依規(guī)治黨之邏輯價(jià)值、困境及對(duì)策

張遠(yuǎn)照

（中共重慶市委黨校，重慶 400041）

依規(guī)治黨之邏輯價(jià)值、困境及對(duì)策

張遠(yuǎn)照

（中共重慶市委黨校，重慶 400041）

法治背景下的依規(guī)治黨有其自身的邏輯價(jià)值，為黨的先進(jìn)性、純潔性建設(shè)提供了堅(jiān)強(qiáng)后盾。然而，依規(guī)治黨運(yùn)行機(jī)制構(gòu)建依然面臨諸多困境。據(jù)此，建立健全依規(guī)治黨運(yùn)行機(jī)制，既有助于落實(shí)依法治國和法治國家之目標(biāo)，亦有助于鞏固執(zhí)政黨之地位和執(zhí)政合法性。

依規(guī)治黨；機(jī)制構(gòu)建；法治；邏輯價(jià)值；困境及對(duì)策

自黨的十八大以來，全面深化改革進(jìn)入深水區(qū)、攻堅(jiān)期，各種矛盾紛繁突出。中國共產(chǎn)黨正面臨著各種考驗(yàn)，依規(guī)治黨成了新時(shí)期執(zhí)政黨建設(shè)的關(guān)鍵。依規(guī)治黨制度因其邏輯價(jià)值正當(dāng)性而備受青睞，然而依規(guī)治黨所面臨的挑戰(zhàn)也前所未有。有鑒于此，有必要對(duì)依規(guī)治黨的對(duì)策進(jìn)行深入研究，以期加強(qiáng)黨的自身建設(shè)，控制權(quán)力腐敗。

一、依規(guī)治黨的邏輯價(jià)值

（一）國法與黨規(guī)目標(biāo)層面的高度統(tǒng)一

目前，我國已基本形成包括國家基本法律和黨內(nèi)基本法規(guī)的社會(huì)主義法治體系。值得注意的是，國家法律體系和黨的法規(guī)體系是法治體系的兩翼，且二者具有目標(biāo)統(tǒng)一性。具體體現(xiàn)是：1.黨的領(lǐng)導(dǎo)與法治本質(zhì)是具有高度統(tǒng)一性。良法善治和依規(guī)治黨的根本目的都是為人民服務(wù)，二者都是實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的邏輯前提。〔1〕2.二者都是人民利益的化身。國法是以人民利益為基礎(chǔ)，以憲法為根本法的法律體系。中國共產(chǎn)黨則是歷史的選擇、人民的選擇，中國特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心。二者始終代表人民的根本利益。

（二）國法與黨規(guī)制度層面的高度統(tǒng)一

《憲法》是國家根本大法，是民主事實(shí)法律化的表現(xiàn)形式，是人民權(quán)利的保障書，是治國安邦的總章程。正如列寧所說：“憲法就是一張寫著人民權(quán)利的紙”，〔2〕即憲法從總體上規(guī)定人民主權(quán)和基本人權(quán)。二者在制度層面的統(tǒng)一性表現(xiàn)是：包括憲法在內(nèi)的法律部門體系與黨章高度契合。這一點(diǎn)可以從黨的歷次會(huì)議精神得到證實(shí)。黨的十五大報(bào)告強(qiáng)調(diào)：“黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法、法律，并在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)。依法治國把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、發(fā)揚(yáng)人民民主和嚴(yán)格依法辦事統(tǒng)一起來……領(lǐng)導(dǎo)核心作用”。黨的十六大報(bào)告強(qiáng)調(diào)：“發(fā)展社會(huì)主義民主政治，最根本的是要把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國有機(jī)統(tǒng)一起來”。黨的十七大報(bào)告在十六大報(bào)告的基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)：“要堅(jiān)持黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平，保證黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國家”。黨的十八大進(jìn)一步明確了黨與法的高度統(tǒng)一性。一方面，社會(huì)主義法治必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，另一方面，黨的領(lǐng)導(dǎo)必須依靠社會(huì)主義法治。

