完善新形勢下自下而上的民主監督的思考

儲潤霞 葉 青

（中共潛山縣委黨校，安徽 潛山 246300）

完善新形勢下自下而上的民主監督的思考

儲潤霞 葉 青

（中共潛山縣委黨校，安徽 潛山 246300）

十八屆六中全會公報提出“黨內監督沒有禁區、沒有例外。”“強化自上而下的組織監督，改進自下而上的民主監督，發揮同級相互監督作用。”新形勢下，我們要充分認識民主監督的性質和定位，善于發揮民主監督的優勢和作用，全面提升民主監督實效，為社會主義民主政治建設作出積極貢獻。

監督 民主監督 周期律 監督體系

民主監督是一個需要不斷探索的課題。黨的十八屆六中全會提出：“黨內監督沒有禁區、沒有例外。”要進一步“強化自上而下的組織監督，改進自下而上的民主監督，發揮同級相互監督作用。”新形勢下，我們要充分認識民主監督的性質和定位，善于發揮民主監督的優勢和作用，全面提升民主監督實效，為社會主義民主政治建設作出積極貢獻。那什么是監督？什么是民主監督？誰來監督？又該監督誰？為什么要加強民主監督？新形勢下民主監督存在哪些問題？又如何改進？筆者在此做一初步的分析。

一、監督、民主監督的含義及其實質

監督一詞其實是由“監”與“督”兩個動詞組成的并列詞，“監”（監），會意字，甲骨文字形,左邊是一個人睜大眼睛在往下看(臣,豎目),右邊是個器皿。金文又在器皿上加一小橫,表示器中有水。古人以水為鏡,“監”就是一個人彎著腰,睜大眼睛,從器皿的水中照看自己的面影。督，形聲字，從目,叔聲。（督,察也。——《說文》）在古漢語中，監、督二字是分開用的，都含著察看督促。現在二字組成一詞，意在強調。筆者認為，細細分析，“監”重在“看”，注視，照看；“督”重在“說”，督促，囑咐。監是前提，督是結果；監是手段，督是目的。監督一詞的重點在“督”而不是“監”，如同管理一詞的重點在“理”而不是“管”。 在“監”的同時，加大“督”的力度和效果，要求做到：監督者對監督對象做的好的，給予鼓勵和支持；做的不夠的，加以彌補；做的不好或者錯誤的，要及時地、一針見血地指出問題，并幫助提出該怎么去改正。 列寧說：“民主意味著平等。”劉少奇說：“民主精神意味著平等精神。”但事實上，民主精神難以實現時，就出現了選舉制度。為了防止選舉產生的權力行使者濫用權力，于是又衍生出公開、監督等一系列民主制度，民主監督應運而生。 民主監督有廣義與狹義之分。“大家知道，主要監督共產黨的是勞動人民和黨員群眾。但是有了民主黨派，更為有益。”〔1〕狹義的民主監督，是專指人民政協的監督；廣義的民主監督，有其更豐富的內涵。它相對于組織監督和同級監督而言，與民主選舉、民主決策、民主管理一起構成基層民主的四種方式。民主監督形式多種多樣，既有口頭的意見、批評，也有書面建議、申訴等，如視察監督、聽證監督、派員監督、評議監督、提案監督等。可以針對黨和國家機關工作人員工作中沒有切實履行職責時，寫信、打電話、向有關人員當面指出所存在的缺點和所犯的錯誤，行使批評建議權；當公民、黨員對行政處分、黨紀處分以及訴訟判決不服或受到不公正對待時，可以行使申訴權；當發現黨組織、黨員、國家機關及其工作人員有違紀、違法、失職行為時，可以控告和檢舉。

