要利益統一起來,并以此為基礎建立更加健全科學的管理協調制度體系.

長株潭城市群的綜合管理協調機構在職責定位與管理權限上應該具備以下幾個特征:一是級別權威在長株潭三市政府之上,不是之前的長株潭兩型試驗區工委、管委會那樣的廳級部門,而且不是像長株潭兩型試驗區工委、管委會那樣一個以協調為主的機構,它應當具有實權管理的職能,負責解決好長株潭城三市單個地方政府難以解決的問題,能促進良性競爭與合作發展.可以由主管財政、規劃等方面的副部級領導干部兼任該機構的實際負責人;二是該機構旨在謀求長株潭三市與城市群的共同性利益,并解決好平衡分配的問題;三是該機構必須具有一定的強制執行手段,必要時可以運用行政強制力進行協調管理.在具體職責方面,該綜合管理協調機構應當包括以下內容:對長株潭城市群目前不合理的規劃方案進行協調處理,在總體協調之后制定新的規劃方案;與立法機關相互合作,加快城市群法治建設.并具體負責有關法律法規的執行,政策的落實以及其他規劃計劃的實施;負責對長株潭的合作事務進行協調處理并予以約束規范;對長株潭城市群發展的專項資金及相關資源進行合理分配及監督,并參與重大跨界項目的建設工作;負責對長株潭三市政府的治理合作進行監督與考核等等,從而提升長株潭城市群治理能力.

五、提高公務員素質

公務員在城市群治理中具有不可替代的作用.城市群治理能力是政府體制與政府工作人員相互作用的結果,公務員是城市群治理的主體.[5]5-8城市群要想實現其職能,就必須通過公務員來具體執行和實施.同時,城市群的治理能力還和公務員的個人能力和個人品質息息相關.我國實施公務員制度這么多年,公務員的個人能力和個人品質都有比較大的進步,但是依然存在一些不足的地方.首先,個別公務員個人能力低下,職業素質不高,沒有為人民服務的覺悟.特別是在基層鄉鎮政府這樣的情形較多.其次,公務員個人學習能力不足以應對當前日新月異的社會發展.最后,還存在一些極少數的公務員法律知識缺乏或知法不守法,對自己的行為管制能力不強.由此可見,提升公務員整體個人能力和個人品質對完善政府治理是很有必要的.

第一,要嚴格公務員的選拔程序.公務員的選拔必須嚴格遵循逢進必考的原則.要對選拔要求、流程和考試科目等制定詳盡的細則.面試時嚴格執行親屬回避程序,面試流程以及面試題目的設計都必須合理規范,并做好保密工作,只有這樣才能選拔出最合適的公務員.

第二,加大剛入職公務員的培訓力度.在原有的崗位培訓基礎之上,應該適當豐富培訓種類,促進培訓的多元化,滿足不同崗位公務員的不同需要,還可對剛入職公務員進行輪崗,短期內讓其嘗試不同崗位的工作,強化個人工作能力和綜合素質.還要有針對性的對其崗位工作能力進行單獨的訓練,并組織培訓考核,仔細分析考核結果,為其以后的職場之路提供可靠的數據支持.

第三,完善公務員終身學習體系,建立健全公務員的終身培訓機制.要特別注重公務員的道德建設,將其納入公務員的考核機制.強化公務員為人民服務的意識,樹立社會主義核心價值觀,正確使用人民賦予的權力,引領正確的社會風氣,才能不斷提高自身的道德素質,為人民群眾服務.

第四,進一步完善公務員績效考核機制.目前,我國公務員的績效考核機制重點考察公務員的德、能、勤、紀四個方面,總的來看,考評要求過于寬泛,需要進一步細化.在原有的定量考核與定性考核基礎之上,針對不同崗位要建立更加科學的績效考核機制,要加大社會公眾對公務員的考核評分,探索社會公眾參與公務員考核的途徑,把這一權重項作為其績效考核一個重要的參考指標,以此促進公務員不斷增強服務意識.

[1]李興成．中國地方政府提升治理能力研究[D]．重慶:重慶大學,2013．

[2]劉柳珍．論社會管理中的公眾參與[J]．求實,2011(8)．

[3]張劍飛．長株潭將進一步理順體制機制[N]．瀟湘晨報, 2011-11-22(A5)．

[4]陳強彥．長株潭城市群經濟一體化下的府際合作研究[D]．湘潭:湘潭大學,2013．

[5]本刊評論員．規劃信息[J]．城市規劃,2006(6)．

(編校 左葛生)

On Path Choice of -overnance Capacity Promotion of Changsha-Zhuzhou-Xiangtan Urban Agglomeration

WU Bo
(-raduate School of Hunan Normal University,Changsha Hunan 410081,China)

In the past 20 years since the establishment of the Changsha-Zhuzhou-Xiangtan urban agglomeration,the political, economic and social development of this region has made great progress and the governance capacity has been improved to a certain extent．However,there are still many challenges．To further enhance the governance capacity,mainly is to change the concept of urban agglomeration governance,to improve the level of urban agglomeration and the urban agglomeration mechanism,to carry out cross-regional cooperation governance,to improve the quality of civil servants．

Changsha-Zhuzhou-Xiangtan urban agglomeration;governance capacity;promotion path

C939

A

1673-0313(2017)04-0128-04

2017-06-18

湖南省教育廳項目“從收入分配差距調整的視角看我國政府治理能力的建設”(編號17C0265)階段性成果.

吳博(1991—),湖南長沙人,碩士生,主要從事公共管理研究.