縣級政府投資審計風險及對策

○湖北省興山縣審計局 朱望先

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縣級政府投資審計風險及對策

○湖北省興山縣審計局 朱望先

一、目前縣級政府投資審計中存在的矛盾和風險

政府投資項目范圍廣泛，項目管理、項目建設、項目監督涉及到多個部門和單位，需要項目審批、資金籌措、規劃設計、建設管理、施工監理等多個部門參與，涉及的人員多，時間跨度長，內在和外在風險因素較多。這些都導致了政府投資審計面臨各種矛盾和風險。

(一)審計資源與審計需求的矛盾

地方政府每年的投資少則幾個億，多則上百億千億。作為地方政府組成部門的基層審計機關，必須接受地方政府的政府投資審計工作任務安排。作為建設單位，主體責任落實不到位，為解脫自身經濟責任，自覺不自覺的向監督部門轉嫁自身管理責任。各建設單位普遍存在著對審計監督權限認識上的偏差，認為經過審計了,就解脫了經濟責任，形成如“以審代結”的現象。在這種現實情況下，審計需要規模無限擴大。作為審計機關，審計可用資源相對少了。從審計的人、財、物三個方面來分析，目前基層審計機關的審計資源做不到滿足政府投資審計監督全覆蓋。

1.審計力量相對薄弱。

一是投資審計人員數量相對不足。一般縣級審計機關從事這項工作的人員不足，像筆者所在縣包含分管領導4個人，一人同時兼顧多個項目審計的情況非常普遍，往往造成大量投資項目審計任務長期積壓不能完成，審計結果報告不能按時提交，以致政府領導、各部門、社會公眾不理解。二是政府投資審計專業性極強，政府投資項目往往涉及到多個專業，審計人員對工程管理、合同管理、法律、財政財務等方面的知識均需要掌握，而審計人員往往難以兼顧。三是既懂工程又懂財務和計算機的復合型人才匱乏。

2.基層審計機關經費保障不足

縣級審計機關經費主要來自預算安排，如我縣每年用于政府投資審計項目經費預算安排15萬元，相對于審計任務所需資金則是杯水車薪，借用外部力量來輔助審計工作的經費匱乏。

3.軟硬件設備相對不足

由于軟硬件設備投入不足，工作效率效果大打折扣。工程審計中缺乏相關的軟件，基本還依靠手工計算或計算機電子表格輔助計算。測量硬件配備，現場踏勘所用測量工具還是皮尺和滾輪測距儀，如取芯機、全站儀、鋼筋定位儀、回彈儀、GPS衛星定位測量系統等作為審計輔助手段的先進工程檢測儀器等設備缺乏。

(二)聘請中介機構的風險

基層審計機關所擔負的投資審計任務重,中介機構參與能有效解決審計機關任務重、責任大、難度高與審計人員數量不足和知識結構單一的矛盾。但當前社會中介機構的設立、運作、從業范圍、業務水平和職業道德等方面的監管還不到位。同時政府審計機關與社會中介機構還有著一定的區別，主要是項目審計過程中信息不對稱和審計結果的不確定性，社會中介機構很容易受到外界其他因素的影響，尤其是廉政風險對投資審計的影響最大，審計過程可能存在違法違規行為等。聘請中介機構參與縣級政府投資審計主要存在以下幾點問題：

1．審計協作問題

社會中介審計機構的人員一般從事的是社會審計和造價咨詢工作，對政府投資實施審計時不習慣按國家審計工作程序和作業規范進行操作。對工程變更單進行審核時，對建設單位、施工單位、監理單位已簽證的，不從邏輯性、規范性、客觀真實性進行審核，一般均予認可，對其合理性、合法性不能作進一步分析，對工程管理上的問題不能作深層次的審查。

2．法律法規不健全問題

近年來，從審計署到基層都出臺了一系列政策規定和規范性文件，對于規范各類審計主體的用權行為，保證審計質量起到了明顯作用。但是，從總體情況看，法律法規制度仍不夠健全，制度建設與審計事業快速發展的需求還不相匹配，突出表現為高位法對中介機構參與政府投資建設項目審計的責、權、利以及其它執業行為等涉及少，不夠完善和系統，低位法雖有所涉及，但因屬部門性或地方性法規，法律地位不高。

3．審計廉政問題

施工單位為了追求利益最大化，在建設項目結算審計時，會千方百計拉攏項目直接審計人員。中介機構從業人員接觸面廣，平時也與被審計單位相關人員接觸較多，如果從業人員職業道德品質不好，就會經不住誘惑，可能違反“審計八不準”的規定，收受被審計單位、施工單位的“小恩小惠”，背離審計原則，產生廉政風險。

