我國高校內部治理結構的缺陷與法制改進

摘要：我國目前的高等教育辦學結構基本上形成了以公辦高校為主體，以民辦高校為有益補充的健全體系。兩類高校的內部治理結構均以“校長負責制”為核心，在細微制度設計上存在差別。此種內部治理結構的設置存在一定缺陷，造成了公辦高校的行政化現象和民辦高校的私益化現象，應當作出法制改進。未來應當形成學術與行政分權制衡的新型高校內部治理結構，公辦高校和非營利性民辦高校均應當充實高校學術委員會的職權，形成與校長之間的分權制衡；而營利性民辦高校則應當直接采用公司制企業法人的內部治理結構。

關鍵詞：中國高校；內部組織；校長負責制；學術委員會

中圖分類號：G649.21文獻標識碼：ADOI：10.3963/j.issn.16716477.2017.06.0026

2016年《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》對我國未來五年內高等教育的發展提出了若干新的要求，其中明確提出要“推進現代大學制度建設，完善學校內部治理結構”。①這為我國未來高校內部治理結構的建立與健全做出了新的制度安排，同時，其也呼喚與之相適應的相關法律制度的因應和變革。本文擬就此問題進行初步探討。

一、我國高校內部治理結構的基本法律規定

我國目前的高等教育辦學結構基本上形成了以公辦高校為主體，以民辦高校為有益補充的健全體系。而高校內部治理結構的設置也依照公辦高校或民辦高校的不同而有所差別。前者主要依照《高等教育法》的相關規定，而后者則依照《民辦教育促進法》和《民辦高等學校辦學管理若干規定》進行內部治理結構的設置。兩類高校的內部治理結構都遵循著“校長負責制”原則，但在具體制度的設計上存在顯著差別。總體來說，由于我國公辦高校在高等教育體系中的主體地位，而民辦高校的發展具有明顯的后發性，我國高校內部治理結構的法律規定基本上依托于公辦高等教育的現有體制，民辦高等教育內部治理結構的法律規定僅進行了微弱的調整和變動，二者差距不大。

（一）公辦高校內部治理結構的基本法律規定

《高等教育法》主要適用于“國家舉辦的高等學校”，即公辦高校。對于民辦高校，則屬于“社會力量舉辦的高等學校”，按照《高等教育法》第三十九條第二款的規定，其內部管理體制不適用于該法，主要依照《民辦教育促進法》實施。

依照《高等教育法》第四章的有關規定，當前我國公辦高校的內部治理結構遵循著“中國共產黨高等學校基層委員會領導下的校長負責制”體制——校長在中國共產黨高等學校基層委員會領導下，全面負責高校的教學、科學研究與行政管理工作；在校長之外設立學術委員會，負責高校學術性事務的管理職責；另外則以教師為主體成立教職工代表大會，依法保障教職工基本權利、對校長及學術委員會開展民主監督。這一體制的基本架構遵循了中國各級行政管理部門中的“首長負責制”結構，并有所變動，能夠同時兼容中國高校日常管理中的行政性和教學性需求，它符合當前我國主要以公辦高校為主的高等教育發展階段的現實需求。

（二）民辦高校內部治理結構的基本法律規定

對民辦高校來說，由于舉辦者并不是國家，而是社會力量辦學的結果，因此，校長不須對中國共產黨高等學校基層委員會負責，而是對作為高校舉辦者意志代表的決策機構負責。民辦高校這種辦學體制的不同，決定了其內部治理結構必然與公辦高校不同。我國對民辦高校內部治理結構進行規定的法律主要包含三個文件：其一為2002年制定的《民辦教育促進法》，該法于2013年和2016年分別進行了修正，但有關民辦高校內部治理結構的規定并無本質變化；其二為2004年國務院通過的《民辦教育促進法實施條例》，該條例明確了原《民辦教育促進法》規定較為原則化和抽象化的規則，進一步確保了相關規則的可實施性；其三為教育部2007年頒布的《民辦高等學校辦學管理若干規定》，該規定針對《民辦教育促進法》及其實施條例均不存在民辦高等教育內部治理結構專門規定的問題②，對民辦高校的內部治理框架進行了較為詳盡的規定。根據這三大法律文本的相關規定，我們可以將當前民辦高校內部治理結構總結如下：