由此可知，民主監督既是一種活動，又是一種關系。就是特定的主體對特定客體的規范、約束、牽制的關系。特定的主體是指勞動人民和黨員群眾及各民主黨派，特定客體是指共產黨及其干部，這種規范、約束、牽制都是帶有價值和目標的。比如說我們講黨內監督條例很多的內容，就是通過督促、告誡、提醒、批評、通報來實現一定的制約，力度再大點就是紀律處分、追責、問責，嚴重違紀的還要承擔刑事責任。所以，監督手段最輕的是警示、告誡、提醒、督促，嚴重的有批評、通報等，具體形式有巡視、巡查，對特定監督對象實現約束、規范、引導，甚至節制。最終達成的目的就是“治病救人”。 監督權既是憲法和法律賦予公民、黨章黨紀黨規賦予廣大黨員的權利，又是一項公民、黨員應盡的義務。習近平總書記指出：“加強對干部的監督，是對干部的愛護。放棄了這方面責任，就是對黨和人民、對干部的極大不負責任。”所以說監督的實質是愛護。

二、改進自下而上的民主監督的必要性

無論在革命戰爭年代，還是在社會主義建設事業和改革中，民主監督都發揮著極其重大的作用。早在1945年7月，黃炎培先生訪問延安時，與毛澤東同志談到歷史上許多政權 “其興也勃焉”、“其亡也忽焉”的現象，提出共產黨能否擺脫這種周期率。毛澤東同志答：我們已經找到了新路，我們能跳出這周期率。這條新路，就是民主。只有讓人民來監督政府，政府才不敢松懈。沒有監督的權力必然導致腐敗，無產階級政黨掌握政權后也不例外。新中國成立后，中國共產黨成為執政黨,黨制定的方針、政策正確與否，直接關系到社會主義事業的成敗和國家的興衰,非常需要聽到來自各方面的意見和批評,接受監督。在新的歷史條件下，改進自下而上的民主監督，有助于激發廣大黨員和普通群眾關心黨和國家大事，為社會主義現代化建設出謀劃策的主人翁意識，有助于調動人民群眾和黨員干部為實現中華民族偉大復興的中國夢而努力奮斗的積極性、主動性和創造性，有利于維護國家的、集體的利益和廣大公民和黨員自身的合法權益。搞特權和腐敗，最害怕的是群眾。改進自下而上的民主監督，也有助于消除腐敗現象，克服官僚主義、形式主義、享樂主義和奢靡之風，促進國家機關及其工作人員的工作。由此可見，發揮自下而上的民主監督作用，對加強和改善中國共產黨的領導，提高黨的執政能力，有著重要作用。“加強對權力運行的制約和監督，會影響到領導干部的舒適度。問題是領導干部手中的權力都是黨和人民賦予的，領導干部使用權力，使用得對不對，使用得好不好，當然要接受黨和人民監督。不想接受監督的人，不能自覺接受監督的人，覺得接受黨和人民監督很不舒服的人，不具備當領導干部的起碼素質。”強化黨內監督是為了保證黨立黨為公、執政為民。強化黨內民主，就必須發展黨內監督。黨內民主重心在“參與”——因為現實是黨員參與不足。參與的內容豐富，包括選舉、決策、管理、監督等。要實現兩個一百年的奮斗目標和中華民族偉大復興的中國夢，必須堅持黨的領導。要堅持黨的領導，就必須加強和改善黨的領導。改善黨的領導，就必須充分認識民主監督的緊迫性、必要性和重要性，從而在思想上引起重視，在行動上加以貫徹落實。