(三)審計結算、決算的風險

工程項目竣工決算審計對象的范圍廣泛、內容復雜，與其他審計項目相比比較敏感，審計環境較為復雜，加之建筑經濟本身具有的特點，工程竣工結算、決算審計更容易產生風險。

1.工程項目自身特殊性產生的風險

工程項目竣工決算審計的一些審計證據必須從現場才能獲得，一旦錯過時機，后續工作難度會相當大。有的現場已面目全非，根本無從考究，有的隱蔽工程很難直接取得需要的審計證據，導致無法得出適當的審計結論，出具審計報告的可信度在一定程度上會降低。

2.法律風險

審計監督依托于《審計法》、《審計法實施條例》、《審計準則》等法律法規。但是政府投資建設項目審計作為國家審計的重要組成部分，并無專門的法律加以規范，主要依托部門規章、政策文件、地方辦法等進行規范。審計過程中遇到的新問題、新情況的法律依據不足，各方之間適用法律法規的不統一，利益訴求也各不相同，這些都將引發審計風險。

從法律層面講，審計是國家對建設單位的一種行政監督，不影響建設單位與承建單位的合同效力。這兩者之間的差異在審計工作中經常遇到，使審計難度加大，并且不可避免地造成了審計風險。

工程建設領域發生訴訟糾紛時，建設工程承包合同案件應以當事人的約定作為法院判決的依據。只有在合同明確約定以審計結論作為結算依據或者合同約定不明確、合同約定無效的情況下，才能將審計結論作為判決的依據。2011年《全國民事審判工作會議紀要》第25條也指出：“當事人以審計機關作出的審計報告、財政評審機構作出的評審結論，主張變更有效的建設工程施工合同約定的工程價款數額的，不予支持。”

3.責任風險

責任風險主要是審計質量控制風險和主體責任劃分不清風險。

目前審計質量還是主要依賴于審計人員的專業素質和經驗。不同的審計方法、審計深度、審計經驗都會使審計結論不同。如果沒有做好嚴謹的調查取證工作，就可能被表面現象所迷惑，查不出實際隱藏問題；如果沒有執行嚴格的復核和復審制度，審計人員業務上的缺陷就有可能導致審計結論的重大偏差。

政府投資建設項目從決策、實施到竣工涉及眾多部門和單位，財政部門有預算和資金監管責任，建設單位有管理責任，而審計監督部門在政府投資建設項目中的角色定位不夠清晰。由于政府的期望和建設單位的依賴，投資審計易介入項目管理具體事務，項目的造價、質量、安全等風險直接轉換為審計風險。

二、有效應對審計風險的對策

上述審計風險的出現，既存在政府內部機制運轉的問題，也存在著人為因素。針對上述風險點，筆者認為，可從以下幾個方面進行有效的防范和應對。

(一)理清審計機關與各部門之間的權責關系

一是作好“頂層設計”，理清權責關系。“以審代結”和“以審定案”，屬于政府內部運轉機制方面的問題，是部分政府職能部門為轉嫁自身資金管控風險，將審計報告視為資金撥付的依據。此類審計風險的出現對基層審計機關來說完全不具備回避性，這就要求上級審計機關必須與本級政府做好溝通協調，理清部門間權責關系，搞好權責分配這一“頂層設計”，從源頭上杜絕此類審計風險的出現。

二是保證審計的獨立性。搞好“經濟基礎”，扶正“上層建筑”。“經濟基礎決定上層建筑”，對手握審計監督權的基層審計機關來說，如何避免地方政府臨時安排“簡易項目”導致的審計風險，筆者認為當前正在試點進行的“人、財、物統一管理”是一個較好的思路。通過以省為行政單位對區域內審計資源實行統一管理，解決地方審計機關由當地財政供養的局面，改善地方審計機關“吃別人的嘴短”的現狀，增強基層審計機關對區域政府安排的“簡易項目”抗辯的有效性，從而保證審計監督權的依法獨立行使，降低審計風險。

三是逐步建立和完善審計項目計劃安排制度。對當地政府安排的審計項目尤其是臨時交辦任務做好審計準入調查，重點對投資項目原始資料的完整性和是否完成結算等情況進行審查，對于資料不完善或者未進行結算等容易導致審計風險而不具備審計立項條件的項目，由審計機關提出申請，拒絕進行審計立項以避免“以審代結”或“簡易程序”項目的出現，降低審計風險。

