民間融資的內涵界定：權利視角

王學忠

（中共安徽省委黨校法學部，安徽 合肥 230022）

民間融資的內涵界定：權利視角

王學忠

（中共安徽省委黨校法學部，安徽 合肥 230022）

內涵界定是立法規范民間融資發展的前提。學界從不同的側面對民間融資內涵進行了界定，都具有一定合理性但也存在一些不足。西方理論和實踐中的相關經驗為我們提供了有益借鑒，但需要結合我國實際加以改造。我國政策法規對各種民間融資形式的內涵界定與社會主義市場經濟要求尚存在差距。在社會主義市場經濟下，民間融資內涵可界定為：在統一的金融市場體系下，介于一般市場活動與商業銀行之間、由法律分類監管的民間資金融通活動。這對于妥善處理商業銀行與民間融資的關系、正確發揮國有金融在民間融資發展中的作用、規范民間融資權利與監管權力的行使具有重要意義。

民間融資 內涵 界定 權利

界定民間融資內涵的目的是使人們明確什么是民間融資本質，并在此基礎上通過立法規范其發展。沒有清晰的民間融資內涵界定，就難以在立法上明確規制什么和如何規制。當前，我國對民間融資內涵的認識尚不統一，因此在實踐中出現一些不當的民間融資規制，有的民間融資如典當按非金融性質規制，有的民間融資如農村資金互助社參照銀行業規制，有的民間融資如合會、職業放貸等尚無針對性規制。學界從所有制屬性、合法性、金融監管控制、組織正規性等不同側面對民間融資與其它融資活動進行了區分，具有一定合理性。但進一步考察我們會發現所有制、合法性、金融監管控制、金融組織性只能反映民間融資內涵的一個方面，甚至不是最本質的方面。民間融資是公民處分私人財產的行為，是財產權利的體現。其作為私權利，只要不損害他人、社會利益，就可不受約束地自由行使。從權利視角來看，規范民間融資發展首先要界定其是什么樣的權利以及如何行使。民間融資內涵界定就應是明確其是一種什么樣性質的行為，并接受什么樣的法律規制。如此，民間融資活動就不是是否合法、是否需要金融監管、是否正規化問題，而是如何規范運行問題。從權利視角展開對民間融資內涵的研究，不僅有助于我們準確揭示民間融資本質，也有助于我們分析當前研究和制度安排的不足，并以此改進立法，更好地促進民間融資發展。

一、民間融資內涵研究述評

學界分別從不同角度對民間融資內涵展開了大量研究，取得了豐碩成果，為我們的進一步探討奠定了堅實基礎。

一是從所有制角度對民間融資內涵的界定。其代表性界定是 “國有金融體系之外所發生的在個人或非國有制企業之間的各種形式資金融通活動的總稱”。[1]該界定指出了民間融資與國有金融體系的區別，明確了民間融資的資本性質，合理地把國有金融體系排除在民間融資之外。不足之處是存在將非國有金融全部歸為民間融資之嫌，擴大了民間融資外延。商業銀行不屬于民間融資是共識。目前民營商業銀行在我國雖然占比不高，但確實存在，它們既不屬于國有金融體系，也不屬于民間融資。所以，所有制不是民間融資的全部本質屬性。

二是從合法性角度對民間融資內涵的界定。其代表性界定是“沒有按照法定程序進行登記，沒有取得經營某具體金融業務的法律授權，不直接受相關法律保護的一種自發的金融行為”。[2]該定義指出了民間融資“自發”的行為特征，體現了民間融資的民間屬性，但把沒有法律認可和保護的“不合法”作為民間融資本質屬性不科學。一方面，不合法的融資活動并非都是民間融資。把不合法作為本質屬性易把民間融資混同于非法融資，其實兩者在是否符合市場需要并促進社會整體效益提高上存在根本不同。非法融資活動是以侵害他人或社會的正當權益來謀一己之利，最終減損社會整體效益的行為。民間融資則是價值與風險的集合體，在正常情況下能促進經濟發展，但規制不當也可能引發經濟風險。現實中有不少所謂的“不合法”融資活動對經濟發展有促進作用，只是因為法律本身不合理而無合法地位，把之作為民間融資是合理的；而集資詐騙、非法經營銀行業務等行為屬于違法甚至犯罪活動，在各國都是受到嚴厲打擊的對象，這些是非法融資而不是民間融資。另一方面，合法的融資活動也可以是民間融資。經過相關部門批準、按照法律條件設立的典當行、小額貸款公司、農村資金互助社等從事的業務顯然應該是民間融資。