（三）國法與黨紀(jì)運(yùn)行層面的高度統(tǒng)一

1.二者于運(yùn)行層面都以控權(quán)為目標(biāo)。正如孟德斯鳩所言：一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。〔3〕縱使是在法治時(shí)代，權(quán)大于法、于法謀私和官本位思想依然盛行，這無疑表明控權(quán)是法治的應(yīng)有之義。尤其是在部分黨員干部素質(zhì)偏低、以權(quán)代法、以紅頭文件替代法律、黨員干部腐敗蔓延等情形下，二者在起草、執(zhí)行、監(jiān)督等方面都無不以“控權(quán)”為己任。自黨的十八大以來，國家領(lǐng)導(dǎo)人多次強(qiáng)調(diào)：把“權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”。這再一次表明二者在運(yùn)行層面具有高度統(tǒng)一性。甚至可以斷言，國法和黨規(guī)是從根本上約束住權(quán)力的一劑良藥，是防止腐敗、反腐敗的一種重要機(jī)制。

2.黨紀(jì)嚴(yán)于國法。任何違反黨規(guī)黨紀(jì)的行為必然受到處罰，輕者開除黨籍，重者涉嫌犯罪。這使得依規(guī)治黨從理論到實(shí)踐、從制度到實(shí)行有了可靠保證，黨規(guī)、黨紀(jì)真正成為黨員干部的高壓線。當(dāng)然，黨紀(jì)嚴(yán)于國法并非黨紀(jì)可以代替國法，而是指黨員干部的行為即使尚未觸犯法律，但一旦違反黨紀(jì)，相應(yīng)主體則應(yīng)接受黨紀(jì)處分。

（四）國法與黨紀(jì)關(guān)系層面的高度統(tǒng)一

1.政策與法律是相互統(tǒng)一的。將黨的政策法律化、條文化、規(guī)范化過程即是二者相統(tǒng)一的過程。一方面，二者統(tǒng)一并不意味著原封不動(dòng)照搬黨的政策，而是在實(shí)踐證明的基礎(chǔ)上把政策的精神內(nèi)化為法律。另一方面，政策對(duì)執(zhí)法、司法工作的指導(dǎo)也只是思想上、原則上的指導(dǎo)，決不允許借口執(zhí)行政策而違反法律規(guī)定，決不允許把依法治國與堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)相對(duì)立。

2.國家法律保障黨的政策實(shí)施。執(zhí)政黨政策只有上升為國家意志，以國家規(guī)范的形式表現(xiàn)并由國家強(qiáng)制力保證實(shí)施才算得到真正落實(shí)。二者沖突時(shí)，原則上法律具有優(yōu)先適用性。總之，國家的一切權(quán)力屬于人民，執(zhí)政黨的權(quán)力只是人民權(quán)利的一部分，而國家的憲法和法律則是黨的意志和人民意志的統(tǒng)一，是人民權(quán)利的最高體現(xiàn)。共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，不能獨(dú)立地作為人民主權(quán)主體而與人民并列或是高于人民。〔4〕

（五）依規(guī)治黨與時(shí)代價(jià)值層面的高度統(tǒng)一

中國特色社會(huì)主義各項(xiàng)事業(yè)取得巨大進(jìn)步，公共服務(wù)體系基本建立、生態(tài)文明建設(shè)取得新進(jìn)展、人民生活水平和質(zhì)量加快提高、全面深化改革有力推進(jìn)、對(duì)外開放不斷深入和中華民族偉大復(fù)興的中國夢(mèng)和社會(huì)主義核心價(jià)值觀深入人心。我國的科技實(shí)力、經(jīng)濟(jì)實(shí)力、國防實(shí)力、國際影響力又上新臺(tái)階。這一切與以下事實(shí)不無關(guān)系：人民的主體意識(shí)增強(qiáng)，中國特色社會(huì)主義法治體系和社會(huì)主義核心價(jià)值體系形成。尤其是“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念的提出，更是進(jìn)一步印證了依規(guī)治黨的時(shí)代價(jià)值。

二、依規(guī)治黨面臨之困境

（一）黨內(nèi)法規(guī)體系欠缺體系性

良法善治是法治的前提。亞里士多德曾經(jīng)說過：“法治應(yīng)包含兩重意義：已經(jīng)成立的法律獲得普遍服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定的良好的法律。”〔5〕就目前中國實(shí)際情況看，黨內(nèi)法規(guī)相對(duì)不健全且缺乏相應(yīng)的黨的解釋機(jī)制。依照法理，法律實(shí)施必須通過解釋，即解釋是法律適用的前提，依規(guī)治黨亦然。黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)效性依賴于對(duì)其進(jìn)行解釋。在實(shí)踐中，權(quán)威部門尚未就黨內(nèi)法規(guī)解釋主體、解釋效力、解釋機(jī)制等作出規(guī)范。

