新形勢下高職院校經費監管運行機制的構建

孫應緒

（甘肅林業職業技術學院，甘肅 天水 741020）

新形勢下高職院校經費監管運行機制的構建

孫應緒

（甘肅林業職業技術學院，甘肅 天水 741020）

建立專項巡視、會計監督、內部審計、外部職能部門審計聯動的高職院校經費監管機制，對強化高職院校內部治理、預防舞弊與腐敗具有重要意義。針對新形勢下高職院校資金監管存在的問題，分析其產生的原因，進而探討建立以專項巡視為保障、內部控制為基礎、外部監管為驅動的財務管理聯動機制，以此來規范高職院校財經行為，提高經費使用績效。

高職院校；經費監管；運行機制

近年來，部分高職院校經費違規使用時有出現，反映出高職院校管理中存在一些問題，不僅給國家造成了經濟損失，也對社會造成了不良影響。究其原因，除了高職院校相關人員思想政治素質不高外，更重要的原因是制度不健全、監管機制不完善等。部分高職院校雖然有健全的制度，但執行不力，或部分高職院校監管制度已經過時，不能滿足新時期高校對經費監管的要求。因此，有必要對高職院?，F有的財經制度進行完善，以此為抓手，建立以監管隊伍建設為保障、內部控制為基礎、外部監管為驅動的經費監管聯動機制，規范高職院校財經行為，提高經費使用效率。

1 教育經費監管存在的問題

教育經費監管應該由監督、管理兩個部分構成，經費管理主要是指經費的預算和經費的使用；經費監督主要是指對預算執行、使用情況和效果的監督?，F階段高職院校教育經費監管主要由經費來源單位（如政府財政部門、教育部門、發改委）、經費使用單位（各高職院校）、國家監督職能部門（紀律檢查部門、審計部門）、社會具有監督資質的單位（會計事務所）等部門監督實施，其模式可以分為內部監督與外部監督[1]。近年來高職院校教育經費監管總體上成效顯著，但也存在一些問題。

1.1 制度不健全

首先，制度不完整，高職院校制度建設雖然充分，但一些制度已經不符合新形勢的要求，沒有及時進行修訂完善。其次，制度對執行者約束比較多，而對監督者的約束少，比如在《會計法》、《會計基礎工作規范》及其他相關制度中，對監督管理要求提得多，而對監管責任的要求提得少。再次，制度體系不完善，一些制度規定比較零散，遇到問題就出臺一個制度，沒有形成合力。

1.2 財務人員素質不高

國務院《關于加快發展現代職業教育的決定》發布之后，高職教育發展進入快車道，高職院校財務活動的內容和空間不斷拓展和豐富。然而財務人員的整體素質并沒有隨之提升。一方面，高校財務人員結構不合理，年齡偏大，學歷偏低，平時又疲于日常工作，忽視業務知識、專業技能的自我提升，職業判斷、溝通協調能力差；另一方面，高職院校近年來一直強調教學、科研，忽視財務管理在學校建設和發展中的作用，有的院校將一些不具備財務管理知識的人安排在高校財務管理領導崗位，而專業財務人員往往只是高校的記賬員、出納員。

1.3 監管機構不健全

教育部經費監管事務中心已于2010年成立，而省級獨立建制的并不多見，高職院校更沒有設立獨立的監管部門，一般由審計處進行事后監管，加上人員不足，相關的監管知識欠缺，監管職能的發揮受到一定限制。

1.4 內、外監管聯動機制不健全

一是被監督者自覺接受監督的意識不強，甚至反感；二是監督者怕事后遭受報復；三是民主意識不強。監督本身是行使民主權利，如教代會就是民主監督形式，只有充分民主，監督才能開展，所以教育經費監管機制還沒有真正建立起來。

1.5 監管的評價機制不健全

由于國家加大了對教育經費的監管力度，高職院校非常重視對教育經費進行監管，但其監管主要在使用環節，重視的是合規性監督，經費使用的合理性沒有具體的標準，一般認為只要不出現經濟損失和貪腐現象，監管基本就是有效的。另外，績效評價、效益性評價沒有監管約束，形成監管盲區[2]。

2 高職院校教育經費監管的對策與實踐

2.1 完善教育經費監管制度

俗話說“沒有規矩，不成方圓”。建立科學、完善的制度體系，能降低風險。所以，從國家層面應該根據教育經費監管的新情況、新形勢制定切實可行的《教育經費監管法》，對教育經費監管的主體、對象、內容、手段、結果、獎懲辦法和責任追究進行明確規定，使教育經費監管有法可依、違法必究；從高職院校層面要根據自身實際情況，結合國家的法律法規及時制定和完善校內經費管理制度和經費監管制度?，F階段高職院校應從以下幾個方面對校內制度進行完善。