首先，民辦高校決策機構可被稱為“理事會”、“董事會”或其他名稱，其職權廣泛，性質類似于公司制企業的股東會，校長由其產生，對其負責。決策機構由五人以上組成，民辦高校的辦學者或其代表與民辦高校的校長是決策機構的當然組成人員，其他人員則來自民辦高校的教職工代表。其次，決策機構的負責人成為董事長或理事長，要求品行良好、具有政治權利和完全民事行為能力，并報審批機關備案。最后，在這種“民辦高校決策機構領導下的校長負責制”下，相關立法還要求民辦高校設置教職工代表大會、工會、高校黨團組織等內部治理機構。

二、“行政化”與“私益化”：當前高校內部治理結構存在的問題

我國目前以“校長負責制”為核心設計的高校內部治理結構在推動高校規范化治理、促進高等教育發展方面，發揮著舉足輕重的作用。但是伴隨著社會的發展，此種內部治理結構的局限性也日漸顯現：“校長負責制”實質上是與行政機關治理結構中的“首長負責制”相類似的制度設計，這種治理結構有利于“令行禁止”，進而保障行政行為的規范化和提高行政效率。但是，高等教育畢竟不能等同于行政機關，當前以“校長負責制”為核心進行的制度設計，分別在公辦高校和民辦高校中產生了“行政化”與“私益化”的負面影響。

（一）公辦高校的“行政化”傾向

“高校行政化是高等學校背離作為學術組織的本質存在與運行方式，遵循行政組織的價值追求與運作規則的異化行為。”[1]作為一個困擾我國高等教育多年的問題，近年來，高校行政化問題備受關注，而“校長負責制”應當視為造成高校行政化的重要體制性成因。由于高校內部職權未根據性質的不同進行“學術權力”和“行政權力”的劃分，兩類事項所指向的辦公室管理職責也并無具體工作規程的不同，在我國并不存在高效辦公室管理中“學術型”與“職業型”兩類角色的有效分離[2]，這就為高校內部治理結構中的行政屬性侵襲學術屬性埋下了隱患。“大學本來是一個學者共同體，但在‘官本位’意識形態的浸淫下，大學成員的身份認同受到‘行政化’的塑造，行政身份成為衡量他們社會身份的唯一標準，一切身份都可以用行政身份來轉換，導致學術的衰微。”[3]

在現行的內部治理結構設計下，高校學術委員會和教職工代表大會也均未被授予明確的職權，只是作為校長的議事協調機構存在，進而發生了行政權力對學術權力的僭越。“行政權力是通過任命產生，自上而下的，帶有一定強制性的層級式或者科層式的權力結構。學術權力是高校特有的、自上而下產生的、由教授為代表的相對松散的一種學術組織為載體的權力機構”[4]。

目前的高校內部組織機構設計并未回應兩種不同性質職權的區分，統一納入“校長負責制”的制度框架下，不利于高校教學功能的充分發揮。從這個角度來看，高校去行政化改革被視為提高高校辦學自主權、順應高等教育國際化、法治化發展的必然趨勢。[5]

（二）民辦高校的“私益化”傾向

民辦高校的“校長負責制”與公辦高校存在一個顯著差別，即校長履職時不存在一個以公權力為代表的負責對象，而是應當對辦學者本身負責，民辦高校的理事會、董事會或其他名稱的決策機構即為辦學者意志的代表。相較于公辦高校而言，民辦高校的學術委員會、教職工代表大會等機構的設計更為弱化，更無法形成對校長或決策機構職權的有力制衡。在這種體制下，民辦高校內部治理結構的風險更大。公辦高校即便由于行政化造成了對高校學術功能正常發揮的影響，但由于公辦高校本身是公益辦學，其促進教育公共職能發揮的本質目標不會受到影響，只不過會在日常工作中發生效率的減損而已。但是，民辦高校的辦學者卻是具備私益驅動的民間組織，甚至很多民辦高校的辦學者本身就是一個以盈利為目標的企業法人。在這種背景下，民辦高校由于缺乏對決策機構及校長相關職權的有力制衡，將有可能令高等教育的日常運轉發生原則和方向上的重大偏離，淪為民辦高校辦學者攫取私人利潤的手段和工具。近幾年來，屢屢有民辦高校在招生和辦學過程中的違法行為產生，一些惡性招生詐騙行為受到了社會公眾的強烈譴責，這一定程度上正是內部治理結構不健全導致的間接影響。

