加強我國政黨協商保障機制建設的思考

趙 云

（中共安慶市委黨校，安徽 安慶 246052）

加強我國政黨協商保障機制建設的思考

趙 云

（中共安慶市委黨校，安徽 安慶 246052）

我國政黨協商制度建設已經取得了顯著成就，基本實現了制度化、規范化和程序化，但政黨協商的體制和機制還不健全，加強政黨協商保障機制建設，需要進一步優化文化保障機制、健全制度保障機制、完善效果評價監督機制，從而推動我國政黨協商的進一步發展。

政黨協商 保障機制 問題 路徑

我國的政黨協商是在中國共產黨領導人民進行革命、建設、改革的長期實踐中形成和發展起來的，已經取得了顯著的成效。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央，高度重視政黨協商，積極推動政黨協商走上了更加制度化、規范化和程序化的軌道，政黨協商制度建設不斷加強，各項機制不斷規范和完善。但是，我國政黨協商的體制和機制還不健全，尤其是政黨協商保障機制建設還存在著一些問題，以至于“在現實生活中政黨協商存在著場面熱熱鬧鬧，形式認認真真，過程空空洞洞，結果隨隨便便的現象”[1]，影響了政黨協商作用的充分發揮。因此，加強政黨協商的保障機制建設，是進一步發展政黨協商的必然要求。

一、政黨協商保障機制的內涵

政黨協商是中國共產黨和各民主黨派的政治協商，“是中國共產黨同民主黨派基于共同的政治目標，就黨和國家重大方針政策和重要事務，在決策之前和決策實施之中，直接進行政治協商的重要民主形式。”[2]無黨派人士和工商聯參加政黨協商。政黨協商保障機制是指，為保證政黨協商活動的有效實施和協商目的的有效實現，針對政黨協商活動的各個環節，建立有操作性、強制性的具體制度和工作機制，形成對政黨協商系統性規范和保障的制度和運行機制。機制建設是保障政黨協商常態長效的基礎。[3]2015年2月中共中央頒發的《關于加強社會主義協商民主建設的意見》首次提出要“加強政黨協商保障機制建設”[4]，同年12月中共中央辦公廳印發的 《關于加強政黨協商的實施意見》，明確提出了政黨協商保障機制的內容和具體要求，包括知情明政機制、考察調研機制、工作聯系機制和協商反饋機制。這些機制的建立健全必將促進我國政黨協商的發展。但這些內容主要是從微觀角度來看待問題的，偏重于我國政黨協商的組織和運行保障，不足以涵蓋我國政黨協商保障機制建設的所有內容。筆者認為，從宏觀上來看，政黨協商的保障機制包括文化保障機制、制度保障機制和監督保障機制等，其中，文化保障機制是基礎，制度保障機制是根本，監督保障機制是關鍵。這些保障機制相互作用、相互影響，共同規范我國政黨協商，保障我國政黨協商的有序有效開展，提高政黨協商的質量和水平。

二、我國政黨協商保障機制建設存在的問題

（一）政黨協商的文化保障還不夠強

一定的民主需要一定的文化來支撐。我國政黨協商有著比較悠久的歷史和良好的傳統，有著深厚的政治文化基礎。中華民族傳統文化中和而不同、兼容并蓄、和衷共濟等觀念奠定了政黨協商形成的文化基礎。在我國的政黨協商實踐中，民主黨派作為中國特色社會主義參政黨，與執政的中國共產黨同為政黨協商的主體，平等協商，求同存異，既堅持基本共識又保持各自特色，既團結合作又互相監督，黨際關系和諧，法律地位平等，推進了政黨協商的有效運行。

但是，應看到，目前還不同程度存在著對政黨協商的價值功能認識不清晰、政黨協商的意識不強、組織或參與協商不夠積極主動等問題，“有的地方對政黨協商存在隨意性、表面化和形式化的問題，有的敷衍了事，‘想到了’‘有空了’才協商；有的流于形式，以通報情況、部署工作代替協商。”[3]在一定程度上制約著政黨協商的發展。

