破解遼寧養老困局的五個思路

◎洪振學

破解遼寧養老困局的五個思路

◎洪振學

本文從貢獻點、權益點、公平度、非貨幣和非政府五個視角探尋了養老金的合理渠道，指出養老金合理渠道出現閉鎖、萎縮等問題，為疏通養老金渠道來源提供思路。同時，在養老金積累不足、可持續性不濟的現狀下，需要趨向公平化和制度供給來紓解矛盾。

貢獻點 權益點 增量調差 民間突破 政策保險

據測算，遼寧從2016-2020年的五年間，每年的養老金缺口分別為337億元、412億元、501億元、598億元及698億元，總計2546億元。如此巨大的養老金缺口源自20%的高老齡化程度、1.8：1的高撫養比，以及經濟下行的財力收縮。遼寧如此，全國的情況也不樂觀。清華大學2017年最新報告顯示：2015年全國城鎮職工基本養老保險個人賬戶累計記賬額47144億元，處于動用累計結余來保發放的境況，已進入三級風險區，趨向四級置頂風險區。面對愈加嚴峻的養老困局，遼寧學術界做了深入分析研究，政府實施了一系列有效措施，保證遼寧省養老事業的平穩運行。若使平穩運行具有可持續性，還須拓展思路，疏通渠道，建立公平普惠、縱橫交織的完整養老體系。對此，筆者提出如下五個思路。

一、從貢獻點視角探尋養老金籌集渠道

一個人的勞動投入在哪里，養老金就應出自哪里，這就是貢獻點視角。貢獻點視角在我國經濟轉型轉軌的大背景下，常常因企業非持續經營、政策不斷調整而遭遇肢解，需要追溯既往探本求源，為制定養老金籌集政策提供合理依據。例舉三個群體具體說明。一是國有企業員工。1998年之前沒有建立養老金制度，隱含了國家保障的機制，對應人群的養老金應出自國家，國家出資的具體來源指向應是國有企業的繳存利潤。倘若國有企業因腐敗而倒閉，則查處腐敗追繳資金作為養老金來源；若國有企業改制導致國有資產流失，致富個人，則應設置繼承稅，修正體制性社會財富分配失衡，回流進入養老金資金池。二是農民工。該龐大群體的勞動投入于城市，尤其是發達城市，離開城市后沒有得到后續勞保，反而把個人退保后單位繳存養老金留給共濟金，農民養老金來自城市工業反哺，實現城鄉通濟是合情合理的。三是機關事業國企之外的城市人群。該群體稱之為體制外城市居民，在建立和運行養老保險制度過程中，明顯存在參與時間滯后、覆蓋面不充分、支付標準偏低的問題，相對于普惠性質的養老金公共財政補貼支出受益很少，對此擴大覆蓋面、提升支付標準也該是合理的。

二、從權益點視角探尋養老金籌集渠道

一個人的權益所在，就會產生現金流收入，自當劃轉蓄積一部分作為養老準備，這就是權益點視角。從1978年自農村而城市的改革歷程看，土地承包經營權是農民和村集體的權益，土地收益應成為后來農民養老金的重要來源；國有企業轉制中，國家和職工應共同成為股東，股權是工人的權益，股權分紅和轉讓應成為職工養老金的重要來源。實際上，我國巨額的農民土地出讓金沒有給養老保險資金池提供支撐，大量國有企業轉制都把工人權益以“買斷工齡”的方式廉價變現，養老問題就此斷層。當城市建立養老金制度時，才發現國有企業私有化忽視了職工養老問題，且國有企業應承擔的成本也由社會負擔；同時，十幾年前開始農民土地城市化，在大筆土地出讓金支付中，也沒有分出一部分流向農民養老金。權益流失和權益變現，卻沒有慮及到權益人的養老問題，養老蓄積沒有建立，錯過了養老金籌集的黃金時期。此外，由于工會和法律的保障不強，龐大職工群體的薪酬低、勞保計繳不足以及欠薪欠保普遍也大大弱化了居民參保能力。

三、從公平度視角探尋養老金籌集渠道

國家公共財政轉移支付，應遵循濟困普惠原則，這就是公平度視角。自建國以來，我國的經濟制度設計運行一直飽含階級階層思維，工業化、城市化程度高的遼寧也沒有擺脫窠臼，階層思維設置了地域上的城鄉差別和身份上的體制內外差別，分割了市場體系，成為諸多社會矛盾的淵藪。