從外在表現來看，民辦高校的“私益化”傾向其實比公辦高校的“行政化”傾向更為嚴重，且實際危害更不容忽視。但是，由于我國一直以來在教育體制上都是以公辦教育為主體，民辦教育的比例和功能均較為邊緣化，上述問題便有意無意地被忽視了。甚至在社會意識形態中，也潛移默化地影響了公眾對民辦高校的態度：面對近幾年來民辦高校屢屢被爆出的虛假宣傳、招生詐騙、教學質量低下等問題，在執法方面一直沒有根本性的突破，恰恰相反，公眾輿論中還彌漫著一種“民辦高校本應如此”的偏見性觀念，這進一步導致了相關負面缺陷的擴散。

三、我國高校內部治理機構的法制改進策略

（一）整體策略：建立學術與行政分權制衡的新型內部治理結構

大學治理是聯系大學內外部各種利害關系人的正式和非正式關系的制度安排，從而使各利害關系人在權利、責任和利益上相互制衡，實現大學內外部效率和公平的合理統一[6]。法治化必然是大學治理結構的最有效手段和根本選擇。上文對當前高校內部治理結構存在的缺陷分析表明，必須在一定程度上對我國高校內部治理結構進行改進，以實現對當前公辦高校的“行政化”傾向和民辦高校“私益化”傾向的有力治理。法制改進的指導原則在于實現學術權力與行政權力的厘定和分野，即令“校長負責制”僅在高校行政權力行使的范圍內發揮作用，而學術權力的行使則需要通過健全高校學術委員會的形式，賦予其對高校學術事項的決策權。學術委員會和校長二者形成有效的分工與制衡，共同實現高校內部治理機制的高效運轉。

在這方面的一個常見的謬誤是，當前的“校長負責制”是美國私立高校長久以來發展的重要經驗[7]，我國只是對這個有效的國際經驗進行了沿用，無需改革。誠然，美國私立高校確實長期奉行“董事會領導下的校長負責制”，但這并不意味著它們缺乏學術與行政分權制衡的有效機制。一方面，美國私立高校經歷了長久的歷史發展階段，這一極具特色的高等教育體制的形成本身與美國社會發達的社會團體自治和民間慈善捐助體系密切相關，換言之，現階段的美國私立高校辦學體制本身就具有很強的公益屬性，這與中國目前民辦高校強烈的逐利性傾向截然不同。這種高等教育發展階段的不同決定了美國的“校長負責制”的潛在風險較低。另一方面，美國的“董事會領導下的校長負責制”本身便是僅將權力行使局限于高校行政事項的產物，在校長負責制之外，美國私立高校另行設置了“學術評議委員會制度”，進而形成了行政權力與學術權力分治的制度設計，真正實現在高校管理中“學術與行政的和諧之道”[8]在美國的一些州，甚至會直接通過立法強制性要求高校必須設立學術評議委員會，它們與我國的學術委員會不同，前者享有明確的學術職責主管事項，而不是一個簡單的議事咨詢機構[9]。因此，美國私立高校的內部治理結構設計，恰恰證明了應在一定程度上對“校長負責制”進行改革，實現行政權力和學術權力的有效分工與制衡。

（二）具體措施：公辦高校、民辦高校內部治理結構的法制改進

整體來說，不論是公辦高校還是民辦高校，未來對內部治理結構進行改進的基本邏輯均是強化高校學術委員會在學術職權上的功能，但兩類辦學主體在具體策略上又存在細微差別。對公辦高校來說，由于目前的《高等教育法》已經明確了必須設立高校學術委員會，因此，僅需在未來的制度設計中，明確地將學術職權對其進行匹配即可。事實上，近年來我國一直在探尋公辦高校將行政權力與學術權力分置的改革方案，一些地區甚至已經取得了明顯的成績。早在2010年，華中師范大學曾做過高校去行政化改革的一個重要制度探索：除一位因負分管職責的校領導繼續留任外，其他校領導集體退出該校學術委員會，將學術權力與行政權力剝離。此舉在當時一度被視為高校去行政化改革的標桿[10]。2016年7月22日，人力資源和社會保障部新聞發言人李忠在介紹事業單位人事制度改革的下一步工作安排時，表示將“研究制定高校、公立醫院不納入編制管理后的人事管理銜接辦法”，由此開啟了我國公辦高校不納入編制管理的改革進程。這一改革進程更是直接對公辦高校去行政化改革奠定了基礎。