三是從金融監管控制角度對民間融資內涵的界定。其代表性界定是“不受政府金融監管機構控制的民間資金融通活動的總和”。[3]這一界定明確了民間融資的“民間性”，也指出了部分民間融資不受政府金融監管的現實，如個人間的借貸、商務部主管的典當業務、一些地方在民政部門登記成立的農民資金互助社活動，等等。但受金融監管部門控制的也可能是民間融資，小額貸款公司、農村資金互助社等是經過金融監管部門批準設立并接受其控制的典型民間融資形式。相反，不受金融監管機構控制的也可能不是民間融資，如前述的集資詐騙、非法經營銀行業務屬于違法甚至犯罪行為就不是民間融資。可見，不受金融監管機構控制不是民間融資本質屬性。

四是從組織正規性角度對民間融資內涵的界定。其代表性界定是“游離于國家正規金融機構之外的、以資金籌措為主的融資活動”。[4]該界定概括出了大量民間融資活動在國家正規金融機構之外進行的事實，如個人間借貸、企業定向集資、商務部主管的典當業務等因為是非金融組織的融資活動而可歸為民間融資，但組織形式正規與否不是民間融資本質屬性。首先，正規金融機構之外的融資活動并非都是民間融資，如非金融組織從事的集資詐騙、非法經營銀行業務等。其次，正規金融機構的活動可能是民間融資。從廣義上講，按照金融監管規定的條件、程序設立的組織都應是正規金融機構。小額貸款公司由中央金融監管部門授權地方金融辦批準設立，當屬正規金融機構，但其無疑是民間融資組織。如果正規金融機構僅指狹義上的銀行的話，被銀監部門定位為銀行業的農村資金互助社應是正規金融機構，但其也是民間融資組織。

總之，學者們從不同角度對民間融資內涵的界定都具有一定合理性，但因為主要是從否定的角度指出民間融資不是什么，對民間融資本質是什么缺少正面回答，因而未能準確界定民間融資內涵。這對融資權利的實現十分不利，進而阻礙民間融資規范發展。把非國有制作為本質屬性，如果不能在平等基礎上嚴格規制國有金融，片面強調國有金融優先，可能引起民間融資與國有金融對立，導致壓制民間融資權利的后果。把不合法作為本質屬性，可能陷入民間融資等同于非法融資誤區，否定民間融資在金融體系中的合法地位和正當權益。把不受金融機構監管作為本質屬性，可能模糊民間融資與地下金融的界線，認為民間融資不需要金融監管，不利于通過金融監管規范其發展。把非正規組織性作為本質屬性可能導致民間融資難以通過組織化正規運營、對已經組織正規化的民間融資監管過度問題。為更好地通過立法規范、促進民間融資發展，需要對其內涵作出準確界定。

二、西方市場經濟國家的民間融資內涵

西方國家的市場經濟發育早，民間融資經歷了較長時間發展并積累了較為豐富的規制理論和實踐經驗。雖然西方國家對民間融資內涵鮮有直接界定，但從其理論和實踐來看，民間融資內涵又是明確的，民間融資權利得到了較好保障，其中經驗可資我國借鑒。

（一）西方理論中的民間融資內涵考察

美國學者麥金農從“金融抑制”視角分析了發展中國家民間融資與銀行分割的二元金融體制，其中銀行信貸是為政府保護的企業、各種政府機構服務的，而其他經濟部門的融資只能通過放債人、當鋪老板和合作社的資金來滿足。[5]后者指的即是民間融資。麥金農認為發展中國家的不合理金融管制導致金融資本無法在市場中自由流動，整個社會金融資源配置效率低下。他主張尊重融資權利，放寬金融管制，實行金融資源自由配置。在麥金農看來，發展中國家的民間融資是一種非銀行的融資活動，是金融權利受抑制下的不合理產物。