三、新形勢下自下而上的民主監督存在的問題

建國以來，尤其黨的十八大以來，從受政府管，到自己管自己，再到監督政府……，我國逐漸形成了一個黨內監督、政府監督、人大監督、輿論監督和社會監督相結合的民主監督體系，具有中國特色的權力監督制度逐步完善，法律監督和輿論監督的作用日益突出，信訪、舉報、輿論、網絡等群眾性監督成為民主監督的重要方式。在為民主監督方面所取得的巨大進步而高興的同時，我們也清醒地看到：與黨的根本宗旨相比，與廣大人民群眾日益增強的政治需求期望值和日新月異的社會經濟發展相比，我國的民主政治尤其在民主監督方面還存在著許多不足，在某些方面如信息受限，監督手段、監督通道、監督路徑不夠等，就使得下對上的監督有難度，嚴重滯后于人民的民主要求和社會經濟的發展步伐。尤其表現在以下 “五不”：一是不敢。有些黨員干部有恃無恐，信奉著“官大一級壓死人”官本位哲學。利用手中的權利，對持不同意見的同志搞孤立、打棍子、穿小鞋，對通過正當途徑反映問題的同志進行打擊報復。由此，導致有些黨員同志和群眾在監督問題上有所顧忌，產生“不敢”的念頭。二是不會。當前，有些黨員、群眾重視對單位監督，忽視對個人監督；注重事后監督，忽視事前、事中監督；被動監督多于主動監督。有些干部是從基層摔磨滾打出來的，非常“精明”，對民眾保持高度的警覺，善于捕捉民眾的蛛絲馬跡。有些民眾直來直往，不注意方式方法，不講究“有理”、“有利”、“有節”的策略。三是不能。人民群眾還得居家過日子，還得解決上學、就業、醫療、居住等實際問題。因為條件的不許可，沒有過多的時間和充沛的精力來給予關注；另外，信息也不對稱，在上級領導或組織到基層了解情況或問題時，相關單位及其領導往往將有不同意見的人支開，或者不讓其與會。四是不愿。一段時期以來，有些黨員群眾責任心薄弱，好人主義、自由主義有所抬頭，一些人信奉“你好我好大家好。”堅持無原則的一團和氣，導致管黨治黨寬松軟。“有些黨員放棄黨內某些缺點、錯誤和各種壞的現象不管，而任其自流地發展。他們得過且過，而不愿和這些東西作斗爭。或者懼怕黨內斗爭和自我批評，認為這是對黨有害無益的；或者對這些現象麻木不仁，不愿意看到這些現象；或者在對這些現象進行斗爭的時候，采取敷衍了事、調和折衷的態度。”〔2〕加上少數群眾的思想意識和基本素質也有一定的局限。監督者要么事不關己、高高掛起，袖手旁觀，“看你如何折騰”；要么對監督采取為我所用，盯住與自己有過矛盾、糾紛和沖突的人，采取一切合法或者非法的盡可能使用的途徑，不達目的決不罷休，如某些上訪專業戶.五是不必。有些淳樸善良的黨員和群眾，對黨無比忠誠，總是認為并相信受黨和人民多年的培養，做領導的，都是能力強、人品好、有高度自覺性。“信任無須監督，監督就是不信任。”有些領導在臺上、大會上如此這般的要求，本身就是領導、教育人的，更何況還有組織監督呢。其實，監督約束和信任重用二者并行不悖，并不矛盾。按照黨的建設基本原理來看，在信任重用的領導干部履職盡責的過程中加強監督，恰恰是信任的延伸。因此應當把信任激勵同嚴格監督結合起來，而不能將其對立。監督約束是黨的建設的基本規律，黨的監督面前人人平等。監督到位，各項工作保障到位，防止監督對象犯錯誤，這在很大程度上也達到了信用重任的目的。

四、改進新形勢下自下而上的民主監督的對策思考

民主監督反映著一個國家社會文明進步的程度，它同人大的法律監督、各種部門的組織監督以及社會輿論監督等一起，共同推進社會的繁榮進步。經濟社會越發展，對民主監督提出的要求就越高。針對民主監督工作中存在的問題，除了遵循“合法、負責、理性、有序”的原則外，還必須做到：

一是提升監督共識，解決敢于監督問題。領導干部要歡迎、接受人民群眾的監督，而不是害怕監督、逃避監督、拒絕監督。“我們不要怕沒有人歌功頌德，講共產黨英明、偉大，講我們的成績，因為這些是客觀存在的事實。怕的是人家不敢向我們提不同意見。決不能因為人家講幾句不同意見，就給扣上種種帽子。”〔3〕旗幟鮮明，立場堅定，身體力行，率先垂范，并鼓勵和支持廣大基層黨員和群眾為了黨的利益、國家的利益和人民的利益，要敢于同歪風邪氣、壞人壞事、邪惡勢力進行堅決的斗爭。廣大黨員和人民群眾也要相信黨、相信黨中央，相信“邪不壓正”。

