土地財政對房價影響的實證分析

摘要：近年來，我國房價一直處于高位，并且持續增長，房價上漲的原因多種多樣，其中地方政府對土地財政的過分依賴是重要緣由之一。通過對近20年的有關土地財政和房價的數據進行數據分析和實證檢驗，得出我國房價上漲的結論為：房價的不斷上漲，主要是因為我國分稅制改革后，地方政府缺乏與財政支出相匹配的財政收入，而預算內收入幾近飽和只能另辟蹊徑，于是通過土地財政彌補財政收入，從而助推了房價的上漲。在上述結論的基礎上，有針對性地提出了對地方政府稅收體系進行結構性改革，逐漸培育房地產稅為地方主體稅種等政策性建議。

關鍵詞：地方稅收體系；土地財政；房價；房地產稅

中圖分類號：F812.7

文獻標識碼：ADOI：10.3963/j.issn.16716477.2017.06.0010

一、引言

新中國建立以后，我國的人口急劇增長，對于自然資源的消耗量迅速增加，土地和住房已成為稀缺資源，而中國人的傳統思想促使著大多數中國人將擁有自己的一套住房當作人生的頭等大事，商品房供不應求的局面推動了房地產業的發展。特別是中國在1998年對住房進行市場化改革之后，我國的房價一直處于高速增長的狀態，房價虛高的呼聲越來越大。2015年全國新建商品住宅成交均價突破了6 000元/ m2，而全國城鎮人均可支配收入只有3萬余元，中國2015年的房價收入比達到7.2，已經處于高位狀態，是發達國家的3倍以上。而像北上廣深這類一線城市，房價早已高達每平米數萬元，房價收入比也達到了20以上，其中房價收入比最高的深圳已經達到了25.8。

房價的持續高位使得房地產行業的泡沫越吹越大，雖然其對于中國的經濟發展有著不可磨滅的貢獻，但是也成為了我國居民揮之不去的心病，一部分人買不起房，還有一部分人買不到房，買房難的問題已經嚴重影響到了我國居民的生活幸福度。除此之外，房地產業對GDP的貢獻比例過大，一旦房地產業衰退，將牽一發而動全身，為我國經濟以后的發展埋下了隱患。

那么房價的持續高位又是由哪些原因造成的呢？有些學者從供求關系出發，以人口、可支配收入、新建房套數、城市化率等因素來分析，認為高房價主要是由地方政府對城鎮化的推動和我國經濟的持續上行使得居民對住房的需求量激增，從而推動房價的持續上漲。有些學者以預期和投機來解釋，認為主要是由于消費者對房價未來會繼續走高的預期，用手頭的閑置資金進行投機套利行為，人為地將房價炒高，吸引更多的投資資金進入，繼續抬高房價，形成了惡性循環。有些學者從金融、外資和貸款的角度分析，認為改革開放以來，由于我國的金融行業蓬勃發展，使得大量的外資涌入我國。我國的企業特別是對貨幣資本需求龐大的房地產業如魚得水，能夠更加容易快捷地進行融資，加快了房地產業資金流的流速，加速了房地產業的發展，從而使得房價上漲。

除了上述原因，本文將從分稅制改革以來，地方政府對于土地財政的依賴，來分析其對房價的影響，理順分稅制改革到高房價的結果這條線的脈絡，并且通過收集近些年我國各省的平均房價和各省地方政府財政收支數據構建模型，進行比較分析與實證分析，來嘗試解釋地方政府土地財政對我國房價的影響，并根據研究得出的結論，提出解決問題的路徑。

二、住房市場化改革后我國房地產業的發展概況

從1998年住房市場化改革后，我國房地產業走上了高速發展的道路，逐漸成為了推動經濟發展的中流砥柱，在拉動我國GDP和推進城鎮化等多方面發揮著顯著的作用。同時，新建商品房的房價也在日益上揚，增長速度年年攀升。

進入21世紀以來，我國房地產業的開發到位資金總額、商品房銷售面積、商品房銷售單價和商品房銷售總額都在逐年遞增，并且增速顯著。首先，房地產開發到位資金總額從1999年的4796億元增長到2015年的125 203億元，增長了26倍，相比2014年的121 991億元，增長了2.6%①，見圖1。

