從社區工作窺探外國人在烏魯木齊非法就業的管理

吳文新

烏魯木齊市人才服務中心

從社區工作窺探外國人在烏魯木齊非法就業的管理

吳文新

烏魯木齊市人才服務中心

本文就烏魯木齊市社區在外國人非法就業管理中的現狀、存在問題及解決對策等方面進行探討。

社區；外國人；就業管理

烏魯木齊已成為新疆周邊國家最具有吸引力的城市之一和中亞國家外商投資的首選城市。隨著烏魯木齊與周邊國家國際間經濟交流與合作日益密切，外國人來烏進行商貿、旅游、工作的數量不斷增加，交流與服務的領域更加廣泛，規模更大，人才資源的國際化流動也不斷加快，對烏魯木齊經濟、社會產生了深遠影響，每年在烏外國人呈遞增的趨勢，其就業管理工作日益得到重視和加強。入境的外國人絕大多數在烏魯木齊合法工作、活動、生活，但也有部分外國人從事各種違法犯罪活動，包括非法入境、非法居留和非法就業(簡稱“三非”)以及吸毒、走私等，這些“三非”現象給我市的邊境管控、社會穩定和長冶久安都造成了一定的影響，其負面作用不容小覷。

今年3月，根據工作安排，本人參加了市人社局駐西域輕工社區的 “訪惠聚”工作任務，在深入基層社區開展工作的這段時間里，使我有機會接觸與了解到轄區內相關外國人在烏非法就業的一些情況，結合本人曾經從事引進國外智力工作的相關經驗，淺談一下社區工作在發揮外國人在烏魯木齊非法就業管理中的作用。

一、轄區外國人非法就業的管理現狀

西域輕工社區成立于2012年7月，基本上是一個純商業社區，轄區內最大的企業就是新疆西域輕工基地(集團)有限公司，基地主要以商業、貿易出口為主，系西北地區外貿出口貨物吞吐量最大的國家二類口岸。

考慮到西域輕工基地外國人多，以商貿來往為主的特點和流動人口多，在管理上有別于其他社區，因其特殊性單獨設立了西域輕工社區。轄區是商業基地，以外國人為主，西域輕工社區的工作職能明顯與其它社區有很大區別，一項重要工作主要針對外國人的管理方面，特別是已將外國人非法就業管理工作納入社區工作范圍。根據《中國人民共和國外國人入境出境管理法》，《外國人在中國就業管理規定》，對外國人就業問題上作出了限制性，準入性規定，外國人一旦違反該類規定，即構成非法就業。當前，轄區外國客商大多數為臨時性商貿人員，但也有少數人員在不持有外國人來華工作許可的情況下而進行非法工作的現象，轄區外國人居住地多為西域基地酒店一期及酒店三期的商住兩用樓里，從業地多為轄區國際物流園、餐飲場所及商貿城等經營性場所，且轄區外國人非法就業集中的工作領域主要在商貿物流等服務行業，屬于低端勞動力市場。

二、我市外國人非法就業管理的實踐困境

(一)我市外國人就業管理的相關背景

2017年3月28 日，國家外專局、人社部、外交部、公安部等部門聯合印發《關于全面實施外國人來華工作許可制度的通知》，對全面實施外國人來華工作許可作出統一部署。外國人來華工作許可制度實施后，將原施行的“外國人入境就業許可”和“外國專家來華工作許可”整合為“外國人來華工作許可”。“外國人來華工作許可”實行一人一碼，終身不變，動態管理記錄在華工作管理、服務、信用記錄等情況。外國人來華工作由原申辦外國專家證、外國人就業證改為統一申辦外國人工作許可證。6月7日，新疆正式實施外國人來華工作許可制度，烏魯木齊市“外國人來華工作許可”工作已與其它各地同步正式實施，受理及決定機構為授權的地方人民政府外國人工作管理部門。

根據《中華人民共和國出境入境管理法》規定，外國人在中國境內工作，應當按照規定取得工作許可和工作類居留證件，任何單位和個人不得聘用未取得工作許可和工作類居留證件的外國人。然而，我市原有法律法規對外國人來華就業的相關規定還不完善，法律的規定與外國人就業需要的脫節一定程度上造成了外國人非法就業現象的增加。