2.1.1 重視內部控制制度建設 內部控制制度的原則和方法要符合《內部會計控制規范——基本規范（試行）》，要建立重大財務事項議事規則、經濟責任制度、預算管理制度、財務審批制度、財務信息公開制度。

2.1.2 設立校長領導下的“內控”委員會 建立科學合理的高校治理機制、集體研究決策機制、內部授權批準制度。

2.1.3 成立預算編制委員會 制訂預算管理辦法，將所有收入納入預算，重大支出要經過集體討論，實行“一支筆”審批制度。

2.1.4 工程項目立項經過集體決策 工程項目立項按照規定進行招投標，重大工程決算按規定送有資質的部門審計。

2.1.5 制訂科研經費管理辦法 建立健全科研經費管理責任制，加強科研經費過程管理。高職院校要高度重視科研經費管理工作，完善校內科研經費管理制度。要將科研經費納入學校財務部門統一管理，要加強科研合同、科研經費轉撥、項目管理費、人員經費、業務費等支出及科研項目結余經費的管理，要規范因科研產生的固定資產和無形資產管理，要逐步建立科研經費績效考核制度，同時還要加強科研經費的監督檢查工作。

2.2 加強教育經費監管隊伍建設

監管隊伍建設是教育經費監管的核心。高職院校內部監管隊伍主要包括：學校的財務隊伍、審計隊伍、紀檢監察隊伍以及廣大師生員工。而財務、審計人員在整個監管隊伍中發揮著至關重要的作用。解決財務、審計隊伍的建設問題，也就解決了教育經費監管的主要問題。

2.2.1 嚴格財務、審計部門干部任職條件 高職院校要選聘熟悉國家財經法律、法規，掌握財務、審計相關知識的人員擔任財務、審計部門負責人。負責人應具備較高的思想政治素質，嫻熟的財務、會計、審計、經濟管理專業知識，具有3年以上財務、審計工作經驗?？筛鶕嶋H情況，設置1～2個部門副職，部門副職應具有財務、審計實務工作經驗[3]。高職院校應按財務、審計崗位功能劃分相應的科室，科級干部應具備中級及以上職稱和在下一級管理崗位3年及以上的工作經驗，具備相應的溝通、協調和管理能力。加強科級干部培訓，安排科級干部輪崗交流，建設業務精湛、能力過硬、服務到位的財務、審計科級干部隊伍。

2.2.2 規范財務、審計人員管理 為保證財務、審計工作正常開展，高職院校要配齊、配足財務、審計人員，根據《會計法》、《審計法》、《行政事業單位內部控制規范（試行）》及財務不相容崗位相分離和相互制衡的原則，結合實際情況，按教職工人數3%～5%的比例，配備財務、審計人員；堅持“持證上崗”制度；堅持財務和審計崗位專業化，減少人員調動的隨意性；堅持財務、審計人員輪換制度；實行回避制度，嚴肅財經、審計紀律；要加強對財務、審計人員的培訓，支持財務、審計人員參加各級職稱和學歷考試；財務、審計人員應加強自身學習，提高自身的職業判斷能力[4]，要誠實、敬業、守信，堅守職業道德底線。

2.2.3 落實監管隊伍建設的主體責任 監管隊伍建設工作是單位內部管理工作的重要組成部分，加強監管隊伍建設工作，加強監管工作的領導責任，承擔起監管隊伍建設的主體責任。

2.3 建立內、外監管聯動機制

在監管制度建立和監管主體明確后，如何進行經費監管就成為關鍵的環節。建立內、外監管聯動機制，發揮各監管主體的積極性。

2.3.1 內部監管機制（1）會計監督。會計監督是指高職院校內部的會計機構和會計人員依法對學院各項經濟活動的合法性、合理性和會計資料的真實性、完整性及預算執行情況等進行的監督。會計監督可以分為事前監督、事中監督和事后監督。事前監督是指對將要發生的經濟活動進行監督，事中監督是指對正在發生的經濟活動進行監督，事后監督是指對已經發生的經濟活動進行監督。會計監督還可以分為政策性監督和技術性監督。政策性監督是指檢查學院經濟活動是否符合國家有關政策、法規，是對經濟活動真實性和合法性的監督；技術性監督是指檢查學院經濟活動是否符合會計核算技術要求，是對經濟活動準確性、完整性和全面性的監督。因此，應結合具體情況，靈活選擇監督的方法。會計人員要嚴格按照財經法規及校內規章制度辦理會計業務，對各項收入要審查收費是否有依據、標準是否超定額，確保各項收入合法、合規。對于各項支出要審查程序是否合規、手續是否完備，堅決將各項支出管嚴、管實、管細，杜絕支出漏洞[5]。