由表1可以看出，2015年相比2014年只有購房者需要負擔的定金及預收款和個人按揭貸款呈現上漲趨勢，并且合計占整個房地產開發到位資金的約30%。房地產業所需資金已經越來越依賴于購房者所承擔的資金，賣現房已經變成了賣期房，房地產開發商承擔的風險和購房者買房的負擔呈現此消彼長的態勢。

除了房地產開發資金情況外，房地產銷售方面的各項指標都有著較大幅度的增長。銷售面積方面，從1999年的14 557萬平方米增長到了2015年的128 495萬平方米，增長了近9倍，其中銷售住宅面積112 406萬平方米，占到銷售總面積的87.5%，相比2014年增長了6.9%，辦公樓的銷售面積也比2014年增長了16.2%。銷售單價方面，從1999年的2 053元/m2增長到了2015年的6 793元/m2，增長了3.3倍，相比2014年增長了7.4%。隨著銷售面積和銷售單價的增長，我國商品房的銷售額也從1999年的2988億元增長到了2015年的87 281億元，增長了29倍，其中住宅銷售額為72 753億元，占到總銷售額的83.4%，相比于2014年增長了16.6%，辦公樓的銷售額也有著較大的增長，相比于2014年增長了26.9%②。

從圖1、圖2、表1和所列數據可以得出，除了2008年由于金融危機的影響，以及2014年政府對于遏制高房價出臺了限購令等旨在降低房價的相關政策的影響外，我國商品房在銷售面積、銷售單價和銷售總額等各項指標上都顯現出逐年上漲、越漲越快的態勢，高漲的房價對于我國居民幸福度和社會和諧度的負效應愈發嚴重。

三、地方政府土地財政的形成

分稅制改革后對中央和地方政府的財權和事權進行了重新劃分，中央政府的財政收入比重相比改革前有了大幅提升，1994年改革當年就提高到了55.7%，并且從21世紀以來一直維持在半數左右。而對于地方政府而言，財權的迅速收緊使得地方財政收入大幅下跌，但是對其事權的劃分卻很模糊，特別是對于省以下的地方政府，財權被上級收走，事權卻層層下放。地方政府一下子從改革前的財政盈余轉變為改革后的財政赤字，并且缺口巨大。

地方政府的預算內財政收入已經遠遠不能滿足其財政支出的需要。因而地方政府為了扭轉自身的財政赤字，改善財政狀況，開始尋求更多的預算外收入。而隨著1998年的住房市場化改革以及我國加快城鎮化進程的政策而使得土地出讓金進入了地方政府的眼界。因為土地出讓金為地方政府的獨享收入，土地的征收與出讓都是由地方政府獨自完成，其可以輕易地以低價征收高價出讓，一次性獲得未來40年或是70年的地租收入。再加上房地產業具有資金量大、產業鏈長等特點，鼎力推動房地產業的發展也能獲取更多的稅收收入。豐厚的土地出讓收入成為了地方政府扭轉財政赤字的“最佳”途徑。地方政府走上了征地、賣地、收稅、再征地的循環，土地財政也就應運而生。

那么地方政府財政對土地出讓的依賴程度如何量化呢？本文利用土地出讓金占地方政府一般預算收入的比重來表示地方政府財政對土地出讓的依賴程度。

值得注意的是本文僅僅是計入了土地出讓金與土地出讓直接相關的收入，而沒有計入房地產業所繳納的所得稅、營業稅以及城鎮土地使用稅、耕地占用稅、契稅等間接相關的稅收收入。在這一背景下，地方政府財政對于土地出讓的依賴程度達到了50%左右，土地出讓金對地方政府財政收入的影響可見一斑。而土地出讓金加上各種相關的稅費占到整個房價的六成以上，所以房價也隨著土地出讓金的增加而水漲船高。

從上述理論和數據分析可以看出，地方政府財政收入與商品房價間的關系是密不可分的，下面我們將利用近20年的相關數據進行更精細的實證分析。

四、土地財政與房價相互關系的實證分析

為了進一步分析土地財政對房價的影響，本文以2000年至2015年全國各省份平均房價與土地出讓金以及其他控制變量為樣本，建立面板數據模型。

根據上文的分析，土地出讓金是影響房價上漲的主要推動力，而在這一過程中，其他因素也對房價產生影響。從供求關系方面考慮，商品房的供給增加，相對而言，商品房價格就會下降；從金融投資方面考慮，貸款利率的變化，國內貸款金額的多寡也會對房價的走勢產生影響；從經濟基本面考慮，一個區域的經濟發展水平，當地居民的收入狀況同樣會影響到當地的房價。因此，這些因素需要作為控制變量納入到面板數據模型中。本文選取的數據時間跨度較長，為了消除通貨膨脹的影響，利用各省每年的CPI對價值型數據進行了平減處理，再考慮到面板數據可能存在異方差現象，需要對所有變量取自然對數，于是本文的模型可設定為：

