國有林場改革中加強資金管理的思考

○山西省國有林管理局

張改英

國有林場改革中加強資金管理的思考

○山西省國有林管理局

張改英

搞好國有林場改革，是一項利在當代、功在長遠的大事好事，必將在山西改革發(fā)展史上留下濃墨重彩的一筆。隨著改革的深入，國有林場全部定性為從事自然資源保護類公益事業(yè)單位(公益一類)，人員經費和公用經費按照事權劃分原則全部納入財政預算，其資金管理將成為目前乃至今后一段時間的重要課題。

山西 國有林場改革 資金管理

2015年2月8日，中共中央、國務院印發(fā)了《國有林場改革方案》和《國有林區(qū)改革指導意見》，國有林場改革工作在全國全面推開。山西省認真貫徹落實這兩個中央文件和習近平總書記系列重要講話精神，省委、省政府主要領導就國有林場改革工作多次聽取匯報并作出批示，省委全面深化改革領導小組第13次會議和省政府第97次常務會議專題研究了國有林場改革工作。山西省委、省政府于2016年1月23日印發(fā)了《山西省國有林場改革實施方案》，這標志著山西省國有林場改革正式啟動。

國有林場改革對促進山西生態(tài)文明建設，乃至經濟社會發(fā)展具有重大意義。搞好山西國有林場改革，明確國有林區(qū)發(fā)揮生態(tài)功能、維護生態(tài)安全的戰(zhàn)略定位，明確國有林區(qū)提供生態(tài)服務、維護生態(tài)安全的基本職能，可確保國有森林資源不被破壞，國有資產不流失，為堅守生態(tài)紅線發(fā)揮重要作用。

一、國有林場改革后財政保障情況

國有林場改革前山西省有276個國有林場，實行省、市、縣三級管理，其中省直9個林場，林業(yè)局轄147個林場，市縣屬120個林場。國有林場改革后，根據山西省國有林場改革實施方案，國有林場經過整合，目前合并為220個，全部定性為從事自然資源保護類公益事業(yè)單位(公益一類)，國有林場人員經費和公用經費按照事權劃分原則全部納入財政預算。省財政統(tǒng)籌中央補助資金，按照“全額算賬、收支分開、差額補足、總額不減”的原則對省屬國有林場經費予以保障。市縣按照事權劃分、分級負責的原則，將國有林場事業(yè)編制內人員相關經費納入同級財政預算。

二、目前國有林場資金來源

國有林場資金來源主要包括財政資金、預算內建設資金和自有資金。

(一)財政資金

國有林場財政資金包括財政撥付的基本支出經費和專項經費。

基本支出經費是指為了保障林場職工人員經費和日常公用經費而安排下達的財政資金。

專項經費指各級財政部門撥給林場指定其專門用途的款項。包括天保財政資金、公益林補償資金、苗木培育、中幼林撫育、林木良種、速生豐產林基地建設、森林防火等資金。

(二)預算內建設資金

預算內建設資金包括中央預算內建設資金和省級預算內建設資金及林業(yè)主管部門自籌用于基本建設的資金。

(三)自有資金

自有資金是指國有林場開展經營活動取得的利潤形成的資金。

三、加強國有林場資金管理的思考

(一)實行全面預算管理

為了規(guī)范國有林場的資金管理和監(jiān)督，提高資金使用效益，保障林業(yè)事業(yè)健康發(fā)展，國有林場應按照《中華人民共和國預算法》的有關規(guī)定，實行全面預算管理。

國有林場實行全面預算管理，其全部收入和支出均納入單位的預算。預算內容包括基本支出預算、項目支出預算和非獨立核算經營性項目收支預算。未納入當年預算的支出，當年不得列支。國有林場預算應遵循“統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績效、收支平衡”的原則。建立跨年度預算平衡機制。

1.基本支出預算

包括人員經費支出、對個人和家庭補助支出及商品和服務支出三部分。省直屬國有林場實行 “全額算賬、收支分開、差額補足、總額不減”的預算管理辦法。市縣屬國有林場已經納入同級財政全額預算管理的仍按照現(xiàn)行政策執(zhí)行，未納入全額預算的實行與省屬國有林場相同的預算管理辦法。其中：全額算賬是指按照編制內實有人數和財政規(guī)定的全額預算事業(yè)單位預算標準計算人員經費支出、對個人和家庭補助支出及商品和服務支出；收支分開是指國有林場非獨立核算的經營性項目收入扣除支出后的凈利潤實行“收支兩條線”管理；差額補足是指基本支出總額扣除財政撥款中可用于基本支出部分后的不足部分，由經營性項目預算利潤彌補，彌補后仍有缺口的由財政預算補足；總額不減是指用于基本支出的預算收入大于預算支出時，財政撥款數額不得減少。