中共中央、國務院高度重視加強政黨協商，但有的地方黨政領導、黨委政府部門缺乏協商合作的民主精神。有的地方黨政領導認為黨委、政府的決策，只要黨政集體討論就行了，沒必要再進行政黨協商，不能自覺地將自己置于制度的約束之下；有的地方黨政領導存在“怕惹事”不敢協商、“怕麻煩”不愿協商、“怕沒用”懶得協商、“怕影響效率”不便協商的錯誤思想，以通報情況、部署工作代替協商，對協商成果落實不到位，甚至將協商結果束之高閣，導致政黨協商可有可無，最終流于形式；有的地方黨政領導缺乏協商意識，在協商決策時以領導者自居，高高在上，把自己的意見凌駕于別人意見之上，協商過程缺乏充分的對話、討論和交流，政黨協商成了黨委、政府決策形式的點綴。總之，少數黨政領導對政黨協商在意識上乃至行為上存在嫌麻煩、漠視、應付、規避甚至抵觸等現象。

一些參政黨成員參與政黨協商的民主意識不夠強烈。主要表現在以下幾個方面：第一，有功利主義思想，“有的成員參加黨派僅僅為了廣交朋友或獲取榮譽，缺少政黨意識。”[5]他們把參加黨派當做一種身份來享受，存在“掛名不出力”現象。第二，民主意識弱化。民主黨派成員在參與政黨協商、反映意見和建議時本應積極建言獻策，但少數黨派成員怕“越位”、怕麻煩，在協商中有意回避提出不同意見，避重就輕或細枝末節地談問題。第三，責任意識弱化。作為政黨協商的參加者、推動者和實踐者，民主黨派是政黨協商的重要主體，在政黨協商中擔負著重要責任。但某些民主黨派成員認為政黨協商作用不大，“說了也白說”，因此缺乏熱情和責任心。由于這些傾向的存在，有的民主黨派成員對參與政黨協商的態度比較冷漠，主動協商不足。特別是從協商議題的提出來看，作為協商雙方，執政黨和參政黨都有發起協商的平等權利，但在現實運作中，有的成員很少積極主動提出協商議題，表達自己的觀點和主張，參政黨應有的主體作用往往得不到應有的發揮。

（二）政黨協商的制度保障還不完善

政黨協商是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的重要內容，它是以多黨合作制度為制度載體的，伴隨著多黨合作制度的不斷發展而發展、不斷完善而完善。我國政黨協商有著良好的制度保障，其民主制度及其工作機制已初步建立，基本實現了有制可依、有規可守、有章可循、有序可遵，是較為成熟的制度化協商民主形式。但與我國社會主義民主政治發展的要求相比還存在一定的差距，面臨一些問題亟待解決。

1.政黨協商的法律保障不足。目前我國政黨協商的制度性規范包括有國家法律法規、黨和國家政策性規范以及人民政協規章制度等。憲法規定“中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度將長期存在和發展”，政黨協商有了憲法上的保障，但這一規定非常原則、籠統，且沒有其他法律法規對其細化支撐。人民政協作為協商民主重要渠道和專門協商機構，也出臺了很多對政黨協商具有實際意義的規章制度,如：政協全國委員會1989年通過的 《關于政治協商、民主監督的暫行規定》、1995年出臺的《關于政治協商、民主監督、參政議政的規定》，以及政協章程、政協會議相關規則等，但這些是政協的內部規章，對政協工作具有指導性，但對黨和國家機關工作人員相關工作的剛性約束不夠有力。總的來看，我國政黨協商還存在著法律化不足的問題，其運作缺乏完善的法律保障。發展政黨協商民主需要更完善的法律法規支撐。

2.政黨協商的規范化不足。政黨協商的“規范化”是衡量政黨協商制度化水平的一個重要標尺，如果沒有詳盡具體的規范，政黨協商的操作性和實效性就很難保證。目前，我國政黨協商的原則、內容、方式和結果的運用，在黨的規范性文件中有了規定，但這些規定過于宏觀、原則，缺乏可操作性。比如，就政黨協商的內容而言，《關于加強政黨協商的實施意見》指出，“中共中央同民主黨派中央開展政黨協商的主要內容包括：中共全國代表大會、中共中央委員會的有關重要文件；憲法的修改建議，有關重要法律的制定、修改建議；國家領導人建議人選；國民經濟和社會發展的中長期規劃以及年度經濟社會發展情況；關系改革發展穩定等重要問題；統一戰線和多黨合作的重大問題；其他需要協商的重要問題。”[2]這里是以“重要文件”、“重要法律”、“重要問題”、“重大問題”等概括性的詞匯來表述的，至于哪些屬于 “重要文件”、“重要法律”、“重要問題”、“重大問題”， 缺乏具體細致的量化內容，各地對其認識和理解不盡相同，執行的標準也不一樣，導致協商內容存在很大隨意性、不確定性。又如，在協商形式上，相關文件盡管指出了協商的形式，比如《關于加強政黨協商的實施意見》指出政黨協商的形式主要有會議協商、約談協商和書面協商三種，但對于什么情況下采取什么樣的協商形式才能夠較好地達到協商效果、不同形式的協商應遵守哪些具體的規則等，缺乏詳細規定。