發達國家也存在民間融資的事實說明，政府不合理金融管制并非民間融資產生的根本原因，金融抑制論對此沒有作出解釋。斯蒂格利茨等人認為，信息失靈是民間融資產生的根本原因。一方面，信息失靈導致銀行與中小企業的脫節。斯蒂格利茨和溫斯指出，因為銀行對中小企業信息不了解，而要了解需要付出高昂成本。為避免信息失靈帶來的違約風險，金融機構穩妥做法是只對他了解的中小企業貸款，“那些被拒之門外的潛在借款者即使愿意出比市場水平更高的利率水平，或者愿意提供比已經得到貸款的人更多的擔保，仍然得不到貸款。”[6]另一方面，民間融資擁有比銀行更貼近、了解中小企業的信息優勢，容易建立信任關系，因而可以為中小企業提供融資。信息失靈是普遍的市場現象，只是存在輕重差異而已。雖然西方國家信貸市場比較完善，銀行能夠為市場提供大部分貸款，但信息失靈問題決定民間融資仍是滿足特定群體資金需求的有效途徑。從信息失靈理論來看，民間融資與銀行是在統一權利規則下由市場作用分化的結果。值得注意的是，信息失靈在民間融資領域并未完全消失，尤其是在民間融資突破地緣、血緣、親緣關系向陌生人社會發展后，信息失靈會加劇。信息失靈理論認為，民間融資市場失靈需要政府干預。從信息失靈理論角度來看，民間融資是在市場機制分化作用下，與銀行相區別的、以私人信任為基礎、需要政府干預的資金融通活動。

信息失靈理論指出了民間融資產生的必然性和政府規制民間融資信息失靈的必要性，但對政府規制的具體方式和條件缺乏分析。科斯的交易成本理論給出了方案。科斯認為，雖然政府可以低成本彌補市場失靈，但政府干預不一定能提高經濟運行效率。基于這樣的判斷，科斯指出了政府應當通過降低交易成本方式促進市場更好運行；如果政府干預成本超過消除市場失靈帶來的收益，則是不適當的。[7]科斯主張應當首先發揮市場作用，在市場能夠促進私人了解、信任時，政府沒有必要花費成本介入。其次，在市場無法發揮作用時，政府干預應以降低成本為目的。政府的干預不是限制融資權利，而是為了融資權利的更好地實現。不同民間融資形式的信息失靈情況不同，政府能夠作用的空間和成效不同，因而需要采取不同的方法。比如私人間的借貸隱蔽性強，政府難以發揮作用，一般交由民法規制和司法機關處理；對涉眾性的民間融資活動，法律可以強制信息優勢方披露信息，政府加以監督；規模大、體系化的民間融資形式則因為社會影響大而采取準入、業務限制等。相對于信息失靈理論，交易成本理論更進一步指出了市場失靈并非政府干預的充分條件，政府干預以降低交易成本和促進權利實現為目的，較好地理順了權利與權力關系。據此，民間融資內涵可以界定為:區別于銀行的并需要法律（以區別于“政府”）分類規制的資金融通活動。

理論分析表明，民間融資自由是市場經濟下的私人權利，權利先于權力而存在，權力為權利實現提供保障。民間融資內涵可概括為：在統一的金融市場規則下，以私人信任為基礎并接受法律分類規制的非銀行融資活動。理論畢竟比較抽象生澀，實踐才是具體鮮活的，全面把握民間融資內涵還可從西方實踐層面進行考察。