LNFJit=LNTDit+LNMJit+

LNDKit+LNSRit+μit+εit

LNFJ代表房價的對數為被解釋變量，該數據來源于2000年至2015年《中國統計年鑒》。LNTD代表土地出讓金的對數為核心解釋變量，該數據來源于2000年至2015年《中國國土資源統計年鑒》[1]。三個控制變量分別為LNMJ代表商品房竣工面積的對數，LNDK代表開發資金國內貸款的對數，LNSR代表城鎮居民人均可支配收入的對數，這些數據均來源于2000年至2015年《中國統計年鑒》[2]。

由于房價和土地出讓金收入都是存在明顯時間趨勢的變量，為避免因此出現的偽回歸現象，需要對數據進行平穩性檢驗。本文采用了FisherADF檢驗和LLC檢驗對變量的對數值在95%置信水平下進行單位根檢驗，D表示對數據作一階差分變換，檢驗結果如表2所示：

檢驗結果表明，房價和土地出讓金并非平穩的時間序列，但均在一階差分后平穩。因此為進一步分析二者之間的數量關系，本文選用Johansen協整檢驗方法進行協整關系的檢驗，在95%置信水平下，檢驗結果如表3所示：

協整檢驗結果表明，房價和土地出讓金至少存在兩種協整關系，再結合平穩性檢驗的結果，可以證明房價和土地出讓金之間存在著長期穩定的數量關系。接下來對上文所構建的模型進行回歸，結果如表4所示：

之后進行F檢驗和豪斯曼檢驗，檢驗的結果顯示只有固定效應模型通過了檢驗。所以，選擇固定效應模型的估計結果更加適合，下面根據固定效應模型的估計結果進行分析：

由表4可知，土地出讓金的系數是0.028 4并且通過了5%的顯著性檢驗，所以說土地出讓金每增加1%，房價將會上漲0.028 4%，兩者呈現正相關性。因此可以證明地方政府對土地出讓金的依賴將會導致其產生采取措施推高地價的動機，進而影響到房地產市場的土地供給從而推高房價。對于控制變量，商品房竣工面積對房價的影響顯著，通過了1%的顯著性檢驗，系數為負，所以說商品房供給的增加將有助于降低房價水平；開發資金國內貸款對房價的影響系數為負，不過并不顯著；城鎮居民人均可支配收入對房價的影響系數為0.67%，并且通過了1%的顯著性檢驗，因此可以看出當地的經濟發展水平的提高也會促使房價的提高[3]。

從上述實證分析中可以看出，進入21世紀以來，我國地方政府為了扭轉財政赤字從而形成的土地財政對房價有著正向的促進作用，是我國房價不斷增長的重要推動力。

五、土地財政產生的原因及其解決路徑

（一）土地財政產生的原因

在此之前，學術界已經對地方政府過度依賴土地財政，進而成為房價上漲的推動力之一有了大量的理論分析。對于這種普遍現象的原因，以下幾點得到了大多數學者的認可。

其一是分稅制改革以后，雖然中央政府和地方政府的財權和事權進行了重新劃分，但是對于地方政府所應承擔的事權，在具體劃分上并不清晰，多數情況下只是簡單地層層下放。地方政府所獲得的財權遠遠無法滿足其承擔的事權，促使地方政府通過土地出讓獲取大量的預算外收入[4]。其二是中國的轉移支付制度并不合理，效率低下。中央政府對地方政府的轉移支付，很大一部分規定了專項的用途，大部分都用于教育、養老和醫療，地方政府能夠自由支配的轉移支付資金并不能彌補其他方面支出的差額，導致地方政府需要去尋求新的收入來源。其三是地方稅收體系不完善，特別是2016年營改增的全面完成，使得營業稅這一最大的地方稅徹底消失，地方政府缺少一個稅源豐厚、穩定、可持續的主體稅種。沒有足夠的稅收收入，使得地方政府去尋求預算外收入，從而因地生財，導致房價隨著地價水漲船高。其四是地方政府官員晉升考核體系的激勵作用。目前，該考核體系仍以GDP、財政收入等容易獲得的經濟指標為主，再加上地方政府官員都是有任期的，所以地方政府官員在自己有限的任期內，會更多地考慮能在短期內帶動經濟快速增長的方式，并選擇性忽視長期來看對于環境、社會發展帶來的危害。而房地產業對GDP的貢獻處于領跑的位置，因而地方政府官員有著強烈的動機帶動房地產業的發展，既充盈了財政收入，又獲得了驕人的政績。其五是我國的土地政策為地方政府對于土地一級市場的壟斷提供了便利。我國的土地政策使得地方政府擁有國有土地產權的行使權和集體所有土地轉為他用的審批權，形成了對土地一級市場的壟斷，并對土地交易有著充分的定價權。雖然地方政府不會像一般理性經濟人那樣追求利益最大化，但也會為了扭轉財政赤字，通過壟斷土地供應來尋求更多的預算外收入，進一步助推了房價的上漲。