3.政黨協商的程序設計不足。隨著制度建設的加強，我國政黨協商的程序漸趨完善，但是，我國政黨協商仍存在著程序化不足的問題。《關于加強政黨協商的實施意見》對中共中央同各民主黨派中央直接協商的會議協商、約談協商、書面協商三種協商形式的流程都作了較為詳細的闡述，特別是明確了會議協商的計劃制訂、會前準備、會中協商等具體程序，對推動政黨協商的有序運行起到了積極作用。但此規定仍不完整且程序的闡述比較籠統，具體環節很不明確。比如，在協商活動開展環節，如何保證協商過程的和諧、順暢進行，如何保證協商主體的平等、自由；在協商意見反饋環節，應該由誰反饋、何時反饋，協商主體在協商意見反饋中起到什么作用等等，尚未作出明確規定。各地結合當地實際，不同程度地對中共黨委和民主黨派協商的程序作出了規定，但各地制定的協商程序存在很大差異，甚至是不合理的差異。當前，政黨協商最薄弱環節就是制度在實施的時候彈性很大，甚至有走過場的形式主義現象發生。

（三）政黨協商的評價監督機制不夠完善

評價監督機制是政黨協商的重要保障，它主要通過健全監督、獎懲機制來保障政黨協商的各項制度的落實。目前，我國政黨協商的評價監督機制尚不完善。關于政黨協商的評價監督，《中國共產黨統一戰線工作條例（試行）》指出，中央統一戰線工作領導小組對統一戰線貫徹落實中央重大方針、政策、法律法規情況進行“督促檢查”；《關于加強政黨協商的實施意見》規定：“對政黨協商開展情況進行督促檢查”[2]，都只是一句原則性的闡述，沒有相應的責任條款。從地方層面看，有的省市對政黨協商的評價監督有規定，但過于籠統，缺乏可操作性。沒有明確評價監督主體(評價監督政黨協商的機構)，也未建立科學的評價監督指標體系,未經協商就做出的決策是否有效，尚無認定標準；如何對協商成果的運用情況進行評價、如何對違背政策規定的協商行為進行處罰和補救、如何對相關責任人進行追究等，都沒有明確的規定。評價監督機制的不完善，容易導致政黨協商制度難以全面落實到位。

三、政黨協商保障機制建設的路徑

任何一種制度，其功能的有效實現不僅取決于制度的完美設計和良性運行，還有賴于有效貫徹實施的保障機制。只有建立健全一套規范有效的保障機制，才能推動政黨協商的有序有效運行，實現其應有的價值功能，真正發揮其在社會主義協商民主建設中的主導性、典范性、引領性作用。

（一）優化政黨協商的文化保障機制，營造政黨協商的良好氛圍

新形勢下政黨協商要取得實效，必須要有一個良好的、寬松民主的政治文化環境，因此，應重視培育協商文化，培養廣泛的民主意識與協商作風。習近平總書記強調：“中國共產黨各級組織特別是領導干部要以開闊的胸襟、平等的心態、民主的作風廣納群言、廣集眾智，豐富協商民主形式，增強民主協商實效，為民主黨派、工商聯和無黨派人士發揮作用創造有利條件。”[6]因此，要積極構建科學的協商文化培育機制，提高協商主體對政黨協商的價值認同，增強協商主體的責任意識和歷史使命感，使協商主體堅定對政黨協商民主的信服、敬仰和追求，將政黨協商民主內化為精神，外化為習慣，固化為制度。第一，構建政黨協商的宣傳引導機制。廣泛運用新聞傳播媒體，大力宣傳社會主義協商民主制度、多黨合作制度，宣傳政黨協商在我國民主政治中的地位與作用；加大對政黨協商活動的宣傳報道，提高人民群眾對政黨協商活動的關注度和認同度，通過人民群眾的推崇來促進、加壓；樹立并大力宣傳政黨協商中的優秀典型，發揮他們的榜樣示范作用。通過這些宣傳，為協商活動的開展創造良好的環境和輿論氛圍。第二，構建政黨協商的文化教育機制。加強政黨協商理論與實踐的教育。總結政黨協商的豐富實踐經驗，加強政黨協商理論研究；將統一戰線理論、社會主義協商民主理論、政黨協商理論納入各級領導干部的學習內容，作為各級黨校、行政學校、干部學院和社會主義學院的必修課程，加強教育培訓的力度。第三，構建政黨協商文化培育機制。在全社會大力宣傳和普及政黨協商所必須具備的平等、自由、對話、理性、包容、合作、妥協、共識等關鍵性要素和基本精神，加大重視協商、崇尚協商、積極參與協商的協商文化的培育，并加以大力倡導和弘揚，營造寬松、合作的協商文化氛圍，為政黨協商的發展提供強大的價值支撐和精神動力。

