破解村莊公共建管難題的有效路徑
——對南陵縣“三會四自一平臺”治理模式的調查與思考

汪興福

（中共安徽省委黨校科學社會主義教研部 安徽 合肥 230022）

破解村莊公共建管難題的有效路徑
——對南陵縣“三會四自一平臺”治理模式的調查與思考

汪興福

（中共安徽省委黨校科學社會主義教研部 安徽 合肥 230022）

農村實行生產責任制后，村莊公共基礎設施建設與管理一直是個難題，長期制約著農村經濟社會發展、民生改善與鄉村振興。安徽省在全國率先進行農村公共建設管理體制改革，探索出村民自選、自建、自管、自用和政府監管服務新機制（簡稱“村民自建”）。南陵縣“三會四自一平臺”治理模式是“村民自建”新機制進一步完善和發展，為我國農村公共建設管理體制改革提供了方向性的經驗和啟示，在扶貧攻堅、鄉村振興中極具全面推廣復制的價值。

農村公共建設管理體制 改革 創新

黨的十八屆三中全會第一次明確提出新時期全面深化改革的總目標：即完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化。鄉村治理是國家治理體系的重要組成部分，村莊公共設施的建設與管理是鄉村有效治理的物質基礎。黨的十八大以來，針對農村基礎設施供給不足、生產生活條件薄弱等突出問題，各級政府逐步加大對農村公共基礎設施的投入。特別是在扶貧攻堅、鄉村振興，到2020年解決中國農村貧困的大背景下，大量資金投入到農村公共建設，如何用好大量的公共建設資金，真正做到“讓項目實實在在、讓資金明明白白、讓干部干干凈凈、讓群眾高高興興。”南陵縣探索出“三會四自一平臺”的公共建管治理模式，有創新性、實效性與可行性，有重要的實踐價值與理論意義，在國內產生了較好的反響，省委書記李錦斌兩次批示，該模式獲“2015年度中國政府創新最佳實踐”的榮譽。

一、背景與動因

由于我國農村公共建設長期沿用政府 “自上而下、包攬代建”模式，項目選擇行政色彩濃，群眾參與度低，從而導致許多問題。首先，投入不平衡，未解決“最后一公里”的難題。農村公共投資主要集中于大江大河、流域治理、骨干道路等大中型項目建設領域，“毛細血管”般的小型農田水利、村莊道路、污水管網等建設未得到足夠重視，水利工程沒有連接到田間地頭，村莊道路未實現聯網聯通，鄉村生活污水處理處于自然排放，陳年垃圾未能有效處理，瓶頸制約尚未得到有效根治。其次，建設不經濟，未達到“低成本、高效益”的效果。農村小型公共建設項目技術要求不高，受惠對象直接，但基本沿用“項目法人、招投標、監理、合同”四制建設模式，群眾自主選擇的余地小，工程難以滿足農民生產生活迫切需要，供需脫節，“政績、形象”工程時有發生，群眾有抵觸情緒。第三，管護不到位，未實現“誰受益、誰管護”的目標。項目業主對公共項目重建設輕管護；群眾是項目直接受益者，卻不是項目業主，呈現出看得到、管不到、不想管的局面。由于產權不清晰，后續管護難以跟上，群眾的積極性未得到有效發揮。第四，行政管理環節多，截留挪用嚴重；建管過程不對村民公開，缺乏民眾監督；“跑部錢進”、設租尋租等貪腐現象易發多發。上述存在的問題，在小型農田水利建設中暴露尤為明顯、突出，折射出農村公共建設管理體制滯后、機制不活的現狀，加快推進體制機制創新已“迫在眉睫”。

