地方政府創新可持續性的影響因素分析及對策
——以溫嶺市行業工資集體協商制度為例

王自亮，翁思瑤

（浙江工商大學 公共管理學院，杭州 310000）

地方政府創新可持續性的影響因素分析及對策
——以溫嶺市行業工資集體協商制度為例

王自亮，翁思瑤

（浙江工商大學 公共管理學院，杭州 310000）

創新可持續性直接影響地方政府改革。通過對溫嶺市行業工資集體協商制度分析發現，影響地方政府創新可持續性的主要因素有推動創新者、制度化水平、非正式制度、地方政府之間的競爭、經濟發展水平和創新規模。為增強地方政府創新可持續性，應加強組織領導，提升制度化等級，夯實經濟基礎，加強地方政府之間的良性競爭，增進民主氛圍。

地方政府創新；可持續性；行業工資集體協商制度；溫嶺

一、相關研究背景

近年來，地方政府與學界都致力于推廣地方政府治理經驗，提升地方公共服務，并為此制定了中國地方政府改革與創新研究與獎勵計劃，其中“中國地方政府創新獎”是其主要組成部分之一。地方政府創新是學界的一大研究熱點，但關于其可持續性的研究較少，尤其實證研究較缺乏。在地方政府創新可持續性的內涵及地方政府創新性影響因素的界定方面，學界尚無定論，其中在概念的界定上有“可持續性”說和“可持續力”說。兩類概念的界定主要從新古典經濟學、演化經濟學、行政生態學、物理學等視角切入，并在此基礎上研究其影響因素。王煥祥等從制度變遷的視角論述地方政府創新可持續性，認為地方政府創新可持續性是維持或增進公共利益的長期過程，需要多要素共同作用，并運用函數構建地方政府創新可持續性模型，歸納得出正負兩方面的影響因素[1]；傅金鵬等從物理學的時空概念入手，強調地方政府創新在時間上與空間上的延續與輻射[2]；包國憲等基于演化經濟學提出地方政府創新可持續性的表現為已然形成的地方政府創新引發一系列的后續創新，是評判其創新是否具有可持續性的標尺，并構建地方政府創新可持續性分析模型，從中尋找可持續性合力[3]；計寧等從行政生態學視角對地方政府創新可持續性的內涵與影響因素進行反思，指出地方政府創新可持續性包括創新行為的可持續性與創新結果的可持續性[4]；韓福國等強調地方政府創新持續力，認為“政府創新持續力是指影響政府創新的制度和其他結果得以持續的核心要素的綜合力量。”[5]

由此看來，廣義的地方政府創新可持續性包括時間維度和空間維度，但由于空間維度上的持續性易與“創新擴散性”混淆，研究會有所交叉。因此，本文僅從時間維度對地方政府創新進行研究，并認為地方政府創新可持續性表現為創新思想、理念或行為在時間上得以延續并持續發揮作用，包括技術創新、制度創新等。溫嶺市地方政府創新眾多，其中獲得地方政府創新獎的行業工資集體協商制度是一個典型案例。為促進地方政府改革，避免地方政府創新投入成為沉沒成本，促使行業工資集體協商制度在時間維度上持續發揮作用，被其他地區政府吸納學習，對溫嶺市政府創新可持續性影響因素進行分析，并提出相關對策。

二、地方政府創新可持續性的影響因素分析

浙江省作為獲得地方政府創新獎最多的省份，其地方政府創新案例的可持續性問題備受關注。其中溫嶺市首創的行業工資集體協商制度對于保障勞動關系雙方合法權益、構建社會主義和諧社會具有十分重大的意義[6-7]。溫嶺市行業工資集體協商制度在發揮積極作用的同時，受制于一些影響因素，導致地方政府創新可持續性乏力。

