資源型城市的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策發(fā)展分析

劉治栩

摘 要 資源型城市是以本地區(qū)礦產(chǎn)、森林等自然資源開采、加工為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的城市類型。長(zhǎng)期以來(lái)，資源型城市作為我國(guó)重要的資源戰(zhàn)略保障基地，是保持國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的重要支撐。但由于缺乏科學(xué)的布局和系統(tǒng)的制度，生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)重破壞已經(jīng)成為了阻礙當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、持續(xù)健康發(fā)展的攔路虎。本文通過(guò)對(duì)鄂爾多斯環(huán)境政策中存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，得出問(wèn)題產(chǎn)生的原因，并對(duì)當(dāng)?shù)亟窈蟀l(fā)展提出針對(duì)性的改進(jìn)建議。

關(guān)鍵詞 資源型城市 生態(tài)破壞 環(huán)境政策

中圖分類號(hào)：F293 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

0引言

近幾年來(lái)，鄂爾多斯市經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，但伴隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展的是生態(tài)環(huán)境逐年惡化，人與自然矛盾凸顯，環(huán)境的破壞也在制約著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，生態(tài)改善和環(huán)境保護(hù)日益成為改革發(fā)展的重點(diǎn)。這主要是由于當(dāng)?shù)仄孀非驡DP，忽視了生態(tài)文明建設(shè)，導(dǎo)致環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策在制定和實(shí)施過(guò)程中存在諸多缺陷。也從側(cè)面反映出制定科學(xué)合理的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策已經(jīng)迫在眉睫。

1環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的理論基礎(chǔ)

1.1環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的內(nèi)容

環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策是以經(jīng)濟(jì)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展的手段，按照市場(chǎng)規(guī)律的要求，綜合利用財(cái)政、稅收等工具，對(duì)環(huán)境經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行調(diào)節(jié)的一類綜合性政策體系。環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策屬于通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行的行為激勵(lì)，它以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)，使外部不經(jīng)濟(jì)的成本費(fèi)用內(nèi)部化，改變生產(chǎn)和消費(fèi)領(lǐng)域原有的經(jīng)濟(jì)刺激模式，改善環(huán)境狀況的行為。環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策有兩種基本形式：

（1）調(diào)節(jié)市場(chǎng)型。又稱命令控制型，其環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策主要是通過(guò)“看得見的手”（即政府干預(yù)）來(lái)解決環(huán)境問(wèn)題，其核心是由政府給外部不經(jīng)濟(jì)性確定一個(gè)合理的負(fù)價(jià)格，由外部不經(jīng)濟(jì)性的制造者承擔(dān)全部外部費(fèi)用。

（2）建立市場(chǎng)型。主要是通過(guò)“看不見的手”（即市場(chǎng)機(jī)制）來(lái)解決環(huán)境問(wèn)題。

1.2環(huán)境管理的經(jīng)濟(jì)手段

環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策調(diào)節(jié)、控制、和引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)主體行為的功能，主要是通過(guò)實(shí)施各種環(huán)境管理的經(jīng)濟(jì)手段來(lái)實(shí)現(xiàn)的。采用的經(jīng)濟(jì)手段主要有排污收費(fèi)、綠色信貸、環(huán)境稅、排污權(quán)交易、生態(tài)補(bǔ)償政策等。這些經(jīng)濟(jì)手段適用于污染控制、自然保護(hù)、資源利用、流域、區(qū)域綜合環(huán)境管理、國(guó)際和全球環(huán)境問(wèn)題以及生產(chǎn)、消費(fèi)等領(lǐng)域。