南陵縣“三會四自一平臺”的公共建管模式濫觴于安徽省水庫移民后扶持項目建設中的 “村民自建”，是“村民自建”的完善與發展。安徽省的“村民自建”是“繼家庭承包經營責任制和農村稅費制度改革之后的又一次具有重大意義的改革。”[1]2006年5月 《國務院關于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》（國發[2006]17號）出臺。安徽省水庫移民管理局和財政廳認真學習貫徹國務院文件精神，務實創新，從2008年起，在水庫移民后期扶持的村組交通、人畜飲水、農田水利、村莊整治等各類工程建設中，革除政府代建，變“代民做主”為“由民做主”，實行村民“自選、自建、自管、自用”和政府監管服務的新機制，讓農民擁有建設和管理自主權，[2]反響很好。2011年1月，溫家寶、李克強、回良玉分別在反映安徽村民自建改革的《農村又一重大改革實踐》的咨政報告上批示，給予肯定[3]。2012年8月4日，國家發改委宏觀經濟研究院和安徽省發展改革委在北京聯合舉辦“創新農村公共建設管理體制高層研討會——基于安徽實踐的探討”，專題研討安徽村民自建改革。中央財經領導小組辦公室副主任、中央農村工作領導小組辦公室主任陳錫文、安徽省委副書記孫金龍出席會議[4]。此前的5月29日，安徽省政府辦公廳發布《關于開展農村公共建設管理體制改革試點有關問題的通知》（皖政辦秘〔2012〕86 號），明確指出：省政府決定在全椒、金寨、南陵縣開展農村公共建設管理體制改革試點，推行村民自選、自建、自管、自用和政府監管服務機制（簡稱“村民自建”）。

南陵縣是開展農村公共建設管理體制改革試點縣之一，位于安徽省東南部，半山半圩，屬傳統的農業大縣，全縣總人口55.03萬，農業戶籍人口占86%，農業從業人員占33.8%。幾年來，南陵縣連續保持對農村公共建設投資的快速增長，但受體制機制制約，項目精準度不高，綜合效益不高，群眾滿意度不高。為破解這些難題，2012年，南陵縣委縣政府決定以農民亟需的小型農田水利建設為突破口，申報獲批為全國唯一的農田水利建設投資和建管體制改革試點縣、全省農村公共建管體制改革試點縣。以此為契機，由南陵縣委縣政府組織牽頭，縣農改辦具體負責，全面推進農村公共建設管理模式創新。他們以小型農田水利建管體制改革為切入點，按照“一年試點、兩年推廣、三年覆蓋”三步走的要求，穩步推進農村公共建管治理模式創新。2012年選取萬安村中干渠綜合治理、馬仁村農田整理作為樣板試點。2013年實施范圍推廣至美好鄉村、農村道路、土地整理、農業綜合開發和農村文教衛等涉農項目。2014年起將公共建管體制改革成果全面覆蓋運用到全縣農村公共建設領域，取得了較好成效。

二、做法與創新

南陵縣按照“規劃引領、集中投入、村民自建、民主管理、強化監管”的思路，在小型農田水利項目建設上進行了積極探索，構建了“三會四自一平臺”的治理模式，實現了“項目決策民主、建設管理規范、投資效益顯著、運行管護可靠”的總目標。

1、組建“三會”，構筑“一核兩委三會”的公共治理主體，實現自治組織功能的再造。在堅持村級黨組織為領導核心的前提下，強化村民委員會和村務監督委員會的自治性作用，由村民代表大會推選產生村民議事會、項目理事會，由村級黨組織、村民委員會、村務監督委員會推薦產生項目監事會，從而組建了“三會”的公共建設治理主體，健全了公共建設治理的組織架構。在農村公共建設項目上，實行“議事會”議事、“理事會”干事、“監事會”察事，即“議事會”負責收集村民意見建議，提出擬建項目并由村民代表大會決定；“理事會”作為項目業主，負責項目具體實施；“監事會”負責項目實施的全程監管。由此，村級組織從具體的公共建設事務中脫離出來，行使對“三會”的引導、協調、監督和服務功能，實現了職能升級。

2、推行“四自”的項目運作機制，重塑縣鎮村“三層”的職責，疏通民意與政府的有效對接。以項目為連接紐帶，充分發揮村莊群眾的主體性、積極性、創造性，實行“自選、自建、自管、自用”的“四自”民辦做法，以此為基礎，重塑縣、鎮、村三級職責，建立“縣規劃、鎮統籌、村負責”的協同治理體系。在項目選擇上，實行規劃民議、項目民選、方案民定，村負責編制項目庫、鎮負責繪制項目圖冊、縣負責制定項目規劃；在項目建設上，實行工程民建、支出民審、質量民督，村負責協調服務，縣鎮負責技術指導；在項目管護上，實行產權清晰、養用民營、效益民評，縣鎮負責項目確權，村作為項目管護主體。[5]