（二）西方金融發展實踐中的民間融資內涵考察

考察西方市場經濟國家的金融發展歷程，可以發現他們的民間融資內涵在銀行產生前后不盡相同。西方國家實行私有制的市場經濟制度，早期所有的金融活動都可稱為民間融資，包括個人或企業間借貸、典當、職業放貸人、輪轉基金等多種形式。隨著市場經濟的發展，在16世紀前后，銀行業在各國漸次出現。銀行業務因涉及廣大存款戶，極易發生擠兌而引發經濟危機。為了保護存款人利益和防范經濟風險，各國一般要求銀行業遵守嚴格的經營規則，實行審慎監管。美國一開始對銀行監管比較寬松，但最終也走向嚴格規制的道路。美國早期實行自由銀行制度，只要符合條件即可設立銀行。銀行經營自由導致競爭過度，不少銀行出現運行危機。1933年的《銀行法》終結了美國自由銀行制度。雖然西方國家的銀行業也由民間經營，但因其受到專門的銀行法嚴格規制，此時民間融資專指非銀行的融資活動。

西方國家奉行自由主義經濟理論，對民間融資活動初始多按一般市場活動由民法來規制，沒有專門的法律和監管機構，自由發展空間較大；民間融資活動發展到一定程度后，則實行區別于銀行的專門法律和機構監管。總體上，西方國家在依法規范其發展的同時，又給予其充分的市場自由，較好地保護了融資權利和促進金融創新。

西方國家對典當業實行許可準入制度，但條件比較寬松。英國1361年就有了典當行，但直到1564年議會才頒布法律規制典當行為，1785年通過立法要求典當行持照經營。政府公平貿易辦公室主管典當行的準入審批，一般無商業誠信瑕疵即可獲得執照。[8]日本《典當營業法》規定，都、道、府、縣公安委員會監管典當業，典當準入條件很寬松，只在從業人員的資格、安全設施條件上提出了要求。美國沒有統一的聯邦典當法規，在各州立法中規定典當業實行準入許可制度，由各州消費信貸部門和治安部門行使監管職能。[9]

西方對放貸人規制更為寬松。職業放貸人在西方是一項古老的民間融資活動，初期由民法約束，后來才有了專門法律規制，但監管要求十分寬松。與存款類金融機構相比，美國對非吸儲類放貸監管十分粗放，只有州管制而無聯邦管制，最低資本金要求低；消費類放貸需要申請放貸牌照，商業性放貸則不需要。[10]新加坡《放貸人法案》規定，符合條件即可在注冊管理局領取牌照，經營放貸業務。[11]1999年6月，南非貿工部長簽發公告，在小額信貸監管委員會登記注冊即可放貸，監管委員會成員來自行業、公眾機構和消費者代表；委員會現場檢查少，實行非審慎監管；相關法令中對放貸人最低資本金、公司治理結構、資產質量和所有權等均未作要求。[12]

西方國家對合作金融監管相對較嚴，但比銀行寬松得多。合作金融在各國出現較晚，它是在銀行逐漸服務于大企業后，中小企業、農場主為解決融資難問題而創新的一種融資模式。德國是合作金融發源地。初時，德國以民商法作為規范合作金融的依據，沒有專門的法律規制。1889年5月1日頒布《合作社法》后，德國合作金融才有了專門法律。1949年的《合作銀行法》為合作銀行提供了區別于商業銀行規制的法律依據。德國金融監察局對合作金融實行寬松的非現場監管，具體承擔監管任務的是合作審計協會。[13]法國于1894年11月5日制定法律準許農業工會按照民商法律成立只對會員貸款的農業互助信貸銀行，明確銀行監管制度不適用于它。1920年8月5日立法決定成立公立公益機構——法國農業信貸署（1926年改為國家農業信貸金庫，1947年改為農業信貸銀行）管理全國的農業信貸銀行。信貸署在中央層面歸政府農業、經濟部門管理。[14]美國于1933年頒布《農業信貸法》，成立由政府注資的合作銀行負責對生產信貸協會貸款。聯邦政府設立農場信貸管理局負責監管所有的農場信貸機構。[15]

從西方金融發展實踐來看，民間融資權利經歷了從一般市場權利到特殊市場權利的過程，最終對民間融資實行的是比一般市場活動嚴格同時又比銀行寬松的監管；不同民間融資形式采取不同的專門法律和機構監管。據此，民間融資內涵可歸結為：介于商業銀行和一般市場之間的、由法律分類規制的融資活動。