（二）違規(guī)現(xiàn)象明顯

在一些地區(qū)和一些部門，形式主義、官僚主義、享樂主義、奢靡之風(fēng)依然突出，權(quán)大于法、以權(quán)謀私、以權(quán)代法和公款吃喝等違規(guī)問題依然嚴(yán)峻。“裸官”、“走讀”、“吃空餉”、“收紅包”及購物卡、參加天價(jià)培訓(xùn)、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在企業(yè)兼職等問題還時(shí)有出現(xiàn)。

（三）執(zhí)行力度軟化

黨內(nèi)法規(guī)之執(zhí)行力度是其實(shí)效性的最佳體現(xiàn)，但黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力度卻呈現(xiàn)出弱化趨勢(shì)。執(zhí)行主體不明確、執(zhí)行體制不健全等事實(shí)仍然存在。

（四）監(jiān)督效果乏力

在依規(guī)治黨監(jiān)督方面，究竟是黨內(nèi)監(jiān)督、權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督還是人民監(jiān)督。依據(jù)憲法原理，人民當(dāng)然具有監(jiān)督權(quán)，如果人民連知情權(quán)都不具有，監(jiān)督就更不用談了。另外，僅憑已有的黨內(nèi)法規(guī)、紅頭文件等難以實(shí)現(xiàn)依規(guī)治黨之宗旨。倘若黨員干部沒有黨性、黨規(guī)信仰、黨性思維、黨性意識(shí)，依規(guī)治黨也只是一句空話。

三、依規(guī)治黨實(shí)施機(jī)制之構(gòu)建

（一）構(gòu)建良好政治生態(tài)

1.加快構(gòu)筑從嚴(yán)治黨新常態(tài)。中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了中高速增長、中高端水平，這種經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)必然帶來政治新常態(tài)。政治新常態(tài)有助于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)、為經(jīng)濟(jì)新常態(tài)提供可靠的發(fā)展環(huán)境。二者的自相促進(jìn)才使得國家迅速發(fā)展。據(jù)此，黨政機(jī)關(guān)必須依規(guī)治黨、從嚴(yán)治黨，唯有此，黨內(nèi)政治生態(tài)才得以建立。

2.全面推進(jìn)依法治國。十八屆四中全會(huì)明確提出全面推進(jìn)依法治國的總目標(biāo)和基本原則，要求我們黨依法執(zhí)政、依規(guī)治黨，并明確黨紀(jì)嚴(yán)于國法。通過從嚴(yán)治黨，國家權(quán)力被關(guān)進(jìn)制度籠子，這無疑對(duì)不敢腐、不能腐、不想腐提供了理論依據(jù)。

（二）改進(jìn)黨內(nèi)優(yōu)良作風(fēng)

1.堅(jiān)持群眾路線與問題導(dǎo)向。在領(lǐng)導(dǎo)帶頭、群眾監(jiān)督的基礎(chǔ)上，聚焦問題、專項(xiàng)整治。必須始終堅(jiān)持密切聯(lián)系群眾，堅(jiān)持走群眾路線，堅(jiān)持黨員模范帶頭作用，堅(jiān)持問題導(dǎo)向與目標(biāo)導(dǎo)向相結(jié)合。唯有改變現(xiàn)實(shí)中各種貪污腐敗現(xiàn)象；唯有驅(qū)除黨內(nèi)的各種歪風(fēng)邪氣；唯有洗洗腦、刷刷牙；唯有樹立黨的優(yōu)良作風(fēng)，黨才有可能全心全意為人民服務(wù)，依規(guī)治黨才會(huì)收到好的實(shí)效，人民當(dāng)家作主才有可能落實(shí)。〔6〕