2.項目支出預算

項目支出預算包括財政專項撥款支出預算和基本建設支出預算。

(1)財政專項撥款支出預算。財政專項撥款是指各級財政部門撥付給國有林場指定其專門用途的款項，其支出預算必須按照財政部門規(guī)定的使用范圍進行編制，做到專款專用。其中可以用于基本支出部分要同時納入基本支出預算。

(2)預算內建設資金支出預算?；窘ㄔO資金是指納入基本建設投資計劃的資金，用于經批準的投資計劃規(guī)定的項目，包括造林、封山育林以及各項林業(yè)生態(tài)建設和其他基本建設支出。其支出預算必須按照《基本建設財務管理規(guī)定》以及國家有關規(guī)定進行編制。

3. 經營性項目收支預算

(1)經營性項目收入是指國有林場開展非獨立核算經營活動取得的收入。國有林場要依據歷年經營性收入情況及市場變化合理預測各項經營性收入，全額納入預算管理。

(2)經營性項目支出預算包括直接成本預算，彌補基本支出預算以及林場基礎設施建設、產業(yè)發(fā)展支出預算三部分。直接成本預算是指國有林場為取得經營性項目收入而發(fā)生的各項直接成本、稅金、為組織和管理經營性項目發(fā)生的各項間接費用。彌補基本支出預算是指基本支出總額扣除財政撥款中用于人員和公用部分后的不足部分。林場基礎設施建設、產業(yè)發(fā)展支出預算包括林場用于水、電、路、房屋維修、改造及森林旅游、生態(tài)文明教育基地等基礎設施建設和林下經濟等產業(yè)發(fā)展支出的預算。

國有林場預算編制實行“二上二下”政策?！岸隆笔侵竾辛謭龈鶕藛T情況和發(fā)展需要編制預算建議數，其中：市縣國有林場經縣級林業(yè)主管部門審核后報同級財政部門核定后下達預算控制數(一級預算單位直接報財政部門，下同)；省直屬林場經省直林局審核匯總后報省級國有林場主管部門核定后下達預算控制數?！岸稀笔侵竾辛謭霭凑疹A算控制數編制預算，市縣國有林場報同級財政部門批復后執(zhí)行，省直屬國有林場(林局)由國有林場主管部門審核批復后執(zhí)行。

國有林場在預算執(zhí)行過程中，國家對財政補助收入和財政專項核撥資金一般不予調整。但是，根據國家有關政策增加或者減少支出對預算執(zhí)行影響較大時，國有林場可以報請主管部門或者財政部門調整預算。經營性項目實際支出超過預算部分，不得自行列支，確需列支的，要由林場編制追加預算，按照原批復渠道批復后執(zhí)行，或納入林場下一年度預算；實際收入低于預算并且支出已經實際發(fā)生部分，在進行下年度預算時，先予以補足，相應調減當年支出預算，不得形成新的虧損。

(二)資金使用實行全過程控制

1.基本支出經費管理

要嚴格按照《中華人民共和國預算法》的有關規(guī)定管理和使用資金。支出必須按照預算執(zhí)行，不得虛假列支。預算支出應當按照預算科目執(zhí)行。嚴格控制不同預算科目、預算級次或者項目間的預算資金的調劑，確需調劑使用的，按照國務院財政部門的規(guī)定辦理。

2.專項經費管理

專項經費由林場按照國家專項資金管理辦法規(guī)定的使用范圍和部門布置的任務和要求編制使用計劃，納入林場預算，報經批準后，按規(guī)定用途使用。

3.預算內建設資金管理

基本建設資金用于經批準的投資計劃規(guī)定的項目(含造林、中幼林撫育、建筑安裝工程、設備購置及其它基本建設支出)。林場基本建設應按基建程序辦理，其資金使用要做到投資少，效益大。凡上級撥入用于營林生產的基本建設資金，年終結余不注銷，結轉下年納入計劃繼續(xù)使用。林場以自有資金用于造林、撫育和營林生產設施的要納入預算管理，報經批準后使用。

4.經營性收支管理

國有林場經營性項目收入是指國有林場開展非獨立核算經營活動取得的收入。主要包括依托自然資源和自身人才優(yōu)勢進行苗木培育、開展森林旅游、發(fā)展森林食品藥品和森林養(yǎng)殖等特色產業(yè)項目。國有林場要積極創(chuàng)收，增加林場發(fā)展活力，但同時要加強對收入的管理，不得虛增收入和隱瞞收入。