三、我國政策法規對民間融資具體形式的內涵界定分析

新中國成立伊始，政府即著手對民間融資進行社會主義改造，民間融資逐步完全退出市場。一直到改革開放之前，金融活動都是通過國有金融機構進行的，基本上不存在公開的民間融資活動。此時的民間融資就是非法的地下金融，是政府打擊的對象。顯然，這一時期的民間融資權利沒有得到尊重。改革開放以后，黨和政府逐步放寬民間融資市場，融資權利得到尊重，各種民間金融形式也就順應而生。為鼓勵、規范民間融資發展，相關部門出臺了不少政策法規。雖然這些政策法規對于什么是民間融資幾無直接、明確的定義，但對各具體民間融資形式內涵都有相關規定。從權利視角分析這些界定可以深化我們對民間融資的認識，為進一步界定民間融資內涵提供現實基礎。

我國較早得到法律確認的民間融資形式是民間借貸。《民法通則》第90條規定，合法的借貸關系受法律保護。雖然其中的“借貸”含義比較廣泛，既包括民間借貸，也包括銀行信貸。所有的民間融資都與借貸相關，因此，雖然這條規定并非針對民間融資而言，但卻適用。值得注意的是，該條規定要求借貸活動需要以“合法”為前提，但何為“合法”不清楚。如果是法律授權才可為，則該規定違背了民間融資私權利行使遵循的 “法無禁止即自由”原則。實踐中我國的民間融資活動的確是先有政策法規確認才可進行，職業放貸人、標會、錢莊等因無法律確認而處于無法規制狀態。

《關于審理民間借貸案件適用法律若干問題的規定》（法釋[2015]18號）指出，民間借貸是指自然人、法人、其他組織之間及其相互之間進行資金融通的行為。同時該規定把金融監管部門批準設立的金融機構貸款業務排除在外。農村資金互助社、小額信貸公司恰是經金融監管部門批準設立的機構，因而不屬于該規定界定的民間借貸范圍。由此，該規定所指的民間借貸實際上是比較狹義的，僅包括個人或企業間的借貸、典當等。

《農村資金互助社管理暫行規定》（銀監發[2007]7號）規定，農村資金互助社是指經銀監機構批準，由鄉村農民和小企業自愿入股組成，為社員提供存貸款等業務的社區互助性銀行業金融機構。該界定一方面把農村資金互助社定位為互助合作金融，另一方面又明確其為銀行業性質，兩者存在矛盾。實踐中，銀監部門參照商業銀行對農村資金互助社的市場準入采取審批制，運行上采取審慎監管措施。雖與商業銀行相比仍較寬松，但對合作性質的農村資金互助社而言是十分嚴格的。該界定的不利后果是過度監管農村資金互助社，抑制合作金融自由發展權利。

《關于小額貸款公司試點的指導意見》(銀監發[2008]23號)規定，小額貸款公司是由自然人、企業法人與其他社會組織投資設立，不吸收公眾存款，經營小額貸款業務的公司。該界定雖然表明它具有公司性質，應按《公司法》成立，但該《意見》同時指出須先向省級金融辦申請金融執照。據中國人民銀行資料，截至2016年底，全國共設立8673家小額貸款公司，[16]如此龐大的數量顯然有利于緩解中小企業融資難問題。這也說明民間資本設立小額貸款公司的權利得到了一定保障。但比較于國外放貸人制度，我國小額貸款公司的設立難度較大，各地對注冊資本要求普遍較高，仍然存在一定程度上的數量限制，權利依然受到抑制。

