拆小區護欄研究

許玲鳳　王琪　高露　鄭梓悅

[提要] 2016年2月，中央提出我國新建住宅要推廣拆小區護欄的意見。拆小區護欄引發多種爭議，涉及到物業管理、居民的人身安全等。本文對國外拆小區護欄情況進行介紹，對國內拆小區護欄狀況做分析，并對此是否違反《物權法》進行探索。并從不同角度提出解決辦法。

關鍵詞：封閉制；街區制；拆圍欄的利弊；物權法

中圖分類號：F29 文獻標識碼：A

收錄日期：2017年1月10日

2016年2月1日，中央政府公布了一份重磅文件，文件中寫道：“建住宅要推廣拆小區護欄，原則上不再建設封閉住宅小區，已建成的住宅小區和單位大院要逐步打開。”該份文件引起了國內民眾的廣泛討論。

一、拆小區護欄引起的爭議

微信公眾號“團結湖參考”發文說，改革都得付出。如果說在拆除真實的圍墻之前，老百姓還有什么“心墻”沒拆，那就是擔心小區圍墻拆了之后，陌生人更能隨意的進入小區，交通相當便利，會帶來安全隱患，會影響居民的人身安全，易產生安全事故，引發一系列的矛盾，降低生活質量、幸福指數。汽車的鳴笛也會影響居民休息，汽車尾氣的排放更會污染小區的環境，相應的安全措施跟不上、私有物權受到侵害。在2015年全國社會治安防控體系建設工作會議上，中共中央政治局委員、中央政法委書記孟建柱說道：“2014年我國每10萬人殺人案件數為0.7起，與世界上最安全國家之一的瑞士相當。與其說‘拆墻開放是對老百姓安全的最新問題，不如說它是給出每一個地方政法領導和干警的最新課題。因為拆墻的目的絕不是要降低安全保障度，而是既要拆墻，還要保障安全感和舒適度！如果改革要讓老百姓少付出代價，政法部門、綜治部門等有關部門就要多承擔壓力。迎接挑戰、保衛人民，是政法機關的職責和使命，拆掉圍墻，大國才會真正崛起。”

有人提出疑問：沒有圍墻，物業該怎么管？我們的人身安全如何保障？陌生人隨意進出怎么辦？還有人冷嘲熱諷道，認為中央政府推廣的拆小區護欄是“拍腦袋決定”……那么中央為什么會做出開放小區的這種決定呢？開放小區是否真的如民眾所說的那樣，違反《物權法》呢？中央政府的有關部門又該如何安撫民眾的不安之心呢？

二、國外拆小區護欄介紹

（一）開放式拆小區護欄起源于美國，擁有眾多高級住宅區和購物商店，住宅樓幾乎都是臨街的，上面住人，下面經營。而美國拆小區護欄最讓人驚艷的地方就在于街道、街區和建筑構成了一個天然的有機整體，街區的設計和規劃鼓勵人們盡量步行，減少汽車的使用，而政府為了更好地引導人們融入街區、提高人們對街區的關注度，還常常舉辦豐富多樣的街區活動，設立大量的公共空間供人們休閑娛樂。

（二）英國把街區保護法納入城鄉規劃法體系之中，作為城鄉規劃的街區保護制度而存在至今，并一直維護著英國的街區安寧。英國把街區保護納入立法，英國在城市歷史環境保護和居住環境維持方面在世界上堪稱楷模，作為城鄉規劃的街區保護制度。我們所熟知的牛津街，便是《街區保護法》的最佳產物。

（三）日本由“住宅團地”向“開放街區”發展。日本早期的住宅主流模式類似于我國的居住小區，開發建設與周邊環境相隔離，稱為“住宅團地”，城市內部也大多采用這種形式。然而，雖然這樣的住宅區取得了內部環境的安全和舒適，卻影響到了城市空間的連續性和開放性。20世紀50年代中期，出于對“住宅團地”模式的反思，日本后續許多新城的設計開始采用“拆小區護欄”模式。90年代后，日本大規模的城市及住宅區開放開始減少，而以“街區”作為住宅區開發的普遍模式。

三、拆小區護欄的原因

很多民眾大概都對中央政府做出的開放小區的決定持有很大的疑問，所以接下來，我們分析一下“拆小區護欄”出臺的真實原因。

（一）社會實踐角度。大家都知道，自改革開放以來，中國各個城市的發展千變萬化，隨之而來便產生了交通擁擠的問題。那么拆掉小區圍墻跟緩解交通問題真的有必然聯系嗎？在日常生活中，我們經常會遇到這樣的問題，明明目的地就在離我們不遠的地方，可當我們到達目的地時卻比預計的時間要長。這是因為從地圖上看到兩點之間線段最短，但實際上一個龐大的小區橫在眼前，要過去的話，只能繞過小區，走很遠的路才能到達目的地。一旦小區護欄被拆，這類問題將不復存在。