（2）內部審計。高職院校內部審計是審計機構和人員通過對高職院校所有業務活動及內部控制制度的合法性、合理性、適當性和有效性進行審查，提出改進意見，防范未知風險，保障學校各項目標實現的一項檢查、督促、管理工作。按照《教育部關于加強直屬高等學校內部審計工作的意見》要求，高職院校內部審計工作不僅要對高職院校財務決算和財務收支進行審計，更重要的是要對資產、基建工程和對外投資、經濟責任和內部控制進行審計。目前，高職院校對財務收支、基建維修工程的內部審計能夠發揮較好的監督作用，而其他方面諸如領導離任、內控制度審計還存在不少問題。提高對內部審計工作全面性、重要性、獨立性的認識，突出內部審計的獨立性；構建內部控制指標體系，完善評價標準，建立合理的風險評估機制；對高風險項目進行跟蹤監控，保障高職院校資產安全；加強對領導干部任職期間的審計工作，使經濟責任能夠在“事前”予以防范，推動內部審計工作有效開展。

（3）建立教代會監督和財務信息公開機制度。教職工代表大會監督是高職院校管理民主化的充分體現，教代會對學校財務工作具有審議權和建議權，可以對學校的各項決策進行民主監督，這一措施對高職院校規范財務工作有一定的作用。同時，會計信息披露、內部審計結果公開，也對學校的財務監督發揮著重要作用。

2.3.2 外部監管機制 （1）建立高職院校總會計師委派制度?！犊倳嫀煑l例》已于1990年12月31日發布實施，《高等學?？倳嫀煿芾磙k法》也于2011年4月1日發布實施，由于高職院校缺乏相應的人才，這項制度一直處于起始階段。有些院校雖然設置了總會計師，但多數由財務部門的負責人兼任，并未承擔起總會計師職責。應當在高職院校建立總會計師委派制度，發揮總會計師在重大經濟活動、財務風險、內部控制等方面的專業指導作用。

（2）建立高職院校經費監管專項巡視制度。專項巡視是繼2013年中央做出“巡視對象不固定”、“巡視組長一次一授權”變革后的又一新部署。它以問題為導向，形式更為靈活，哪里問題多、哪個部門問題多，就往哪投入更多力量，以便發揮巡視和監督的最大效力。

目前，專項巡視雖然沒有現成的經驗，但因為它是在總結當前巡視工作實際情況的基礎上提出來的，符合當前反腐實際。從常規巡視到專項巡視，既是巡視工作的一個改革，也是反腐工作的一個進步。

（3）完善財務監管體系。財務監管體系包括教育主管部門、上級財政部門、國家審計部門的監管，還包括外部審計監管，即高職院校聘請、有關部門委派社會上專職的中介機構，對高職院校進行專業審計和監督檢查，這些都是一種極具權威的外部監督機制[6]。

2.3.3 建立健全教育經費績效評價機制 在教育經費的監管中，績效評價是非常重要的，可以有效地評價教育活動效果。然而當前還沒有一套可以參照的現成的績效考評體系。對高職院校而言，應當針對教育經費的效率性、效果性、公平性、經濟性，研究資金使用績效，制訂出符合學院實際情況的績效評價指標，并將其納入教育經費監管之中，建立健全績效評價機制；應當明確績效責任，強化績效觀念，提高績效意識，充分調動主觀能動性；應當制定完善的責任制度，明確不同單位、不同部門的具體責任，提倡陽光監督；根據部門績效評價結果，及時查缺補漏，分析經費在使用過程中所存在的問題，防止績效評價淪為形式；應當將部門預算編制和支出項目績效評價相結合，以評價結果作為導向，優化預算編制，提高教育經費的使用效率。

任何制度都需要監督，而且是全面的監督，包括制度本身的監督（制度管理）。高職院校會計人員、審計機構等的內部監督，財政部門、審計部門、中介機構等的外部監督是一個有機體，任何一方面的監督缺失，都有可能導致制度執行不力。高職院校要按照“統一領導、分級管理”的原則，將學校及內部紀檢、審計等職能部門納入教育經費監管責任主體體系，將職責與責任有機結合起來，充分發揮各監管主體的積極性，規范高職院校財經行為。

[1]王春暉.高校單位層面內部控制指引研究[J]．教育財會研究，2015（5）：60-63.

[2]王新華.高校會計監督職能探析[J].山西師大學報：社會科學版，2010（S1）：51-53.

[3]鄭素芳.高校會計管理監督機制的構建[J].安順學院學報，2014（1）：108-109.

[4]王小力.高校內部審計質量控制評價體系建設[J].中國內部審計，2012（5）：50-53.

[5]劉景艷.新時期教育經費內部監管的完善問題研究[J]．教育財會研究，2016（2）：23-26.

[6]王守軍，劉景，杜育紅．美國高校經費監管的主要做法與啟示[J]．教育財會研究，2014（2）：3-8.

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1671-1246（2017）22-0129-03

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