《典當管理辦法》（商務部、公安部令2005[8]號）規定，典當行是指依照本辦法設立的專門從事典當活動的企業法人。《典當行業監管規定》（商流通發[2012]423號）又明確典當是特殊工商行業。起初，我國典當行是由中國人民銀行嚴格管理的金融機構，由商務部負責典當業的監管后，在監管放寬的同時，典當性質也從“金融機構”變為“特殊工商行業”。淡化金融色彩不利于典當業的發展和監管。一方面，剝奪了典當行低成本拆借資金權利。同業拆借是金融機構之間的無擔保資金融通行為。《同業拆借管理辦法》允許汽車金融公司、企業集團財務公司、信托公司等非銀行業金融機構進入同業拆借市場，典當行卻因為不具有金融屬性而被排除在外，這對其調劑資金余缺十分不利。另一方面，典當行可能將風險擴散到金融行業。把典當作為特殊工商行業，否定其金融屬性，但其與金融行業的天然的、緊密聯系卻隔斷不了。缺乏金融監管的典當行可能積累風險，在其與其它金融機構的合作中，可能將風險擴散到金融業。

《私募投資基金監督管理暫行辦法》（證監會令2014[105]號）規定，私募投資基金是指以非公開方式向投資者募集資金設立的投資基金。該界定雖沒有體現私募基金如何設立、運行，但該《辦法》明確指出了不得設立行政審批，由基金業協會為私募基金管理人辦理登記備案。應當說，該《辦法》對私募投資基金監管比較寬松，是我國為數不多的、較好保障民間融資權利的法規。

《網絡借貸信息中介機構業務活動管理暫行辦法》（銀監會令[2016]1號）規定，網絡借貸信息中介機構是指依法設立，專門從事網絡借貸信息中介業務活動的公司。從該《辦法》內容可知，網絡借貸信息中介機構先按《公司法》領取營業執照，然后向地方金融監管部門備案登記；由銀監、公安、工信、地方政府分工協同監管。寬松的監管對保障融資權利，鼓勵互聯網金融創新是十分有利的。

2013年11月，浙江省人大制定《溫州市民間融資管理條例》規定，民間融資是指自然人、非金融企業和其他組織之間，通過民間借貸、定向債券融資或者定向集合資金方式進行資金融通的行為。這可能是我國唯一對“民間融資”作出明確界定的法規。該《條例》規定對民間借貸、定向債券融資和定向集合資金實行備案登記制，為鼓勵備案登記，還規定了一些激勵措施。無疑，這些都是切實保障融資自由的地方金融立法創新。不足的是，該《條例》采取列舉式限定民間融資只包括民間借貸、定向債券融資和定向集合資金三種形式，封閉性強，適用范圍狹窄。

江蘇省 《關于加強農民資金互助合作社規范管理的指導意見》（蘇政辦發[2015]112號）指出，農民資金互助合作社是提供社員間資金互助服務的經濟合作組織。由該界定可知，農民資金互助社不具有金融性質，它實際上是經縣級農業主管部門批準，在民政部門登記成立的非企業法人。應該肯定的是，江蘇省這一做法是一種有益的地方金融創新。但由于缺少金融專業監管，存在風險隱患，農民資金互助權利得不到切實保障。事實上，該省曾發生多起農民資金互助社因運營不善而瀕臨倒閉事件。

上述政策法規關于民間融資各種形式的內涵界定都具有一定的合理性，但也存在一些不足。概括起來，一是先有政策法規才可開展融資活動的規制路徑抑制了民間融資創新活力。民間融資形式的創新是適應市場、降低交易成本的表現，過早、嚴格規制會扼殺創新。監管應當在金融創新之后。只要誠實守信就是合法的，就應當得到法律認可和保障。二是監管機構沒有完全專門化。我國多數民間融資由金融監管部門以外的機構監管，但也有例外，如農村資金互助社由銀監部門監管，這不利于差別監管。三是設立程序寬嚴不一。私募基金、網絡借貸信息中介的備案登記制有利于保障自主設立權利，而農村資金互助社和小額貸款公司的審批制則限制了設立自由權利。四是機構性質不一。多數政策法規明確了各融資形式的金融性質，但有的如典當和江蘇農民資金互助社不具有金融性質，缺乏專業金融監管將導致其可持續發展困難；農村資金互助社雖然具有金融性質，但因歸為銀行業機構，合作權利被弱化。五是大多沒有明確民間融資資本性質。各界定中的企業、法人等概念既可包括私營的，也可包括國有的。雖然國有企業參與融資活動不多，但也存在，如安徽省鹽業總公司作為省屬國企，先后成立了典當、小額貸款有限公司、網貸公司。從嚴謹角度看，民間融資顯然不應當包括國有資本，在內涵上需要予以明確。從權利規范運行來看，國有資本與民間資本的屬性不同，運行需要不同的法律規制。表面上看是由于民間融資內涵界定不清導致了政策法規對融資權利的抑制，實質上是因為對融資權利把握不夠決定了內涵的界定不清，因此民間融資的內涵需要從權利視角重新界定。