國有林場經營性項目直接支出是指國有林場為取得經營性項目收入而發(fā)生的各項直接成本、稅金以及為組織和管理經營性項目發(fā)生的各項間接費用。林場應按有關規(guī)定，加強成本管理，進行成本核算。要加強定額管理，健全原始記錄，準確地反映材料、物資、勞動力消耗和設備利用率。嚴格遵守國家規(guī)定的成本開支范圍和開支標準，按不同資金來源，劃清生產成本和各項事業(yè)費及其他支出的界限，嚴禁把不應由成本開支的支出擠入成本。國有林場要合理確定目標成本，作為控制成本的依據。

經營支出應當與經營收入配比。經營性項目收支差額(經營利潤)納入國有林場預算管理。經營性項目凈利潤實行“收支兩條線”管理，全額上交同級財政統(tǒng)籌，建立國有林場可持續(xù)發(fā)展資金和職工獎勵資金?？沙掷m(xù)發(fā)展資金由國有林場根據發(fā)展需要編制可持續(xù)發(fā)展項目可行性研究報告，經有關專家論證評審后申請財政專項安排資金。職工獎勵資金由各林局根據年終考核結果，提出職工獎勵建議，上報省級國有林場主管部門同意并申請財政資金進行獎勵。

5.債權債務管理

國有林場債權主要包括應收賬款和其他應收款。國有林場要加強對應收款項的管理，對以前年度的應收款項進行清理回收，確實無法回收的呆死賬以及超過3年的應收款項要及時進行核銷處理。在今后的經營活動中，要力求避免形成新的債權。

國有林場債務主要包括應付賬款、其他應付款及各項金融債務和政府性貸款。國有林場應當對不同性質的債務分別管理，及時清理并按照規(guī)定辦理結算，保證各項債務在規(guī)定期限內歸還。

(1)應付款項的管理。要加強應付賬款的管理，付款手續(xù)要符合內部控制制度；保證付款的安全性，避免造成現(xiàn)金流失；入賬及時，保證入賬記錄的準確性、安全性、完整性。要定期分析應付賬款，規(guī)定付款順序，制定應付賬款清理計劃。對長期無人追索的款項應進行調查，確屬不需支付的賬款，應報有關領導批示，及時轉入收入賬內。

(2)金融債務指國有林場政策性林業(yè)項目貸款和其他金融債務。國有林場要對所欠金融債務進行分類管理，對于正常類金融債務，到期后依法予以償還；對于國有或國有控股金融機構發(fā)放的、國有林場因營造公益林產生的金融債務，按國家有關部門制定的政策進行化解；確因客觀原因無法償還的其他不良金融債務，經審核后可依據實際情況采取貸款展期等方式進行債務重組。符合呆賬核銷條件的，按照相關規(guī)定予以核銷。

(3)政府性貸款指國有林場的外資貸款。政府貸款的貸入與償還納入負債管理。貸入必須經林業(yè)主管部門審批同意；政府貸款配套納入收入預算管理，根據配套的來源，確定收入預算的具體項目；政府貸款及其配套支出，納入預算的項目支出管理；政府貸款的利息支出，納入預算支出的其他支出管理。

(三)對資金使用結果進行績效評價

健全預算績效管理機制，強化支出責任和效率意識,切實提高財政資金使用效率，進一步提高我國財政管理水平，是深入貫徹落實科學發(fā)展觀的必然要求，是完善政府績效管理制度、深化行政體制改革的重要舉措。《中華人民共和國預算法》規(guī)定，各級政府、各部門、各單位應當對預算支出情況開展績效評價?？冃гu價的內容主要包括：

1.績效目標的設定情況

績效目標的設定情況包括立項情況，預期產出，預期效果，達到預期產出所需要的成本資源等。

2.資金投入和使用情況

資金投入和使用情況包括投入的資金量，具體用途和使用進度，財務管理狀況，資產配置、使用、處置及其收益管理情況等。

3.為實現(xiàn)績效目標采取的措施

為實現(xiàn)績效目標采取的措施包括建章立制、組織協(xié)調、資源配置、物質保障等。

4.績效目標的實現(xiàn)程度及效果

績效目標的實現(xiàn)程度及效果包括實際提供的公共產品和服務的數量、質量、時效、成本情況，所帶來的實際經濟效益、社會效益、生態(tài)效益和可持續(xù)影響情況，服務對象或項目受益人實際滿意程度等。

F275.1

姜洪云