3、建構“主體+多元”的資源整合平臺，達到社會各要素資源的優化配置。南陵縣按照 “統一規劃、集中投入，渠道不亂、用途不變，各負其責、各記其功，優勢互補、形成合力”的原則，全面整合各級各部門的人財物，對農村公共建設進行集中投入、連片完善。同時，以政府投入為杠桿，根據受益與貢獻相對應的原則，調動群眾的積極性、主動性，引導群眾投資投勞、捐物讓地；通過民辦公助、委托管理等多種形式，引導社會資金的積極投入和人力資本的有效開發，吸納多渠道、多層次和多樣化的資源到項目建設上來，從而解決資源投入“散、少、亂”的不經濟、低效益、微受益的難題。

南陵縣以小型農田水利項目建設為試點，建構村莊公共建管“三會四自一平臺”的治理模式，進而推廣至村莊公共事務的治理，其創新性主要體現在以下四個方面：

1、創新理念，為推進農村善治找準了方向。南陵縣堅持“民生至上”，“自下而上”的項目做主與“自上而下”的項目服務相結合，推動了政府從管理向服務轉型、從“為民做主”的服務向“群眾做主”的服務轉變。以群眾亟需的公共建設項目為突破口，嵌入民主協商，通過深化群眾的參與度、擴大社會的共建度，提升群眾的滿意度。同時基層政府和村級組織進行了思維革新、角色轉變和職能轉換，從“不出事、不管事”到“辦對事、辦好事”，從“運動員”轉變為“裁判員、協調員”，做到“引導而不干預，支持而不包攬，監督而不插手”。

2、創新主體，為探索農村多元治理奠定了基礎。南陵縣以農村公共建設項目為依托，創造性地組建了村民議事會、項目理事會、項目監事會，搭建了以“三會”為主體的農村公共建設工作平臺。理事會、監事會因項目而設、隨項目而轉，創新了動態彈性的基層治理組織、治理主體。從而減輕了基層政府和村級組織的公共建管工作負擔，理順了群眾、村級組織以及政府的關系，形成了農村公共建設事權治理主體與政權組織協作共治局面。

3、創新機制，為優化政、社、民互動機制設計了路徑建立了一體化的運轉機制。南陵縣實行“四自”做法形成了鏈條式的項目運轉平臺，通過賦權于民、建設靠民、管護系民，改變了過去“建非民所選、用非民所管”的脫節局面，實現了選建管用的有機銜接，達到了運轉的一體化。建立了契約式的合作機制。南陵縣的探索以“三會四自一平臺”為主，強化了“一核兩委”的職能，激發了社會組織的參與活力，重塑了“三層”的職責，讓群眾作為項目建設與管護的主體、業務部門和村級組織指導服務為輔助，縣級政府財政資金保障為后盾，讓不同主體通過明晰各自的權責界線以回歸到 “自己的位置”，實現了群眾與政府的高效互動，找到了群眾與政府之間關系的最佳契合點和合作的最大公約數。

4、創新渠道，為激發基層活力拓展了空間。改善了項目資源整合渠道。南陵縣將所有涉農項目資金進行整合疊加，并積極吸納各種社會資源，集中投放到群眾亟需解決的公共建設項目上，改變了平均用力的“撒胡椒面”的狀況，提升了項目綜合效益，提高了群眾滿意度，實現了多方共贏。改善了群眾參與渠道。南陵推行的農村公共建設“三會四自一平臺”治理模式實現了村級公共事務議、決、行、監的職能分離，同時又讓群眾能夠在多個層面上、多個方向上實現參與，達到民眾全程參與公共建設的統一化局面，提升了群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監督的能力，激發了社會各要素的活力，提升了基層民主的質量。