（二）健全政黨協商的制度保障機制，確保政黨協商高效運行

科學的制度設計、合理的制度安排是加強政黨協商的重要支撐，發展政黨協商，就必須以制度化來加以保障。因此要按照科學合理、規范有序、簡便易行、民主集中的要求，進一步加強政黨協商的制度建設。

1.完善政黨協商的法律化機制。制度必須要法律化，只有法律化的制度才能有權威，才能有可持續性和合法性。因此，要加強政黨協商的立法工作。首先，將政黨協商納入憲法的范疇，政黨協商的地位和原則、政黨之間的關系、政黨的權利義務等可在憲法中規定。憲法對政黨協商進行確認和規定，政黨協商就獲得最權威、最穩定的制度保障。其次，在適當的時機出臺一部專門的關于政黨協商的法律法規，將黨的政策性要求轉化為法律，將政黨協商的優良傳統和成熟做法固化為法律法規，使其更具約束力和可操作性。這樣，政黨協商才能更規范、更有效率，才能得到長期穩定的、有力的法律保障。

2.完善政黨協商的規范化機制。針對我國政黨協商存在的制度不規范的問題，應進一步細化政黨協商的內容、形式、協商主體的權利義務等。從政黨協商的內容來看，應作出明確規定，就“重要文件”、“重要法律”、“重要問題”、“重大問題”等出臺一個衡量標準，劃分一個大致的范圍。就協商的形式而言，應對什么情況下采取什么樣的協商形式，采取某一協商形式有什么具體要求和限制，作出詳細規定。協商應具體堅持哪些原則，黨委、政府、政協及有關部門在協商中各自應肩負哪些職責等，均應有明確規定。

3.完善政黨協商的程序化機制。程序是保證政黨協商得以順利進行的重要機制，科學合理、設計周密的協商程序是實現政黨協商的必要保障。因此，必須構建統一的政黨協商流程，對協商的每一個環節設計規范的程序，對協商計劃的制定、協商議題的提出和確定、協商活動的安排和準備、協商過程的運行和公開、協商意見的整理和報送、協商結果的落實和反饋等基本程序和主要環節、工作流程及其責任主體、工作時限、工作要求等作出具體規定。由于協商客體不同，協商的程序步驟也不盡一致，應該根據不同的協商內容設計不同的協商流程。進一步細化各種政黨協商的實施步驟和工作流程，制定出具有指導性、針對性和可操作性的程序，發揮程序性機制對政黨協商的保障作用。

（三）完善政黨協商的評價監督保障機制，推動政黨協商的順利開展

新時期要提高政黨協商的實效性，必須提高社會關注度，加大對其監督的力度，把協商成果納入決策程序，促進協商結果的落實和轉化。因此，完善評價監督機制，加強“違約”責任追懲對保障政黨協商的有效運行具有重要的意義。

1.完善政黨協商的信息公開機制。政黨協商的信息公開，不僅可以保障協商主體尤其是參政黨的知情權，而且有助于公眾尤其是民主黨派所聯系群眾了解各黨派的政策主張及這些政策主張是否體現和表達了自己的愿望和訴求，是人民群眾評價監督政黨協商的前提條件。首先，建立健全政黨協商的信息公示和發布機制，除了涉及到黨和國家機密、商業性秘密和協商主體個人隱私等外，其他各種信息，包括政務活動信息以及協商過程開展情況等都應該及時向外界公布，且要強化信息公開機制的“剛性約束”，對公開的目的、原則、范圍、限制和不公開的責任等作出明確規定。其次，建立健全政黨協商信息溝通機制，搭建執政黨和參政黨政務信息共享平臺。