1.創新推動者

創新推動者的態度和職位變動對地方政府創新可持續性有關鍵性影響。自行業工資集體協商制度在溫嶺市新河鎮羊毛衫行業實施伊始，得到市級、省級領導甚至中央高層領導的大力支持，組織架構日益完善。該制度的推行以實際運作的組織框架為依托。溫嶺市行業工資集體協商發展至今已成立23個行業協會，與此相對應，成立23個行業工會，進而推動了行業工會組織的壯大，有了明確的協商主體。伴隨著該制度從萌芽到發展與完善階段的原新河鎮總工會常務副主席陳福清，退休后仍繼續擔任新河鎮羊毛衫行業工會主席，并出任溫嶺市行業工資集體協商的總指導員。2003年陳福清代表10 000多名職工與行業協會簽訂了《新河鎮長嶼羊毛衫行業職工工資（工價）協商協議書》，每年舉辦一次集體工資協商，使得工人工資每年上漲10%左右，自此勞資糾紛逐年減少，實現了政府、工人和企業三方共贏的局面[8]。可見，黨委與政府的支持是該制度得以順利實施的重要保障。但應注意到，由于該制度推行后成效顯著，換屆領導人對制度創新歸屬感缺失，導致該制度后續受重視程度也發生了變化。

2.制度化水平

制度化水平越高，意味著地方政府創新得到的支持力度越大，那么可持續性就越強。制度化水平主要依據“文件化”程度來衡量，包括圍繞創新項目出臺文件的頻率、效力等級，以及是否有績效考核評估體系。《中華人民共和國勞動法》 《中華人民共和國工會法》 《中華人民共和國勞動合同法》及《工資集體協商試行辦法》等明確要求建立工資集體協商機制，但表述過于原則，缺乏可操作性。溫嶺市總工會明確規定行業工資集體協商協議書具有法律效力，而行業工資集體協商方面的法律文件幾乎空白。2016年3月，溫嶺市政府出臺《2016年餐飲行業工資集體協商指導意見》，將行業協商作為推進工資集體協商的主要形式[9]。該文件的發布，在一定意義上推動了溫嶺市行業工資集體協商的“文件化”程度與效力等級，即制度化水平得到了一定提升，但其法律效力仍然缺失。此外，當地政府并沒有硬性績效考核機制，雖然實施效果很好，但無法對制度創新進行科學的績效評價與監督。

3.非正式制度

制度化必須考慮非正式制度的影響，同樣，地方政府創新可持續性也與非正式制度的相容性有很大關系。一般來說，非正式制度與該項創新的偏差越大，創新可持續性阻礙就越大，其持續力就會更弱。非正式制度因素主要包括文化、風俗、價值觀念等，難以量化，但由于這些影響因素扎根于人們心中，主要影響人們對該制度的態度，因而需要進行大量的抽樣調查。抽樣調查主要調查人們對創新項目的知曉率、認可度、參與度，這三項指標實際上構成該制度的群眾基礎。針對溫嶺市行業工資集體協商制度群眾基礎情況進行抽樣調查，結果表明，企業工人和普通居民的知曉率和認可度都較高；企業主知曉率較高，但實際參與度較低。這說明行業工資集體協商制度最受企業工人和普通居民歡迎，但由于企業主知曉而意愿不強，使該制度無法得到落實。可見，制度理念層面的建設遠勝于實際操作，制度預期與制度實效之間產生較大落差，嚴重影響制度的可持續性。

4.地方政府之間的競爭

地方政府創新領域同樣存在著類似經濟領域的“基尼系數效應”，會有公共管理效率方面的“貧富差距”，效率低的地方會影響效率高的地方，存在著資源的爭奪，這樣一來就削弱了效率相對較高的一方[10]。但實踐證明，地方政府之間可通過良性競爭（無論是政府績效還是生產要素方面）實現共贏。溫嶺市已全面推行行業工資集體協商制度，就村級政府之間而言，新河鎮長嶼村羊毛衫行業是最早實行該制度的行業，該鎮南鑒村帽業借鑒長嶼村羊毛衫行業經驗，逐漸成為新河鎮支柱產業之一。就鄉鎮級政府之間而言，新河鎮的首創也成功激勵了鄰邊的澤國鎮水泵行業與軸承行業、大溪鎮注塑行業、城東下蔣村制鞋行業、松門鎮船舶行業、太平街道理發行業、城南地板行業等。顯然，新河鎮羊毛衫行業在該制度實施方面的成功最引人注目，推動了溫嶺市乃至全國其他地方政府的制度改革，提供了解決勞資關系沖突的新思路。當然，該制度在基層政府之間存在著一定的區域競爭，并且仍然存在著競爭所帶來的可持續性差異。