不患寡而患不均，就養老金而言，機關退休金是企業的2.1倍，事業單位是企業的1.8倍，城市和農村沒有可比性，農村農民靠養老金無法維持基本吃用需求。養老金困局不僅要解決寡的問題，更要解決不均的問題。養老金雖不足，但若分配得當，就會大大緩解社會矛盾。

解決不均應增量調差加存量調差結合，提出五年目標，同時機關事業單位應壓縮經費、抑制薪資，為養老金均衡化改革提供參照背景支撐。現實狀況是養老金維持支付是維穩推著走，政府不愿做削峰補谷的改革，削峰怕動蕩，補谷又基數大財力不濟。養老金是經濟二次分配，公平重于一切，公平才能穩定。

四、從非貨幣視角探尋養老事業發展路徑

政府在養老事業上擁有兩大資源：一是直接的養老金給付；二是制度供給安排。相對于直接養老金給付惠而費，良好的養老促進制度供給具有惠而不費的特點，更值得及時深入廣泛作為。制度供給安排一方面是國家養老金收繳支付體系的運行規范；另一方面是疏通民間自發力量助推養老事業發展，名之為民間突破。民間突破的制度供給不必上層設計，而是民間訴求的合理渠道安排。如互助養老，不可苛求不切實際的高標準，不讓“面子”阻礙養老需求廣泛的低檔市場；如殯葬，鼓勵村民自治的綠色互助殯葬；如鼓勵退休返鄉，使其資源溢出惠及鄉鄰……

惠而不費的制度供給的應有之義分兩個層次：一是政府無為，不干擾農村村屯自治和城市社區自治，使非政府性的自治體具有承擔社會成本的意愿和能力。二是只做渠道疏通，為各種社會資源流向養老受助人群提供便利通道，沒有人為的制度阻梗。

五、從非政府視角探尋養老事業發展路徑

面對養老難題，政府陷入過去承諾多、現實作為少、準備不足的被動局面，城鄉居民對政府養老金體系持懷疑的心態，退保不保現象普遍，這是應該直面的現實。

居民養老有需求，政府難以全面覆蓋，則非政府的養老體系必然崛起予以補充或替代，政府需要順勢而為，鼓勵大型金融機構進行養老金融創新，建立政策性的基本養老保險機構，加上商業養老保險，形成政府之外的第二重養老網絡。目前的金融機構在養老領域發展緩慢的原因是普惠金融意識低，追求萬能險等品種的高風險大資本運作，服務全民和實業意識差，需要監管強力矯正。

非政府視角的養老事業除保險外，還有以老養老的產業和服務體系。老年不只是消費群體，還是價值創造群體，在城鄉公益領域、甚至是老年創業都可以大有作為空間。

六、基于五點思路的養老對策梳理

綜合前述，從五個視角對養老金渠道和養老事業困局進行了審視，論述中有些碎片化，邏輯上也未成體系，其主旨就是啟發思考。下面歸納五點作為破解遼寧養老困局的具體對策。

1.農村農民土地流轉收益和國有資產資源收益應規定比例，繳存養老基金作為國家統籌。

2.腐敗治理收繳資金數額龐大，應按一定比例繳存養老基金。腐敗扭曲了社會財富分配，收繳補充養老金可謂渠道歸位。

3.政府擴張財政政策方向應由基礎設施轉向民生保障，補充養老金拉動經濟增長并不亞于政府直接投資項目。還有公共財政支出安排的很多涉農涉貧項目補貼，績效低下、腐敗頻發，應該核減。這樣做就是財政支出投資項目變成支付到具體人頭，變經濟增長的投資拉動為低收入者的消費拉動。

4.推進農村村屯民主自治和城市社區民主自治，使之成為吸納社會成本、和諧社會矛盾的組織而補充國家養老不濟，展開繁重的互助養老就仰賴這樣的組織完成。

5.組建省域的養老保險公司，兼具政策性、互助性和商業性，作為政府基本養老保險并行的養老體系運行。政府保證均等的、基本的城鄉居民養老支付，省養老保險公司承擔提高層面的養老金匯集、運作與給付，如企業年金、個人托管、商業保險等。

（作者單位：遼寧工程技術大學工商管理學院）

責任編輯：張永輝