三、效果與挑戰

南陵縣“三會四自一平臺”的公共建管模式，回應了村莊村民的關切，有針對性地解決了村莊公共建設的難題，產生了明顯的經濟社會效益，實現了多方共贏。

1、解決了農村公共建設供需脫節的問題。項目采取“自下而上”的方式，變政府“替民做主”為群眾“自己做主”，鞋子合不合腳，自己穿了才知道。依據群眾意愿，最大限度實現基層民眾的自主選擇權，改變了項目從供給為導向向需求為導向的轉變，解決了供非民所需、給非民所選的供需不對稱問題，實現了供需的精準對接，也使得政府與群眾結成緊密的利益共同體。規劃民議、項目民選，使農村公共建設的突出問題、薄弱環節得以解決和強化，提高了項目合理性和投資精準度；項目民建、民管，激發了群眾的首創精神，使建設方案更加契合實際，最大限度滿足了群眾的使用需求，增強了人民群眾的獲得感。群眾亟需的項目得到及時有效實施，有力的改善了農村生產生活條件，鄉村面貌日新月異。2012年以來，南陵縣重點整治美好鄉村中心村34個，受益群眾10萬余人，約占全縣農業從業人員54%。新增農田灌溉面積1.5萬畝，改善灌溉面積12.1萬畝，有效灌溉面積達到88%；新建鄉村公路168公里。工程由民建、民管，創造了就業崗位，增加了群眾收入，如2014年全縣美好鄉村建設吸引本地群眾1000余人就業。項目由群眾監督，便于群眾及時根據農業生產和現實生活需要提出修改意見，使工程更加實用。

2、解決了農村公共建設綜合效益不高的問題。一方面，村民自建減少了審批、招標等環節，簡化了前期工作流程，縮短了工期。同時，節省了招投標等費用，降低了勞務支出、材料采購、項目管理等成本，經測算，與政府包攬代建相比，一般能節約30%左右的項目資金。另一方面，群眾既是建設主體，又是受益對象，他們把項目建設當成自家的事，主動捐資投勞，主動監督質量，主動化解矛盾，保障了項目順利推進。此外，主管部門不直接操作具體項目建設，不僅騰出精力抓引導、監督、服務和指導，而且有效地堵住了可能滋生不正之風與腐敗現象的漏洞。群眾自己推進項目，既“當家作主”，又“管事管錢”，激發了群眾的創造性，群眾傾盡智慧和能力提高資金使用效率，如萬安村中干渠綜合治理項目僅人工工資一項就節約了25.6萬元，結余的資金被用到了村莊道路建設上。項目由民做主，喚醒了群眾的公共精神，激發了群眾的參與熱情，農民積極捐資貢獻，如聯三村板石嶺，設立7個項目無償管護示范崗，46名村民主動競爭認領；葛林村夏茂林捐資10萬元用于修建村莊道路；村民自發捐出珍藏的族譜、農耕器具等，支持美好鄉村文化展示館建設。農民的組織合作能力得到了激發，自我發展能力得到了提升，34個建成的美好鄉村自發組建了大浦（南陵）美好鄉村聯合會，通過常態化交流、長效化管理、合作化發展，促進互學趕超、互享共建、互助共贏。

3、解決了農村公共設施管護主體缺位的問題。政府出臺了各類小型公共建設工程設施管護辦法，按照“誰投資、誰所有、誰受益、誰負擔”的原則，明晰產權，將使用權與管護責任相掛鉤，通過契約方式簽訂權屬責任合約，實現了從“不愿管、管不著、管不好”到“共同管、管得了、管得好”的轉變，將工程管護落到了實處。同時，縣、鎮政府設立管護物業專項基金，從各受益主體征集部分資金，政府實行“以獎代補”，按管轄村域分列基金專戶，用于日常管護支出，導入群眾出資和監管責任的新機制，提高了群眾積極性，確保了項目工程持續有效運轉。公共建設項目賦權于民，群眾將其看作自己的事情，群眾自己做群眾工作，實現了矛盾自我化解、利益自我協調，一方面使政府部門騰出的精力，更多的放在組織、引導、協調、服務、監管等，實現了政府職能轉變；另一方面，基層干部和黨員經過了公共建管體制改革實踐的“培訓”，接受了教育，找到了更適合群眾工作的方法，從而提高了基層黨組織服務群眾的能力，使基層群眾工作步入良性循環。同時，項目公開透明運作，提高了農民對政府的信任度，政府的形象得到了提升，黨群干群關系更加密切、和諧，社會矛盾顯著減少。