(二)造成我市外國人非法就業的現實困境的具體原因

首先，我市在外國人來華工作實踐管理過程中，限于歷史、人員編制等原因，歸口管理部門往往只重視許可、發證，卻不能追蹤關注和嚴格執行外國人在華的管理工作，特別是在發給外國人頒發相應工作許可證件以后，由于種種原因，卻忽視對外國人的日常管理與監督工作，一些外國人平時干了什么，到哪里去了，一概不知。通過入戶登記工作，發現這種現象在西域輕工轄區內經常出現。例如：一些公司在聘請外國人并辦理工作許可后，由于沒有嚴格管理制度，所聘請的外國員工私自在公司外從事一些與自己身份不相符的活動，如在一些娛樂經營性場所兼職。又如一些大學對外國留學生管理不嚴，對留學生在校外工作、從事非法授課活動或視而不見，或聽之任之，有的甚至鼓勵校外搞“勤工儉學”，因而造成學生在外非法就業，從事非法教學活動泛濫的情況，與此同時，這些外國留學生在校外租住房子，給租住地轄區外國人管理造成不良影響。

其次，由于原有申辦《外國人來華工作許可》對用人單位的基本條件，申請人基本條件、申請材料、申請程序，辦理方式、辦結時限等規定和制度所確定的外國人合法就業的手續繁瑣，通過中介機構，或者以規避法律，采取其它迂回的方式來聘請外國來華務工人員的情況屢見不鮮。例如：許多外國務工人員以旅游、商務、探親、學習的方式合法取得多年多次簽證，再以非法的形式在轄區內“打黑工”，由于所持簽證在華停留期的時間僅有30天，他們往往采取在停留期到期前出境，在國外短期停留后再次入境烏魯木齊并繼續非法工作的辦法，即便如此周折，許多外國務工人員還是樂此不疲。

除此之外，以下幾種情況也增加了外國人非法就業的可能：一是外國人在華就業管理不同于國外僅僅由一個移民部門管理，而是由公安、外專等部門共同管理，由于公安、外專等部門的信息溝通不暢，導致信息無法及時對接和共享。二是對外國人非法就業的處置力度偏輕，目前，按照現行《外國人在中國就業管理規定》、《關于處理涉外案件若干問題的規定》、《中華人民共和國外國人入境出境管理法》及其實施細則，對私自謀職的外國人，中止期任職或就業的同時，僅處以1000元以下罰款，情節嚴重的限期出境。對比發達國家的懲罰標準，我國的罰款數額過少，達不到懲戒和威懾目的，處罰力度明顯偏弱。

三、改進我市外國人非法就業管理的對策

(一)建立外國人就業管理的協調機制

目前，外國人來烏工作的具體流程為：一是外專局負責《外國人工作許可通知》的申請及辦理；二是外國人憑《外國人工作許可通知》及其他所需材料到我國駐外使、領館申請Z字簽證；三是外國人員人憑有效簽證入境后15日內，用人單位在線申領《外國人工作許可證》，并至所在地外國人工作管理部門領取證件；四是外國人憑有效簽證入境后30日內，需至用人單位所在地公安機關出入境管機構辦理工作類居留證件。

由此可見，外國人來華工作管理是一項復雜的系統工程，包含“決策、執行、管理、監督”等多環節內容，涉及人社、公安、外交等多部門信息共享和協同配合。外國人在華“金字塔”式就業管理模式，環環相扣，互相影響，而處于最后一道關的基層公安機關在外國人管理工作中至關重要，特別是外國人住宿登記管理工作是基層公安機關對外國人管理的一項重要基礎性工作。通過其日常管理工作，能夠及時發現“三非”(非法入境、非法居留、非法就業)現象的外國人，并積極配合上級公安機關進行涉外案(事)件的查處工作。

(二)強化社區在外國人就業管理中的作用

外國人住宿登記是基層公安機關的一項重要基礎工作，通過開展此項工作可以增強公安機關發現和查處外國人非法就業的職責和能力，充分發揮公安機關作用，把外國人管理納入派出所實有人口管理的工作重心上，建立健全一整套強化基層基礎工作的保障制度。

然而，在實踐層面，其可操作性具有一定的局限性，據我所知，我所服務的社區內只配有一個社區民警，然而轄區內需要進行登記的外國人成百上千，僅靠民警一已之力，完全不可能勝任此項工作。若想深入基層和社區，真真切切地把此項工作開展好，必須依靠社區包戶干部的協同配合做好以下幾方面的工作：一是按照屬地管轄原則，將轄區內的外國人納入實有人口管理，充分發揮轄區公共管理的職能作用，將集中整治與日常管理相結合，切實掌握外國人來華身份、落腳點和主要活動情況，做到對外國人“來能發現、行知其蹤、走明去向”，準確掌握常住外國人的有關情況，有效預防和減少非法就業等各類涉外案(事)件的發生；二是為便于加強外國人日常管理，實現“底數清、管得住、服務好”的目標，社區民警可以帶領社區包戶干部定期對轄區內外國人進行入戶登記、夜間清查或安全檢查，全面了解與把握外國人非法就業的基本情況。三是強化情報信息意識，充分發揮社區民警、社區包戶干部及相關輔助人員熟人、熟地、及時有效地收集掌握外國人的動態信息，實行動態管控，發現問題及時處置。