2.推進(jìn)黨風(fēng)建設(shè)。務(wù)必完善領(lǐng)導(dǎo)干部直接聯(lián)系和服務(wù)群眾制度，以鞏固黨的群眾基礎(chǔ)。務(wù)必推行黨的權(quán)力清單制度，以保障人民的權(quán)利不受侵犯。務(wù)必改進(jìn)財(cái)務(wù)預(yù)算、核準(zhǔn)和審計(jì)核準(zhǔn)制度，以保障黨的廉潔性。務(wù)必堅(jiān)持健全選人用人制度，以保障黨為人民服務(wù)的專業(yè)化、科學(xué)化。

3.培養(yǎng)黨員干部的法治思維、黨性思維與底線思維。廣大黨員干部只有具備法治思維，才不會(huì)濫用職權(quán)、權(quán)錢交易、以權(quán)代法、權(quán)大于法、于權(quán)謀私。廣大黨員干部只有具備黨性思維，才會(huì)主動(dòng)踐行為人民服務(wù)的宗旨、才會(huì)把精力集中到講求工作實(shí)效上。廣大黨員干部唯有堅(jiān)持底線思維，才會(huì)堅(jiān)持依法辦事、才會(huì)敬畏憲法法律。

（三）建立健全相關(guān)運(yùn)行機(jī)制

1.推進(jìn)制度改革。黨員干部應(yīng)“緊緊圍繞提高科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平深化黨的建設(shè)制度改革，加強(qiáng)民主集中制建設(shè)，完善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制和執(zhí)政方式，保持黨的先進(jìn)性和純潔性，為改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)提供堅(jiān)強(qiáng)的保證”。〔7〕

2.聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)。推進(jìn)黨的建設(shè)制度改革，既要依賴于中央層面的宏觀規(guī)劃、頂層設(shè)計(jì)、高層推動(dòng)，也要依靠地方層面承上啟下、結(jié)合各地黨的建設(shè)實(shí)際的中觀組織、創(chuàng)造性執(zhí)行，更要依賴基層層面的根據(jù)各自組織特點(diǎn)、任務(wù)使命、創(chuàng)新趨勢(shì)的微觀貫徹落實(shí)，并使之具體化、可操作性。〔8〕

3.完善機(jī)制鏈條。完善機(jī)制鏈條必須堅(jiān)持軟硬結(jié)合、高低結(jié)合、粗細(xì)結(jié)合、主客體相結(jié)合。軟硬結(jié)合要求既要堅(jiān)持黨在長期實(shí)踐中形成的優(yōu)良傳統(tǒng)和好的工作慣例，也要堅(jiān)持黨的紀(jì)律和國家法律。高低結(jié)合要求既要堅(jiān)持總體要求，也要培養(yǎng)底線思維。既要遵循黨章、學(xué)習(xí)黨章、貫徹黨章、維護(hù)黨章，凡是黨章規(guī)定必須做的，領(lǐng)導(dǎo)干部要首先做到；凡是規(guī)章規(guī)定不得做的，領(lǐng)導(dǎo)干部要堅(jiān)決不做，要堅(jiān)守道德底線，否則，任何觸碰紅線的人都得“出局”。〔9〕粗細(xì)結(jié)合要求既要堅(jiān)持從嚴(yán)治黨的各項(xiàng)頂層設(shè)計(jì)，又要堅(jiān)持細(xì)節(jié)設(shè)計(jì)。主客體相結(jié)合要求既要發(fā)揮制度的作用，又要發(fā)揮黨員干部的作用；既要堅(jiān)持法律，也要堅(jiān)持“心律”。〔10〕

（四）黨章權(quán)威和黨性意識(shí)建設(shè)

1.完善權(quán)威機(jī)制建設(shè)。黨內(nèi)法規(guī)作為特殊的社會(huì)規(guī)范，其難免具有滯后性、穩(wěn)定性、概括性。要使黨規(guī)得到真正落實(shí)，務(wù)必對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行解釋，其原因在于：對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的解釋可以處理和平衡黨章的適應(yīng)性與穩(wěn)定性之間的迫切需要，進(jìn)而使黨內(nèi)法規(guī)具有“活法”的生存力。構(gòu)建黨章解釋機(jī)制是規(guī)范各級(jí)黨員的迫切需要。建立健全黨規(guī)解釋制度可以更好為黨員干部的行為提供教育、預(yù)測(cè)、強(qiáng)制、評(píng)價(jià)、指引標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而使黨內(nèi)各項(xiàng)制度得以真正發(fā)生效力、強(qiáng)化黨章的權(quán)威。具體做法是，在解釋主體方面，2014年1月中共中央印發(fā)《中國共產(chǎn)黨黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用條例》第七十條規(guī)定：“本條例由中共中央組織部負(fù)責(zé)解釋”。在解釋原則和解釋程序方面，應(yīng)堅(jiān)持從嚴(yán)解釋、目的解釋、體系解釋以及穩(wěn)定性與適應(yīng)性相結(jié)合的原則。