（二）解決土地財政的路徑

上述種種原因綜合來看主要是因為地方政府缺乏與財政支出相匹配的財政收入，而預算內財政收入幾近飽和，地方政府不得不另辟蹊徑。因此最根本的解決方法就是開源，具體而言就是構建和完善地方稅體系，樹立新的地方主體稅種，滿足地方政府的財力需求。

營業稅曾是最大的地方稅種，2015年全國的營業稅收入為19 313億元，占整個地方政府一般預算收入的23.27%③，而隨著2016年營改增的全面推行，營業稅也完成了自己的使命，消失于歷史的洪流之中。雖然新的增值稅分成比例由原來的中央與地方政府按75%比25%分成變為按50%比50%分成，但是營改增后全國全年減稅超5 000億元，地方主體稅種的缺失對地方財政的影響不容忽視，樹立新的地方主體稅種已經迫在眉睫。

而作為地方主體稅種需要具備以下幾點：其一是地方稅的稅基要穩定，其課稅對象要相對固定不易流動，不會出現一個課稅對象被多個地方政府所管轄或是沒有地方政府管轄。其二是地方稅稅收收入要能夠平穩增長，并且稅源充裕，作為主體稅種首要目標是滿足地方政府日常的公共財政支出，收入豐厚、可持續增長是作為地方主體稅種的關鍵[5]。其三是要便于地方政府相關機構的征收管理，要有一整套完善科學的稅收制度，既要能被當地居民所接受，降低稅痛，又要盡可能地減少征管成本。其四是要能夠避免地方政府之間的惡性稅收競爭，例如消費稅就不適宜作為地方稅，因為消費稅開征的初衷是為了限制某些商品的過度消費，其主要目的不是獲得稅收收入。一旦將消費稅作為地方稅，地方政府就會爭相引進、大力培養相關商品的產業，既產生了橫向間的惡性競爭，又違背了國家開征消費稅的初衷。其五是地方稅的稅收收入要匹配相應的公共服務支出，讓納稅人切身實際的感受到納稅所帶來的好處，還能夠擴大稅基的規模，從而取得更多的稅收收入，形成良性循環。

綜合上述幾點，從長期來看，房地產稅適合培育成新的地方主體稅種。首先，房地產稅的征稅對象是房屋的價值，房屋是不動產，不會流動，房屋的所在地的地方政府即為房地產稅的征收機構。其次，將房地產稅征收范圍擴大到普通住房后，房地產稅的稅源將會極其充裕，并且隨著社會的發展，房產的價值會持續穩定地增長，足夠滿足地方政府的一般公共財政支出[6]。再次，房地產稅具有地域特性，其稅負不易轉嫁，不會導致橫向的惡性稅收競爭。最后，房地產稅的稅收收入可以用于當地的公共服務支出，提升醫療衛生、社會環境、公共交通等各方面的軟硬件實力。既能夠使得當地居民獲得收益，降低稅痛，又能夠使得當地的房產擁有升值空間，獲取更多的稅收收入。

在美國、英國等國家，房地產稅已經開征多年，并作為地方政府的主要收入來源。而我國的房地產稅開征也逐漸步入正軌，2011年開始，我國在上海和重慶進行房地產稅試點；2013年，十八屆三中全會明確提出要加快房地產稅的立法；2015年，房地產稅法進入十二屆全國人大常委會立法規劃；2016年，十二屆全國人大四次會議將房地產稅法列入第一類的立法項目。由此可見，在不遠的將來我們就會看到房地產稅正式立法。