二是改進監督方法，解決善于監督問題。在黨的領導下，遵守憲法、法律，依據黨章黨紀黨規，按照規矩和程序科學組織、規范運作。注重運用協商式監督、參與式監督，圍繞大局、聚焦改革、關注民生，如對政策法規的貫徹執行、對職能部門的依法行政、對脫貧攻堅、生態環保、基礎設施等民生問題的關注關切開展監督，做到監督不偏激，幫忙不添亂。提倡署名舉報，禁止張貼大字報、聚眾鬧事、捏造歪曲事實，捏造誣告陷害他人，以舉報為名，制造事端，干擾黨和國家機關及其工作人員的正常工作。積極運用信訪舉報制度、人大代表聯系群眾制度、輿論監督制度、監督聽證會、民主測評會、網上評議政府等形式建言獻策。

三是端正監督態度，解決勇于監督問題。堅持真理，修正錯誤，勇于使用憲法和黨章賦予公民和黨員監督權，保持黨的先進性和純潔性，增強黨的凝聚力和戰斗力。“真正堅持實事求是、堅持群眾路線的人，一點能夠聽，也一定會聽的。聽反面意見，是堅持群眾路線、堅持實事求是的一個重要條件。”〔4〕監督者既關注自身，又立足大局，既立足當下，更關注未來。對社會的熱點、矛盾的焦點、問題的難點，不人云亦云，堅持真理，客觀公正，及時反映真實情況，使民主監督的意見建議能夠幫助政府化解矛盾、改進作風、推動工作。

四是落實監督責任，解決勤于監督問題。“天下興亡，匹夫有責。”“黨的興衰，黨員有責。”“同志們首先要了解：黨內斗爭是一件最嚴重最負責的事，絕不可以草率從事，我們必須以最嚴肅最負責的態度去進行。”〔5〕“必先正己，然后才能正人。”要站在黨的立場上、站在為黨的利益、工作的進步，幫助同志改正錯誤和弄清問題的大公無私的立場進行；每個黨員都應該堅持民主集中制和實事求是的原則，深入實際、深入基層、深入群眾，多看、多聞、多問、多思，弄清事情的原委，實行系統的調查研究，必要時可以有領導、有組織、有準備地進行，采取小組、專題、專項等形式，善于吸納群眾的意見和智慧，運用口頭、書面或者借助網絡平臺如實反映情況。

五是注重監督效果，解決樂于監督問題。要想達到監督的預期滿意效果，在改進自下而上的民主監督的同時，還要強化自上而下的組織監督、發揮同級相互監督作用，實行黨內監督和外部監督相結合。監督者本人必須對國家法律、黨章黨紀黨規乃至道德規范，真學、真懂、真信、真用、真護。當前，既要注重領導推動，又要納入綜合績效評價、跟蹤反饋，尤其要盡快盡早建立監督獎懲激勵機制。監督真正的效力恰恰體現在日常的、經常的、長期的事情上，而不僅僅簡單體現在一時一世。所以，要堅持監督抓早抓小、防微杜漸這一重要規律。要經常抓、長期抓，要防微杜漸，通過監督手段把各種不好的事都克服、糾正在萌芽時期。

總之，新形勢下，要堅持黨的領導，就必須改善黨的領導。要改善黨的領導，就必須完善黨的監督體系，充實黨的監督內容，尤其要充分發揮民主監督的作用，真正做到：時時有監督，處處有監督，事事有監督，人人有監督。

〔1〕《毛澤東選集》（第五卷），人民出版社，1991年版，第394-395頁.

〔2〕〔5〕《劉少奇選集》（上） 人民出版社，1981年版 ，第155頁、209頁.

〔3〕〔4〕《張聞天選集》，人民出版社，1985年版，第500頁、501頁.

〔責任編輯：王子晨〕

儲潤霞，中共潛山縣委黨校講師；葉青，中共潛山縣委黨校高級講師。