對于民辦高校而言，改革方案則更為復雜一些。一方面，在現行的制度框架下，民辦高校學術委員會并不是一個必須存在的內部機構；另一方面，按照我國民辦高校“分類審批制”的制度改革設計，未來也并非一切民辦高校均應當設置學術委員會。申言之，民辦高校“分類審批制”旨在通過將營利性民辦高校和非營利性民辦高校實行分類管理的形式，分別對二者施加不同的市場準入要求和內部治理結構要求。對于營利性民辦高校，未來的發展態勢是準許其在辦學過程中獲得經濟利益，即通過發揮辦學者“理性經濟人”的內在驅動力，提高其辦學積極性，但由于辦學的逐利追求與高等教育的公益目標存在背離，所以營利性民辦高校的未來發展趨勢偏重于“非學歷教育”；而對非營利性民辦高校來說，未來法律制度的設計是按照“民辦事業單位”的標準對其施加監管，不允許辦學者獲取經濟利潤，但是，在若干辦學政策和財政扶植政策上，非營利性民辦高校將會得到更多的政策傾斜和優惠。

因此，根據這種民辦高校分類審批制的改革路徑，筆者認為，未來的營利性民辦高校內部治理結構無須增設高校學術委員會，由于該類高校的定位是以營利為目的的非學歷教育，未來發展可以直接適用《公司法》上所規定的企業法人治理結構，即由對民辦高校投資的辦學者組成股東會，股東會選舉產生董事會，董事會聘任校長開展高校的日常管理工作，高校職工代表大會形成監事會對董事會和校長開展日常監督。股東會、董事會、監事會三者之間形成有效的權力制衡。而對于非營利性的民辦高校，為了保證其辦學公益性，嚴格限制來自民辦高校舉辦者私益驅動所造成的對辦學公益性的影響，應當采納與公辦高校內部直列機構改革相類似的邏輯，即在民辦高校內部增設高校學術委員會，與校長分別主管學術職權和行政職權，防止民辦高校辦學者私人利益對辦學過程學術性的僭越和侵襲。

四、結語

本文通過對我國高校內部治理結構的規范分析和現實總結，得出當前體制存在著公辦高校“行政化”和民辦高校“私益化”現實缺陷的結論，并在此基礎上設計了我國高校內部治理結構的改革方案，該方案涉及多個法律文本或規范性文件的修正，如《高等教育法》、《民辦教育促進法》及其實施條例、《民辦高等學校辦學管理若干規定》，等等。這說明，我國高校內部治理結構的法制改進，是一個系統性、漸進性的改革過程，它可能需要一個較長的時期進行有序安排。目前，我國已進入全面深化改革的新時期，經濟、社會、文化多個領域都將迎來深切變革，在這當中，教育體制的改進和發展無疑將起著提綱挈領、中流砥柱的重要作用。希望本文所提出的問題及若干建議對我國高等教育的改革與整體發展有所裨益。

注釋：

①參見《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》第五十九章“推進教育現代化”第三節“提升大學創新人才培養能力”。

②《民辦教育促進法》及其實施條例的調整對象針對各種層級的民辦教育，包含民辦學前教育，民辦初等、中等、高等教育，民辦職業技能培訓教育等等，民辦高等教育僅是其中一種。正是由于這種民辦教育的統一式立法，在對內部治理結構進行規定時，《民辦教育促進法》并沒有顧及高等教育的特殊性，而是對各類民辦教育內部治理結構進行了統一的籠統性規定，這就必然產生了規定不詳盡和可實施性差的問題，《民辦高等學校辦學管理若干規定》能有效地避免該問題。

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（責任編輯文格）

Abstract：China’s current higher education structure of the school has basically formed the sound system that public colleges and universities act as the main body；Meanwhile，the private colleges act as a useful complement. The internal governance structure of the two types of colleges and universities are based on the “principal responsibility system” as the core.There are differences in the subtle system design. This kind of internal governance structure has certain flaws， which causes the administrative phenomenon of public colleges and universities and the privatization of private colleges and universities， and the legal system improvement should be taken.The new internal management structure of academic and administrative decentralization checks and balances in colleges and universities should be established in the future. The public colleges and nonprofit private colleges and universities should enrich the authority of the academic committee to form checks and balances between the committee and the principals； The profit private colleges should directly adopt the domestic governance structure of the corporation.

Key words：Chinese colleges and universities； internal organization； principal responsibility system； academic committee