（二）歷史文化角度。中國是一個有五千年文明的古國，有著自己特有的歷史文化傳統，歷史上也曾經多次上演著“路不拾遺，夜不閉戶”的優良傳統。防盜的目的可以利用道德觀念主動約束人的思想價值觀，引導人們的行為，用圈墻自閉的被動手段求得安全不是根本解決辦法，是一種與文明和諧社會不相符的現象，能約束人的不是墻的限制而是人們的思想，這種思想是不恰當的。

四、拆小區護欄的利弊

（一）拆小區護欄的優點

1、物業人員壓力減小。沒有圍欄的限制物業管理起來輕松許多，運輸小區垃圾不用受圍欄的限制。交通安全方面筆者相信國家有關交通部門會出臺一些措施，甚至會在政策上要求以后建設居民小區禁止圈建圍墻。既然便利了交通，很多來往車輛會穿過小區到達另一個小區，也必然會給路面帶來一些不該有的垃圾，城管部門也會增派清潔人員過來幫忙，一定程度上減輕了物業的清潔工作。

2、出行更加方便快捷。每位生活在大城市中的市民，都有出行難、停車難的煩惱。而這些的背后，小區是主要元兇。由于封閉式小區的進出往往只有一到幾個出口，而且如今不少小區規模越來越大，一旦成為數萬人入住的超大型封閉社區，將讓小區出入口與其關聯的道路通行壓力巨大，極易造成擁堵。由此可見，如果能將“內部路”中的一部分釋放出來，將會為城市交通注入很大的流動性。獲得交通的方便，人們的出行更順暢，節約在路上的時間。所以，拆圍墻的本質是為了讓小區不再成為城市的“梗阻”，實現了從“此路是我開”向“四通八達”的轉變。

（二）拆小區護欄的弊端

1、小區安全令人擔憂，治安難度加大。站在業主的角度來理解，筆者并不贊同拆墻這一做法。首先，在選擇購房時，大家都愿意選擇清凈舒適的環境居住，如果你早上醒來小區里全是車鳴聲、叫賣聲，你定不會愿意生活在此。筆者認為，這和街區式小區相差無幾。在封閉式的小區里，業主通過刷卡進出，小區里的孩子可以隨意在內玩耍。可是如果拆除之后，小區業主的財產安全以及人身安全必定受到一定影響，也增加了治安的難度；其次，中國人都有一種“圍墻意識”，有圍墻，那這塊地是我的所有物，就會有種依賴感和歸屬感。

2、主體多樣，程序繁瑣。開放小區拆圍墻作為一項公共政策，站在節約經濟成本的角度來看，不贊成拆小區圍欄這一措施，因為需要的經濟成本和行政成本較高。我們舉例來說，以一個北京四環10萬平方米小區為例，需要補償的公共道路的地價、建安費、公共設施建設費等達到23億元，這還不包括拆圍墻后道路重建的費用。開放小區拆圍墻經濟成本高昂。此外，拆墻建路涉及到國土管理局、規劃局、街道辦事處、居委會、地產商、物業公司等多個個體，程序繁瑣麻煩。

五、拆小區護欄的法律分析

在現實生活中，大多數人的法律意識淡薄，并不知道對于拆除小區護欄這一政策，該采取怎樣的態度。《物權法》第39條規定：所有權人對自己的不動產或者動產，依法享有占有、使用、收益和處分的權利。簡而言之，所有權就是所有權人在法令限制內對物的全面支配的權利。所有權方式的確立有兩種，即動產的交付與不動產的登記。誠然，小區住戶已通過不動產登記公示制度確立了其對所購房屋的所有權。一般而言，所購房屋面積不僅包括其實際居住面積，還包括公共公攤面積，如樓梯、電梯等。何況每年的物業費用更是高達上千。眾所周知，小區住戶所繳的物業費用不僅包括垃圾處理費、公共設施維修費，還包括了小區綠化管理費用。既如此，小區內部的所有設施，如小區道路、健身設備以及綠化地帶只能供小區內部居民及其親屬使用。而且，《物權法》第七十三條有明確規定，“建筑區劃內的道路，屬于業主共有。建筑區劃內的綠地，屬于業主共有。”所以，就是否能夠接受開放小區這一政策，我們對一些小區的居民做了調查訪談。從調查的情況來看，公民對政府所作這一政策了解程度不一。有些人對此政策非常了解并時刻關注政府的動態，有些人對此了解甚微，更有甚者對此一無所知。在我們的解釋說明之后，出現了兩種截然不同的聲音：一方是相信政府所做的政策，并予以大力支持；另一方認為是無稽之談并堅決反對，認為此政策侵害了其合法權益。