(二)審計全覆蓋與量力而行、盡力而為，實行全面審計，突出重點

政府投資審計要做到全覆蓋，就要從量力而行、盡力而為出發，實行全面審計，突出重點。主要的方法就是整合三種力量，構建三位一體審計監督體系。

一是以國家審計為主導，發揮引領作用。基層審計機關負責統籌和指導全縣政府投資項目的審計工作，并直接對納入全縣年度審計計劃的重點建設項目實施審計。切實發揮審計機關的監督作用，注重揭示系統性、體制性和投資風險等問題，提出審計意見和建議，加強和改進政府投資管理，確保投資資金的有效使用以及宏觀投資政策的貫徹實施。

二是以內部審計為基礎，強化免疫功能。所有政府投資項目建設單位都應當按照國家規定開展內部審計。建設單位要充分利用內審人員對本行業、本單位熟悉的優勢，加強對本單位及所屬部門工程建設項目的審計，強化內部管理和復核，重點突出項目前期程序審批、招投標、政府采購程序執行、資金來源及到位、資金管理使用、工程建設實施及竣工驗收、投資效益及相關評價等關鍵環節的監督，可結合本單位《重大事項議事規則》和內部控制制度的相關規定操作實施。建設單位對所有項目都應出具竣工決(結)算內部審計意見，并對其組織實施的內部審計結果負責，要充分發揮內部審計在規范管理、防范風險、完善治理等方面的基礎性作用，更好地服務和保障經濟社會健康發展。

三是以社會審計為補充，提高審計質量。通過公開招投標的方式，面向社會招聘一批資質高、技術強、信譽好的社會中介機構參與項目審計。社會審計機構對其受托事項的結果負責。通過向社會中介機構借力借技，能有效地拓展政府投資審計覆蓋范圍，增加政府投資審計的深度，進一步提高審計證據的說服力和審計結果的準確性，及時查處和糾正高估冒算、擠占挪用、損失浪費建設資金等違規違紀行為，發揮投資審計在社會經濟建設中的保駕護航作用。

(三)處理好審計監督與服務的關系

1.注重溝通交流，營造和諧的審計環境

在日常工作中，審計人員按照確定的目標和方案實施審計，不僅要做到審深審透，而且對查出的問題要做到定性準確、處罰得當。為了使被審計單位欣然接受審計提出的建議，對審計結論達成共識，與被審計單位交換意見時，審計人員要做好溝通與協調，充分聽取被審計單位意見，站在被審計單位角度考慮問題。為此，審計人員要具備較高的專業基礎和理論水平，同時具有較強的組織協調能力，溝通處理好審計與被審計單位關系。努力引導被審計單位正確面對審計部門檢查，積極配合審計部門工作。審計人員還要時刻做好宣傳和解釋政策的工作。通過樹立良好的審計形象來贏得被審計單位的理解和尊重，營造良好的外部審計環境。

2. 建立長效機制，力求審計成果最大化

當前，由于被審計單位整改不到位，審計監督力度不夠，有些問題屢查屢犯，嚴重影響了審計成果的轉化。為促進審計整改，審計機關應該建立與被審計單位的定期聯系制度，對審計查出問題的整改情況進行跟蹤檢查，成立審計整改督察工作領導小組，制定審計整改方案，確定審計整改責任人、整改時間，定期開展督促檢查，及時了解和掌握被審計單位對審計查出問題的整改情況，推動審計整改工作向規范化和制度化的方向發展。努力推動審計成果應用，切實發揮審計的“審、幫、促”作用。

3. 發揮好建設性作用

審計機關應當緊緊圍繞地方經濟服務發展大局，全面依法履行審計職責。認真謀劃政府投資審計工作，重點做好重大項目審計，特別是跟蹤審計。一要注重對體制、機制、制度建設和管理層面的深入分析，由關注資金、查錯糾弊轉向關注資金與關注政策、制度等并重。二要將各個審計項目發現的問題進行橫向分析比較，查找產生問題的制度性原因，由個案監督轉向關注共性問題、促進全面整改。三要通過探索完善審計監督模式，采取邊審計、邊整改的方法，由事后監督轉向全過程跟蹤監督。四要通過轉變審計工作理念，牢固樹立監督和服務并重的觀念。審計要由發現和揭露問題向預警、預防、揭露、促進解決問題轉變，充分發揮審計部門在國家治理中的建設性作用。

責任編輯: 姜洪云