5.經濟發展水平

經濟發展水平很大程度上決定了改革在發展過程中的成敗及地方政府創新的可持續性。就行業工資集體協商制度而言，經濟發展水平直接影響其可持續性。民營經濟發達的溫嶺市中小企業眾多，在浙江縣（市、區）中經濟實力較為雄厚，其GDP與經濟增長速度十分可觀，這也為該制度的推廣與延續提供了經濟支撐。但近年來，由于受國際金融危機及國內經濟形勢的影響，溫嶺市各行業面臨轉型的挑戰，導致許多中小企業關停。同時，有些行業的季節性特征帶來的間歇性關停，以及部分溫嶺市中小企業急功近利的做法，致使外地務工人員生活得不到保障，而導致大量流失。溫嶺市部分行業規模也受到影響，如新河鎮羊毛衫行業由2003年的100多家減少至現在的60多家。這些因素一定程度上削弱了該制度的可持續性。

6.創新規模

制度推行的級別越高，表示其受重視程度越高，則其可持續性越強。溫嶺市行業工資集體協商制度在得到省級政府的大力鼓勵與提倡的同時，其他省份也開始借鑒，如湖北省武漢市餐飲行業工資集體協商的開展、寧夏回族自治區吳忠市快遞行業工資集體協商的推進，但具體形式有所差別。這一定程度反映了創新規模越大，其制度影響力就越大，無疑會增強地方政府創新可持續性。

三、增強地方政府創新可持續性的對策

溫嶺市行業工資集體協商制度對協調勞資雙方關系、增強當地民主氛圍、促進社會組織的發育等方面有重大實踐意義，因而必須采取積極的對策增強地方政府創新可持續性。

1.加強組織領導，推進行業工資集體協商工作

溫嶺市行業工資集體協商制度作為一項地方政府創新項目，已取得可喜成績。一方面，這離不開黨委的正確領導及組織保障。只有黨委、政府各部門、總工會、行業工會、行業協會的共同努力，加上各企業的積極配合，才能使制度良性運轉并可持續性[11]；另一方面，我國處于社會轉型的關鍵時期，處理好企業勞動關系、維護企業與員工的正當利益是工會本質屬性的基本要求。因此，亟需加強總工會在制度實施過程中的主導作用。總工會是“三方機制”中不可或缺的一方主體，相關法律法規的相繼出臺雖然賦予其一定的權責，但仍然需要黨委、政府部門協調各方，上下聯動，配合與支持其工作的開展。

2.提升制度化等級，加強績效評價

制度化表現為社會組織由非正式系統到正式系統、社會制度由不健全到健全的過程，具備正負兩方面的功能，即穩定秩序和控制、強化組織的正功能及僵化、保守等的負功能。制度化等級決定了制度實施的效力。提升制度化等級是保障制度可持續性的關鍵，也能避免制度的推行隨著領導的主觀意識發生轉移。一是加強立法。溫嶺市行業工資集體協商制度雖然有國家相關法律的建議，但沒有具有法律效力的規章制度支撐；然而，在實踐層面，已有諸多類似的創新做法，并取得了實效。這樣的“反差”反映了“實踐先行、制度滯后”的現狀。因此，應進一步在立法層面將其“文件化”。法律法規要明確，協商程序、協商主體開展要約行動的同時也要應約承諾協商、強化履約監督。二是考核常態化。根據各行業的工序與工價嚴把工作考核關，將集體工資協商工作納入各鎮、各區、各部門的考核之中，并與黨建工作相掛鉤，定期開展考核。三是考核工具科學化。行業工資集體協商制度的“制度化”不能一蹴而就，政府各部門要在充分調研的基礎上因地制宜，制定出科學合理的工序與考核標準，進而形成系統的考核體系。其間可以運用標桿管理、全面質量管理等工具，探索行業工資領域的公共服務標準化嘗試，為績效考評提供可量化的依據。

3.夯實經濟基礎，助推產業結構轉型升級

新常態下，經濟形勢基本向好但增速放緩，溫嶺市民營經濟發展在供給側改革的大背景下既有機遇也有挑戰。市場決定資源配置，地方政府在制定經濟發展規劃的同時也應統籌考慮制度的環境變化。當前溫嶺市經濟體制改革，應響應溫嶺市“十三五”發展規劃中關于創新發展方式、培育外貿發展新形勢的號召，大力扶持跨境行業，鼓勵企業創新價值鏈，推進中小企業的兼并重組。產業結構優化可推動行業穩定發展，進而才能為行業工資集體協商制度營造持續有利的“制度引擎”。同時要培育成熟的各行各業，逐步推進協商工作，穩中求進。