南陵縣“三會四自一平臺”的公共建管模式仍需要在實踐中運行，不斷地完善，某些環節還需要打政策補丁，現實中的困難與問題主要是：一是資金投入上，主要靠政府財政資金，社會資金參與的程度不夠，群眾的投資投勞積極性有待進一步提高。二是建設方式上，多數項目上級明文規定必須采取招投標方式，限制了建設的多元化、多樣化的探索。三是工程管護上，采取契約式確權的方式還缺乏法律支撐，產權制度尚難以突破。四是風險管控上，可能存在著道德風險、技術風險與規制風險。所謂道德風險，是指如果村兩委、特別是村支部書記缺乏公心而又作風強勁，可能導致三會制度成為擺設，甚至成為家族親戚朋友的“內部人控制”問題，使議事、干事與察事的分權制衡機制作用失效；所謂技術風險，是指如果工程項目資金量大、技術要求較高，如大型涵閘、較大橋梁、樓房設計、污水處理等，村民的技術水平達不到要求，“工程民建、支出民審、質量民督”的“自建”機制可能失效。所謂規制風險，是指在農村地區，一些材料購買、勞務支出等缺乏正規的票據，多以白條簽字方式履行財務報批，在審計、財政、巡視日益嚴格、規范的環境下，存在著違規與不符合制度的可能性，致使“自選”、“自建”與“一平臺”的靈活性、主動性失效。

四、前景與思考

南陵縣已將農村公共建管體制改革的成功經驗覆蓋運用到美好鄉村建設、農村公路、農村學校、村衛生室、農村生活污水處理等各領域，取得顯著成效，實踐已證明具有廣泛的可擴展性。中國農村千差萬別，但南陵縣通過農村公共建管體制改革，找到了解決基層治理中群眾與政府關系困局的路徑，具有較強的可復制性。實際上，在安徽探索“村民自建”新機制的同時，四川省成都市受2008年5·12汶川地震災后重建中村民自建做法啟發，開始“村民自建”探索。2011年，印發《成都市人民政府關于開展農村小型公共基礎設施村民自建試點工作的意見》，確立了村民主體原則，進行村民自建改革試點。2012年5月，四川省人民政府辦公廳出臺 《關于推行農村小型公共基礎設施村民自建的意見》（川辦發〔2012〕30號），選擇成都市崇州市、德陽市綿竹市、廣元市昭化區、達州市達川區和廣安市武勝縣5個縣（市、區）開展農村小型公共基礎設施村民自建試點[3]。安徽、四川兩省相隔千里，都是農業大省，不約而同的摸索出“村民自建”的新路子，這說明南陵經驗符合我國農村公共建設管理體制改革的方向，殊途同歸，在農村極具全面推廣的價值。在不觸動政策體系和基層治理框架下，創新了靈活、有序、高效的體制機制，具有系統的可操作性。據此，安徽省委書記李錦斌兩次對南陵縣“三會四自一平臺”治理模式做出批示。2013年8月批示：“南陵縣調動農民積極性，構建農村公共設施建管新機制具有創新性、實效性，應注意總結和探索這方面工作，力求在美好鄉村公共設施建管方面也要體現讓項目實實在在、讓資金明明白白、讓干部干干凈凈、讓群眾高高興興”。2014年11月，他再次批示：“南陵實施權力進籠子，加強美麗鄉村公共建管機制至關重要，體現村民當家作主——民定、民建、民督、民管，應予總結推廣”。

南陵縣的探索，之所以取得一定成果，其原因主要是：

1、符合“以民為本”的農村治理規律。南陵縣堅持“政府引導、群眾主體、社會參與”的原則，以民眾需求為導向，構建了民議規劃編制機制、民選項目決策機制、民建工程運行機制和民營養護管護機制的完整農村公共建設治理體系，踐行了“為人民服務”的宗旨，是以“人民為中心”思想的生動實踐，也契合了“以民為本”的歷史治理規律，得到了群眾的熱情支持和擁護。