(三)對違法行為進行細化，加大懲戒力度

處置涉外案(事)件，應當嚴格按照我國法律、法規、規章的規定，做到事實清楚，證據確鑿，定性準確，適用法律正確，程序規范合法，法律手續完備。發現外國人“三非”案件線索的能力，發現后應迅速查明違法人員身份及案件基本情況，及時上報公安機關進行查處。應逐步加大非法就業的處罰力度，可對非法就業的外國人采用高額罰款或拘留或判處有期徒刑，并處驅逐出境，同時，對用人單位聘用責任人也給以嚴厲處罰，或對用人單位采取吊銷其營業執照、查封或停業整頓等措施。

(四)做好涉外法律法規的宣傳工作，引導外國人自律，加強監督管理

通過多種形式，廣泛宣傳有關涉外法律、法規，加強安全防范，提高涉外法制意識，努力營造良好的涉外治安環境。一方面，應當引導來華的外國人自律，嚴格遵守我國的法律法規的規定，發揮法律的教育和威懾作用，尤其是要明確法律的處罰性措施，形成一種外國人對法律的敬畏和自覺遵守。另一方面，充分利用媒介，宣傳涉外法律法規，讓中國公民，尤其是讓具有聘請資質的中國公司了解我國對外國人就業管理的規定，避免出現聘請外國人非法就業現象的發生。

作為外國人就業的監督與管理部門，要履行好對外國就業人員引進相關事務的指導、管理和監督。建立起外國人就業管理的協調機構，加強相關部門的溝通、協調，整合管理職能，提高管理和服務水平，有效解決外國就業人員遇到的有關現實問題，并為在烏就業的外國人提供幫助。

(五)加強國際合作，打擊非法就業

外國人在烏非法就業問題的解決不僅要依靠當地外國人管理機關的努力，還應加強與新疆周邊國家國際間的合作，外國人非法就業問題本身就是跨國形態的活動，更得需要國際社會的協同合作來解決。第一，加強與新疆周邊國家的國際合作，簽訂國家間、地區之間的雙邊或多邊反非法出入境集團活動，避免與新疆周邊國家之間的正常關系和良好的國際社會秩序遭到破壞。第二，加強與新疆周邊國家國際間的情報信息和技術的交流和共享，利用高科技手段打擊非法出入境活動。第三，與新疆周邊國家共同建立起一個包含跨國刑事取證、刑事法律文書的相互承認和傳遞以及引渡制度等方面的完整體系。

(六)加強基層公安機關及社區干部外語人才庫的建設

為滿足日益增多的外國人“三非”案件偵辦的需要，有效應對外國人非法工作管理所面臨的挑戰，提升基層涉外警務工作人員及社區工作人員的能力和水平，除對現有工作人員加強培訓外，應在基層公安機關建立外語人才庫，其主要為涉外案(事)件的查處偵辦、涉外警務工作、外國人非法就業與管理及與境外警方的警務交流合作提供翻。入庫人員包括基層公安系統內部人員和系統外部社區工作人員及社會志愿者。系統外部外語人員主要從轄區社區工作人員中選拔，也可招募一定數量的社會志愿者，可從當地高校中選拔，且入庫前需經嚴格的考核和政審。所有入庫外語人員除需具備較強的政治素質外，還需具備一定的涉外警務登記與管理的工作能力，能熟練掌握英、俄等其中一門外語。基層公安機關外語人才庫的建立，將有效突破基層公安機關及社區缺少外語人才的瓶頸，既是應對外國人管理，強化基層公安機關與轄區居住地停留外籍人員的溝通，大幅推進涉外案件的偵辦進程，更標志著基層公安機關及社區在涉外警務工作中日趨規范化，專業化與國際化。

[1]《派出所外國人管理工作模式新探》，胡張煒，《公安學刊》(浙江警察學院學報)，2011年04期。

[2]《區域經濟環境下在華外國人就業管理研究》，潘虹，《上海外國語大學學刊》，2013年 08期。