4.加強地方政府之間的良性競爭，促進資源協同共享

地方政府之間競爭的實質是地方政府之間資源和能力的博弈行為，是一種包括規制能力、管理能力和公共服務能力在內的創新能力的較量。因此，加強地方政府之間的良性競爭，可提供經濟發展的主導力量與強大動力，優化地方治理制度，完善中央與地方或上下級之間的行政委托代理關系[12]。溫嶺市政府及實施行業工資集體協商制度較為成熟的各鎮、各街道、各村，應向資源較為匱乏、尚處于制度實施摸索階段的各地方分享治理經驗，定期開展行業工資集體協商交流會，以增強創新制度可持續性，進而促進共同發展。

5.增進民主氛圍，鞏固群眾基礎

制度化與非制度化是地方政府創新得以可持續性的兩大核心動力，缺一不可。溫嶺市是民主懇談形式的發源地，民主已扎根于百姓心中，具備得天獨厚的“先天優勢”。行業工資集體協商過程中存在著各方利益主體的博弈與妥協，具有較強的決策科學性。為切實保障工人和企業主的利益，應民主與科學并進，注意做好協商事項目錄的公示工作，同時加強新聞媒體的正確輿論引導。

[1] 王煥祥，黃美花.中國地方政府創新的可持續性問題研究[J].上海行政學院學報，2007（6）：20-27.

[2] 傅金鵬，楊繼君.我國地方政府創新的可持續性：影響因素與對策[J].理論導刊，2010（12）：14-16.

[3] 包國憲，孫斐.演化范式下中國地方政府創新可持續性研究[J].公共管理學報，2011（1）：105-106.

[4] 計寧，魏淑艷.地方政府創新可持續性內涵及其影響因素—基于行政生態學的視角[J].行政論壇，2014（2）：48.

[5] 韓福國，瞿帥偉，呂曉健.中國地方政府創新持續力研究[J].公共行政評論，2009（2）：163.

[6] 朱圣明.行業工資集體協商的博弈論分析—基于溫嶺新河羊毛衫行業的實證研究[J].甘肅行政學院學報，2008（4）：41-42.

[7] 陳文正.行業工資集體協商的機制構建—浙江省溫嶺市的調查與思考[J].北京市工會干部學院學報，2009（3）：29-33.

[8] 王益英.外國勞動法和社會保障法[M].北京：中國人民大學出版社，2001：102-105.

[9] 陳鼎，黃軍勇.浙江溫嶺市推行行業工資集體協商制度的經驗與啟示[J].天津市工會管理干部學院學報，2008（3）：32.

[10] 郎友興.公民文化與民主治理機制的鞏固和可持續性—以溫嶺民主懇談會為例[J].中共浙江省委黨校學報，2012（2）：5-8.

[11] 謝玉華，郭永星.中國式工資集體協商模式探索—武漢市餐飲行業工資集體協商調查[J].中國勞動關系學院學報，2011（6）：54-58.

[12] 吳良健，張明.四方互動的行業工資集體協商制度—基于溫嶺市的實證分析[J].紹興文理學院學報，2010（5）：112-116.

[責任編輯：賈 妍]

Analysis and Countermeasure of Factors Inf uencing the Innovative Sustainability of the Local Government— Taking Wenling’s System of Collective Negotiation of Industrial Salary as an Example

WANG Ziliang, WENG Siyao
(School of Public Administration, Zhejiang Gongshang University, Hangzhou, 310000, China)

The reform of local government is directly in f uenced by its innovative sustainability. Through the analysis of Wenling’s system of collective negotiation of industry salary, the paper points out main factors in f uencing innovative sustainability of the local government, such as motivating innovators, level of institutionalization, informal rules, competition among local governments, level of economic development and scale of innovation. In order to enhance the sustainability of innovation, the local government should strengthen or ganizational leadership, raise the level of institutionalization, reinforce economic foundation, encourage healthy competition among local governments and promote democratic atmosphere.

Innovation of the local government; Sustainability; System of collective negotiation of industrial salary; Wenling

D630; F127

A

1671-4326 (2017) 01-0044-04

10.13669/j.cnki.33-1276/z.2017.010

2016-11-01

王自亮（1958—），男，浙江臺州人，浙江工商大學公共管理學院教授，碩士生導師；翁思瑤（1992—），女，湖北仙桃人，浙江工商大學公共管理學院碩士研究生.

注：除注明的外，文中數據均為實地調研所得。