四、社會主義市場經濟背景下的民間融資內涵界定及其法律意義

（一）社會主義市場經濟背景下的民間融資內涵界定

應當說，我國政策法規對多數民間融資具體形式的內涵界定與市場經濟要求尚有一定距離，這與我國民間融資市場起步晚，政府規制經驗不足相關。當前需要做的是對其中與市場經濟要求不相適應的地方進行改進。西方理論和實踐中的相關經驗可為我國提供有益借鑒，但我國是社會主義國家，公有制為主體、多種所有制共存的基本經濟制度有別于西方私有制經濟制度，對民間融資規制走的是由管制到放寬的道路也有別于西方的由放任到規制的路徑。因此他們的經驗不能拿來直接應用，需要結合我國實際國情加以改進。

在社會主義市場經濟環境下，我們界定民間融資內涵應考慮以下因素。一是金融市場的統一性。前面的理論分析表明，壓制金融權利可能導致商業銀行與民間融資二元對立，是一種不效率的資源配置方式，不符合市場經濟的權利平等要求。市場經濟要求金融資本運行應當在統一的權利規則下運行，不應區別對待。即使在市場競爭中，民間融資與銀行依然會產生分化，但這是市場選擇的結果而非人為干預結果，是市場配置資源的正常現象。二是市場性和金融性的統一性。民間融資根本上也是市場活動，但又具有較強的金融性質。金融交易沒有有形物的依托，比一般的市場交易更容易突破時空的限制，流動性強，金融風險傳遞速度快。基于金融安全的重要性，它的權利應當受到比一般市場活動更多的規制。相對于銀行，民間融資具有基于個人信任而產生，主要依賴私人約束來運行的特征；民間融資的私人性決定銀行的審慎監管措施難以在其中實施，這決定了民間融資與民營銀行的區別，因此它比銀行擁有更多的權利自由。不同的民間融資行為因風險不同而需要不同的法律規制。三是資本性質的民間性。這是把國有資本排除在民間融資之外。不少學者認為在市場經濟條件下不必強調民間融資的所有制屬性，認為這與市場經濟的平等競爭要求不符，違反了權利平等保護的法理。筆者認為，權利平等雖是市場經濟基本原則，但國有資本應更多著眼于社會整體利益，國有金融的運行應受到更為嚴格的法律約束以保證其公共目的實現是各國通行做法，因此區分資本的所有制屬性是必要的。區分目的不是壓制民間資本自由空間而是強調國有資本的規范運作，這與市場經濟的主體地位平等不矛盾。

綜合以上因素，我們可把民間融資內涵界定為：在統一的金融市場規制下，介于一般市場與商業銀行之間的、由法律分類實施監管的民間資金融通活動。需要指出的是，本文的探討雖是以民間融資與狹義的金融即銀行的關系為中心展開，但結論應當同樣適用于其與證券、保險行業的關系。

（二）民間融資內涵界定的法律意義

當前全國上下正在探索民間融資的有效發展路徑，但由于沒有形成統一的民間融資內涵認識，人們對如何發展、如何規制民間融資心存困惑。因此對民間融資的內涵作出界定不僅是總結民間融資規制經驗的需要，也是建立科學法律制度促進民間融資發展的需要。本文的民間融資內涵界定意義在于以下幾個方面。