不過關于房地產稅的開征也有著不小的障礙，其一是我國的土地屬于國有，不被個人所擁有，而一般財產稅是針對個人的財產及個人私有的物品征稅，因此有些人認為個人所購買的房屋沒有擁有土地的所有權，不應該征收房地產稅；其二是我國的商業用地主要是通過“招拍掛”的形式由房地產商支付土地出讓金來購買該地塊未來40年或70年的使用權，而購房者所支付的房價中已經包含了土地出讓金的費用，因此再對購房者征收房地產稅就有了重復征稅的嫌疑。針對這兩個主要障礙，雖然購房者購買房屋并沒有擁有土地的所有權，但是其擁有了未來40年或70年的土地使用權，這種權益屬于《物權法》中所界定的用益物權，也是屬于一種物權，理所應當應該為未來的使用權付出一定的代價，其類似于物品的租賃者向物品的所有者支付租金，因此可以按照財產稅的形式向購房者征收房地產稅。對于土地出讓金的問題，本文建議應當改革現有“招拍掛”的商業用地出讓形式，在過渡期內使用“招投標”的形式，地方政府應該通過市場評估，為土地設定一個合理的價格區間，交由上級政府審批。上級政府批準后，由各個開發商在這個價格區間內進行投標，地方政府要根據各個開發商的投標書，以及其本身的實力和項目對社會、經濟、環境等綜合方面的考量，選出最具有綜合價值的，而不是單純地將土地賣給出價最高的。在過渡期后，取消一次性收取未來一段時間租金的土地出讓金，改為每年征收一次的房地產稅，對買房時房價中包含土地出讓金的納稅人在土地使用權屆滿前暫不征收房地產稅，對買房時房價中不包含土地出讓金的納稅人征收房地產稅。

構建和完善地方稅體系，出臺房地產稅法，逐步培育房地產稅成為地方主體稅種，可以有效地改善地方政府對土地財政的依賴，進一步能夠遏制房價快速上漲。而房地產稅除了主要為地方政府增加財政收入這一功能外，同時還對房價起到了一定的調節作用。房地產稅作為保有稅，增加了購房者的持有成本，可以有效地擠出一部分投資性需求購房者和改善性需求購房者，通過降低需求起到遏制房價快速上漲的作用。閆勇和姚思宇[7]通過構建函數進行分析得出土地在保有環節征收房地產稅可以控制土地出讓面積，同時公共服務水平得以提升，當地居民也獲得了更多的社會福利，所以征收房地產稅起到改善財政支出結構扭曲的作用，實現帕累托改進。楊飛和裴育[8]利用CGE模型對征收房地產稅對經濟的影響進行分析，結果顯示房地產交易稅上升會使房價上漲，房地產保有稅上升會使房價下跌，并且房地產保有稅比房地產交易稅對房價的影響更大。因此，征收房地產稅不管是從為地方政府增加財政收入的角度，還是調控經濟的角度，都能夠有效地遏制房價快速上漲。

注釋：

①利用國家統計局數據整理所得。

②利用國家統計局數據整理所得。

③利用中華人民共和國財政部數據計算所得。

[參考文獻]

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[6]侯一麟，任強，張平.房地產稅在中國：歷史、試點與探索[M].北京：科學出版社，2014.

[7]閆勇，姚思宇.征收房地產稅對地方公共財政和土地出讓的影響研究[J].財政研究，2015（1）：4952.

[8]楊飛，裴育.房地產稅改革對地方經濟的影響：基于江蘇省CGE模型的實證研究[J].財政研究，2015（8）：9298.

（責任編輯文格）

Abstract：In recent years，China’s house price is high and continues to grow. One of the most important reasons for the rising house price is the local government’s overdependence on the land finance. Through the data analysis and empirical test of nearly 20 years of data on land finance and housing price， this article draws following conclusion. After the reform of tax allocation， local governments try to obtain fiscal revenue through land finance to relieve the tension of finance expenditure， which leads to the higher house price. In addition， this paper also puts forward effective suggestions to solve the problems above， including the structural reforms of local government tax system， raising the subject status of the property taxes and so on. The main Innovative points lie in the suggestions about property taxes and empirical analysis of the connection between land finance and housing price.

Key words：local tax system； land finance； house price； property taxes