2.完善政黨協商過程的開放機制。協商民主強調公開透明的運作環境，只有公開協商的過程，提升協商的透明度，才能保證協商結果的客觀性與公正性，才能保證政策的合理性與合法性，才能獲得人民群眾的認同和支持。在政黨協商過程中，只要不涉及到保密的內容，非協商參與者如果愿意，就應該能夠通過旁聽等方式直接觀察到協商的實際開展情況。在開放的環境下，政黨協商必然比較充分，而不是敷衍塞責。完善政黨協商過程開放機制，主要應建立兩類公開化機制。第一，建立政黨協商的旁聽機制。允許局外黨派公民或無黨籍公民按有關規定申請旁聽不需保密的政黨協商會議，非協商參與者直接觀察到協商的實際運行，能夠隨時監督評價協商過程，確保協商的程序不走樣。第二，健全政黨協商的新聞媒體跟蹤報道機制。加強新聞媒體跟蹤報道，保障協商過程公開化，既是加強新聞媒體監督自身的需要，也是引導社會輿論監督的需要。要加大對政黨協商的報道力度，將協商的過程置于公眾的關注和監督之下，那么從參政黨的角度就會去認真考慮如何提高自身的協商能力和建言獻策的質量，從執政黨的角度就會去思考如何提高在協商過程中的領導水平。

3.完善政黨協商的效果評價監督機制。保證政黨協商的效果并對其作出合理評價，是推進政黨協商的必然要求，這就要求建立健全對政黨協商效果的評價監督機制。第一，建立協商結果反饋跟蹤機制。政黨協商達成的共識轉化成決策以后，該決策就應該被執行，政策執行者必須經常將政策執行情況向政黨協商評價機構、協商參與者反饋。一方面能夠防止政策執行不力，另一方面能夠及時修正決策中的非理性成分。第二，建立協商效果督查機制。對協商結果承辦部門的辦理落實情況開展督查，把辦理落實情況納入承辦部門的年度督查范圍，確保協商成果落地。第三，建立考核考評機制。把是否重視政黨協商、能否發揮好政黨協商的作用作為檢驗領導水平、執政能力或參政能力的一項重要內容,納入領導干部和民主黨派成員考察考核的范圍。第四，建立協商制約和激勵機制。建立責任追究機制，對敷衍應付、未能將協商納入決策程序、未遵循協商程序規定進行協商或未積極反饋協商結果的組織或個人，應有剛性明確的懲戒措施。比如，按照規定應該經過政黨協商才能作出決策的，除了緊急情況以外，如果不經過政黨充分協商而草率決策的，即使決策具有科學性，其主要負責人也應該受到批評教育；而如果出現決策失誤、造成重大損失的，主要負責人就應該受到黨紀國法的懲處。建立激勵機制，對積極參與協商、不斷創新協商實踐、對協商做出貢獻的組織或個人，應有相應的激勵措施。要建立完善的評價監督制度，明確評價監督主體及其權限、評價監督的方式方法和評價監督指標體系等，就協商形式、協商內容、協商程序、協商結果轉化使用等進行評價監督。

總之，以文化保障機制的培育為先導，以制度化保障機制的健全為牽引，以評價監督機制的完善為后盾，構建起系統的政黨協商保障機制，才能確保政黨協商的開展規范有序、務實高效、充滿活力，切實提高政黨協商的實效性，進一步推動我國社會主義社會主義民主政治的發展。

[1]楊愛珍.政黨協商：國家治理的制度邏輯析說[J].上海市社會主義學院學報,2016（2）:25.

[2]中辦印發《關于加強政黨協商的實施意見》［N］.人民日報，2015－12－11（1）.

[3]孫春蘭：著力推動政黨協商深入開展[J].求是,2015(11)：3.

[4]中共中央印發 《關于加強社會主義協商民主建設的意見》[N].人民日報，2015-02-10（01）.

[5]楊愛珍.當代中國政黨制度研究［M］．上海：學林出版社，2004:266.

[6]習近平同黨外人士共迎新春［N］.人民日報，2014-01-24（1）.

2016－2017年度安徽省社會主義學院科研課題（編號：ky2016005）成果。

趙云，中共安慶市委黨校黨史黨建教研室副教授。

〔責任編輯：宋周堯〕