一是強調金融市場的統一性有利于澄清商業銀行與民間融資的法律關系。金融發展理論告訴我們，商業銀行與民間融資的分化應是市場選擇而非制度壓制結果，否則將導致整個金融市場效率低下；商業銀行與民間融資應當在統一的自由市場下發展，并依據交易成本規律服務于不同的對象。這對于我們在法律上正確處理商業銀行與民間融資關系，妥善解決民間融資問題具有重要意義。過去，我們往往就民間融資問題談民間融資問題，忽視商業銀行與民間融資間的有機聯系，難免出現“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的結果。發達國家雖然也存在民間融資活動，但因為其金融市場的統一性，競爭性的銀行信貸體系滿足了大部分融資需求，對民間融資依賴程度不高，民間融資因規模較小而易于規制。我國民間融資泛濫，一定程度上是不當金融管制導致金融市場二元分割。僅僅著眼于民間融資問題本身，而不建立統一的金融市場體系，銀行與非公中小微企業依然不能有效銜接，民間融資市場將承擔過多壓力；加之民間融資交易私密性、分散性強和融資主體的非理性決策，政府無法面面俱到發揮作用，風險難免爆發。民間融資問題需要在統一的金融市場下才能徹底解決，這就要求建立統一的金融自由法律制度，健全融資體系。一方面，健全競爭性的商業銀行法律體系，設立一批中小民營商業銀行，促進銀行市場合理競爭，分流民間融資市場壓力，為規范民間融資發展奠立基礎。另一方面，健全民間融資法律制度，保障民間融資權利實現，促進民間融資規范發展。統一的金融市場體系建立后，在相應的政策激勵下，民間融資組織可以成為商業銀行和中小企業、農民的中介，實現兩者的有效銜接。

二是強調民間融資兼具市場性和金融性有利于準確把握融資權利與監管權力的法律關系。民間融資這一特性決定了其在自由發展的同時，也要接受政府適當規制。法律對融資權利自由和政府權力規制應進行恰當的平衡。首先是允許民間融資自由發展。民間融資自由是市場經濟中的權利，法律應當予以肯定和保障。其次是適度監管。民間融資不像銀行那樣對經濟影響那么大，政府對之監管應當相對寬松，法律上應當建立嚴于一般市場、寬于銀行監管的市場準入、業務經營制度，以及不同于銀行的監管主體制度。不同的民間融資形式需要實行分類監管，既要對當前存在的各類民間融資形式進行適當監管，也要為將來出現的新的融資形式預留空間，鼓勵民間融資創新。當前需要對一些限制民間融資權利的不合理規定進行清理。

三是強調資本性質的民間性有利于重新定位國有金融與民間融資法律關系。強調資本性質的民間性是為了把國有金融排除在民間融資之外，但這不否定國有金融在民間融資發展中的作用。理論分析表明，民間融資與商業銀行主要不是競爭關系且存在合作可能，其與國有金融關系也是如此。從更好發揮政府作用角度看，政府應利用國有金融對金融市場的控制力和影響力引導扶持民間融資組織發展，使民間融資組織成為金融市場與非公中小微企業、農戶間的銜接橋梁。如前述美國在1933年通過立法成立由政府注資的銀行負責對合作金融組織貸款，合作金融組織再對會員企業貸款。在日本、印度、菲律賓、斯里蘭卡等國家也有這樣的實踐，如印度國家農業農村發展銀行與鄉村自助小組聯結的小額貸款模式，就是政府將合作金融組織融入信貸體系的嘗試。[17]國有金融顯然需要按照法定職責和程序運作。國有金融如何運作涉及其重新定位、改革等宏大話題，本文無法詳述。

本文從權利視角對民間融資內涵的界定強調了民間融資的活動自由。需要明確的是，如果沒有健全的市場誠信體系、發達的社會自律和高效廉潔的法治政府作為支撐，過度放開管制，不僅不會取得滿意結果，甚至會走向民間融資更加無序的反面。因此，民間融資自由必須結合實際市場條件、社會組織發育程度和政府監管能力等具體情況循序漸進地推進。

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本文為國家社科基金項目“民間融資的市場治理與風險防范的法律問題研究”（14BFX090）階段性成果。

王學忠，中共安徽省委黨校法學部副教授，法學博士，研究方向為金融法。

〔責任編輯：梅 林〕