由此可見，居民對于拆小區護欄爭議較大。這段時間，我們對有關的材料進行了收集整理，從不同的角度分析了此政策是否有悖于物權法的相關內容。

支持政府政策的人認為，拆小區護欄的實施雖是我們從未接觸過的新鮮制度。但是隨著時代的進步，道路擁擠情況日益復雜，國家政府新出的政策有利于解決道路擁擠問題。而且，“國家利益高于一切”的思想使他們認為只要國家有需要，個人利益就必須讓步，認為一切政策的實施都是為了使社會利益最大化。目前，黨中央、國務院提出的這一意見屬于黨和國家政策層面，涉及包括業主在內的有關主體的權益保障問題，還有一個通過立法實現法制化的過程。我們將密切關注，并積極應對。

反對政府政策的這一方則認為，出臺這一政策不僅違背了《物權法》，同時也侵犯了業主的合法權益。從法律、法規的具體規定來看，2007年修訂的《物業管理條例》第六條第二款第 （三）項規定了業主有提出制定和修改管理規約的權利；第十七條進一步明確管理規約對有關物業的使用、維護、管理，業主的共同利益，業主應當履行的義務，違反管理規約應當承擔的責任等事項依法做出約定。管理規約應當尊重社會公德，不得違反法律、法規或者損害社會公共利益，規約內容對全體業主具有約束力等。

六、完善拆小區護欄的措施

（一）物業管理角度。抽調工作人員開展入戶走訪，對居民意見進行摸底，經過精心籌備，小區成立了物業委員會。物業還加強安保。由于沒有崗亭沒有辦法24小時值班，居委會義務巡邏員和物業保安一起錯開時間，每隔一段時間就巡邏一次。聯系方式都寫在墻上，一旦有問題，能第一時間報警。對于開放小區，管理成本增高，政府應給予一定的扶持，同時業主也要積極配合，一起參與小區的管理。

（二）居民安全角度。小區開放后，監控系統肯定要升格，小區主要道路、主要樓棟都應有相應的監控設施。每家每戶都安防盜窗，通過在手機上對聯網報警器和攝像頭接收，完美實現家中安全防范和溝通交流，杜絕盜竊等異常闖入。對數據進行統計、分析和深度挖掘，將整個安防系統應用模式由案件發生后的被動追溯轉變為主動預警和預防，從而保障公眾的生命和財產安全。居民同時也要改變封閉式小區的傳統觀念，積極配合開放小區的管理條例。

（三）政府政策角度。政府安排相關部門共同管理開放小區的交通堵塞問題，維護開放小區的交通安全，可以適當的加強管理力度，對人流量大的地方、小區的交叉路口安排人員巡邏，同時對小區的物業給予一定的經濟支持，使物業更好地維持小區的清潔。政府也應該制定一系列相關法律來維護開放小區的實施，使之落實力度得到加強。此外，規劃部門可以結合具體項目，如果是大院里的項目要改擴建申請調整規劃，規劃部門就會要求其將大院里的一些支路，隨著項目建設物騰退干凈，地上沒有建筑物，將來如果拆了院墻，這些支路就有通行的可能性。封閉住宅小區是農耕時代的產物，我國現在已經處于21世紀工業化、信息化和新型城鎮化的新時代，推進現代化城市建設需要我們有新的理念和探索。上述舉措的目的是為了實現物和有關資源效益的最大化，是一個非常具有前瞻性的、與時俱進的城市發展理念，符合當今世界的潮流和發展趨勢，對于推進城市現代化具有重要指導意義。

（四）法律分析角度。當小區圍欄拆掉時，公用面積也發生了變化，交通便利，有些居民可能會把自己的住宅當作商業住宅，住宅商用涉及的相鄰關系侵權問題。相鄰的樓棟所有權人或占有人之間，相互要求對方不得以其占有的不動產損害自己的不動產的權利。而正因為住宅商用反映的鄰里關系不僅僅停留在道德層面，更可能引起業主人身、財產權利等諸多方面的矛盾糾紛，所以在業主自律契約約定不明或不能有效執行的情況下，仍需要通過法律、行政法規等法律手段來彌補自治機制的不足。

主要參考文獻：

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