2.建立健全“合章性”審查機(jī)制。具體如下:第一步，黨內(nèi)法規(guī)制定主體在制定相關(guān)法規(guī)時(shí)，必須把所制定法規(guī)交由所負(fù)責(zé)法規(guī)工作的機(jī)構(gòu)進(jìn)行審核，第二步是通過對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的“合章性”進(jìn)行備案。第三步是主動(dòng)審查。〔11〕

3.宣傳和培訓(xùn)制度建設(shè)。實(shí)踐中，以下做法值得借鑒：認(rèn)真學(xué)習(xí)黨內(nèi)法規(guī)，理解其精神理念；認(rèn)真學(xué)習(xí)和貫徹習(xí)近平歷次重要講話的精神；對(duì)黨員干部進(jìn)行必要的培訓(xùn)和考核，明確考核未通過者的責(zé)任；對(duì)預(yù)備黨員、入黨積極分子及其他有意愿加入中國共產(chǎn)黨的相關(guān)人員進(jìn)行嚴(yán)格考核和培訓(xùn)，使黨員干部從源頭上保持純潔性和自律性。

4.建立健全黨員進(jìn)出機(jī)制。具體如下：完善納新，讓不合格的人很難“進(jìn)”；健全退出機(jī)制，讓不合格的人自然“出”。唯有健全進(jìn)出機(jī)制，黨員質(zhì)量才有可能提升；唯有完善進(jìn)出機(jī)制，黨的領(lǐng)導(dǎo)體制才不至于流于形式；唯有完善進(jìn)出機(jī)制，黨的領(lǐng)導(dǎo)地位才能得到鞏固，中國特色社會(huì)主義事業(yè)才可能順利進(jìn)行，偉大復(fù)興的中國夢(mèng)才能實(shí)現(xiàn)。

〔1〕李林.論黨與法的高度統(tǒng)一〔J〕.法治與社會(huì)發(fā)展，2015，（03）.

〔2〕列寧全集（第 12 卷）〔M〕.北京：人民出版社，1987：50-52.

〔3〕〔法〕孟德斯鳩.論法的精神（上冊(cè)）〔M〕.張雁深，譯.北京：商務(wù)印書館，1961：187-189.

〔4〕付子堂.法理學(xué)進(jìn)階（第四版）〔M〕.北京：法律出版社，2013：263-269.

〔5〕〔古希臘〕亞里士多德.政治學(xué).〔M〕.吳壽彭，譯，北京：商務(wù)印書館，1965：276-280.

〔6〕肖湘.依規(guī)治黨與健全改進(jìn)作風(fēng)常態(tài)化制度〔J〕.中國井岡山干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2015，（02）.

〔7〕習(xí)近平.中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定〔J〕.求是，2013，（22）．

〔8〕周浩集，張書林.構(gòu)建黨的建設(shè)制度改革運(yùn)行機(jī)制〔J〕.理論與探索.2012，（02）.

〔9〕孫艷春.尊崇黨章 牢固樹立黨章意識(shí)〔J〕.奮斗，2016，（03）.

〔10〕祝靈君.讓黨內(nèi)各項(xiàng)管用的制度切實(shí)運(yùn)轉(zhuǎn)起來〔J〕.探索，2015，（02）.

〔11〕張曉燕.構(gòu)建維護(hù)黨章權(quán)威機(jī)制的思考和建議〔J〕.理論學(xué)刊，2015，（02）.

D262

A

1009— 2234（2017）10— 0011— 03

2017— 10— 04

張遠(yuǎn)照，男，云南宣威人，碩士研究生，憲法與行政法研究方向。

〔責(zé)任編輯：譚文富〕