2、縣級黨委政府的改革創新與支持。南陵縣委政府搶抓機遇、迎難而上，凸顯了強烈的機遇意識、創新意識、擔當精神與為民情懷。抓住農村公共建管體制試點改革的契機，努力協調上下級政府之間、各級部門之間和政府與民眾之間的利益關系，大膽突破，積極創新，全力推進，是全面深化改革思想的生動實踐。

3、得益于系統健全的運行機制。經過幾年的改革探索，逐步提升，尊重基層，尊重實踐，將零散的創新探索與組織的頂層設計有機結合，不斷總結鞏固成果，在規劃設計、服務指導、資金保障、監督審計等方面形成了一整套完善的制度，依靠群眾創新，依靠制度推進，保證了探索的活力和良性發展。

4、順應國家治理現代化的基本原則。“議事會”議事、“理事會”干事、“監事會”察事的公共建設治理主體，是分權制衡機制在農村基層的生動實踐，“權力導致腐敗，絕對的權力絕對導致腐敗。”這已經成為現代政治學的鐵律。“自選、自建、自管、自用”的“四自”做法，是村莊公共建管的自組織機制，是村民自治的重要實現形式。德國理論物理學家H.Haken把系統進化分為他組織機制與自組織機制兩類。一般認為，自組織機制具有基礎作用，在村莊治理問題上，必須以自組織和自主治理機制為主，不能奢望通過他組織機制解決村莊公共事務治理的基本問題乃至所有問題。換句話說，在村莊公共事務治理問題上，如何處理國家與社會的關系問題，南陵的“四自”做法給我們提供了有益的啟示。實際上，2009年諾貝爾經濟學獎得主埃莉諾·奧斯特羅姆以公共池塘資源為例，探索公共事務治理之道，明確指出了超越“私有化”與“政府管制”的第三條道路，并設計治理公共池塘資源的社會生態系統和設計原則。[6]“主體+多元”的資源整合平臺，有效的解決了政府的條塊關系。“上面千條線，下面一根針”，政府基于職能所作的部門劃分，在村莊不能做硬性要求。政府各部門投入到村莊的資金按政府部門計算少則幾千元，多則幾萬元，對于村莊公共建設來說是杯水車薪，如果各部門只強調本部門的利益，必然出現資源投入“散、少、亂”的不經濟、低效益、微受益問題。南陵縣按照“統一規劃、集中投入，渠道不亂、用途不變，各負其責、各記其功，優勢互補、形成合力”的原則，整合各級各部門資源，既照顧了政府的條塊關系，又對資源進行統籌有效利用，是一條可行的路子。

注釋：

[1]馬曉河劉振中黃蓓.共建設管理體制改革的方向——安徽省水庫移民后扶項目實行村民自主建設機制的調查報告[J].宏觀經濟研究,2011(10):.

[2]段樹軍.還權與民：安徽探索農村公共建設管理體制改革[N].中國經濟時報,2012-08-8.

[3]鄧立新.農村公共產品供給效率與制度構建—對成都市農村中小型公共設施“村民自建”試點的調查思考[J].經濟體制改革,2014(3).

[4]鄭言 黃永禮.創新農村公共建設管理體制高層研討會在京召開[N].安徽日報,2012-08-5.

[5]南陵縣工山鎮萬安村的中干渠綜合治理工程是南陵縣被確定為全國唯一農田水利建管體制改革試點縣后，實施的第一個由農民“自選、自建、自管、自用”的小農水工程。

[6][美]埃莉諾·奧斯特羅姆.公共資源的未來-超越市場失靈和政府管制[M].北京.中國人民大學出版社2015:4;[美]埃莉諾·奧斯特羅姆.公共事務的治理之道[M].余遜達譯.上海.上海譯文出版2012:108.

2016年安徽省社會科學創新發展研究課題《全面建成小康社會的生動實踐研究》（2016CX002）成果。該文在寫作過程中，得到主抓該項工作的南陵縣委副書記李新宇同志的大力幫助，在此致謝。

汪興福，中共安徽省委黨校科學社會主義教研部主任、教授、博士。

〔責任編輯：王星閩〕