2鄂爾多斯存在的環(huán)境問(wèn)題

鄂爾多斯深居祖國(guó)內(nèi)陸，全年降雨200-400毫米，屬于干旱和半干旱的過(guò)渡地帶，植被也呈現(xiàn)出荒漠和草原共生的特點(diǎn)。東部地區(qū)地表侵蝕強(qiáng)烈，水土流失嚴(yán)重。中部有毛烏素和庫(kù)布其兩大沙漠，占全市總面積40%。鄂爾多斯探明的煤炭?jī)?chǔ)量1700億噸，占全國(guó)的1/6，預(yù)測(cè)遠(yuǎn)景儲(chǔ)量一萬(wàn)億噸。隨著近年來(lái)對(duì)地下煤炭和天然氣的開采，生態(tài)破壞日益加劇。地表塌陷是資源開采過(guò)程中產(chǎn)生的主要問(wèn)題，目前當(dāng)?shù)匾烟矫骼峡諈^(qū)面積為300平方公里，塌陷區(qū)面積10平方公里，據(jù)統(tǒng)計(jì)鄂爾多斯每年因開采煤炭造成的地表塌陷接近0.4公頃。在煤炭開采的同時(shí)造成大片土地產(chǎn)生積水和鹽堿化，由于對(duì)表土的破壞，使得草原自身的恢復(fù)能力大大降低。煤炭在開采、裝卸和運(yùn)輸?shù)倪^(guò)程中，會(huì)產(chǎn)生大量細(xì)小的粉塵和固體顆粒物，會(huì)對(duì)礦區(qū)周邊的空氣造成污染。不斷燃燒煤炭產(chǎn)生了大量的一氧化碳、二氧化硫以及一些其他工業(yè)廢氣，PM2.5和煙塵排放量在近年都有明顯上升。同時(shí)，煤炭的開采以及煤化工，都需要耗費(fèi)大量的水，由于當(dāng)?shù)厮Y源有限，造成鄂爾多斯水位的不斷下降。而且工廠排放的廢水又會(huì)加速地表水和地下水體的污染，更加威脅到用水安全。

生態(tài)環(huán)境的破壞，筆者認(rèn)為原因在于國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的不合理。分析污染源來(lái)看，它們主要來(lái)自于那些高污染、高耗能、高排放的重工業(yè)。與農(nóng)業(yè)和服務(wù)業(yè)相比，工業(yè)在鄂爾多斯的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)占比中顯得尤為突出。2014年，鄂爾多斯市三大產(chǎn)業(yè)比例為2.1：60.5：37.4，工業(yè)處于絕對(duì)的主導(dǎo)地位，其中以“三高”為代表的重工業(yè)又占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，煤炭、電力、天然氣這三大部門的規(guī)模以上企業(yè)占工業(yè)總產(chǎn)值比重高達(dá)70%以上。重工業(yè)部門是當(dāng)?shù)匚廴疚锏闹饕獊?lái)源，傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)模式下，人們片面追求經(jīng)濟(jì)效益，忽視了環(huán)境外部性。從投資結(jié)構(gòu)來(lái)看，一二三產(chǎn)業(yè)投資占比為4.2：67.4：28.4，一三產(chǎn)業(yè)相對(duì)有所增長(zhǎng)，但仍舊難以撼動(dòng)工業(yè)的主導(dǎo)地位。政府為了讓企業(yè)具有競(jìng)爭(zhēng)力，往往給予政策扶持，比較典型的就是降低收取排污費(fèi)，而政府對(duì)污染的治理停留在表面，這就導(dǎo)致治污的速度遠(yuǎn)趕不上排污的速度。這種片面追求GDP的高污染、高耗能、高排放、低效率的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式正是中國(guó)環(huán)境問(wèn)題的根木癥結(jié)所在。

3環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策存在的弊端

還未形成科學(xué)完備的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系。目前我國(guó)僅構(gòu)造了一個(gè)基礎(chǔ)的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策框架，包括財(cái)政收支、環(huán)境稅費(fèi)、排污權(quán)交易、生態(tài)補(bǔ)償、環(huán)境金融等。除財(cái)政、環(huán)境稅費(fèi)發(fā)展相對(duì)完善外，其他幾個(gè)方面還處于起步和試點(diǎn)階段。環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的結(jié)構(gòu)安排與分工，哪些是主要政策需要優(yōu)先考慮，哪些是次要政策需要輔助執(zhí)行，面對(duì)現(xiàn)實(shí)復(fù)雜的問(wèn)題，如何打出科學(xué)、有效又迅速的政策“組合拳”，都需要在環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的不斷發(fā)展中逐步明晰。

環(huán)境管理體制還不完善。在現(xiàn)有的環(huán)境管理體系中，環(huán)保部門和其他部門之間，中央政府和地方政府之間，地方政府和地方政府之間存在職責(zé)權(quán)限劃分不清和互相博弈，是環(huán)境管理過(guò)程中面臨的最復(fù)雜的問(wèn)題。涉及鄂爾多斯市環(huán)保管理工作的機(jī)構(gòu)主要包括環(huán)保局、稅務(wù)局、發(fā)改委、國(guó)資委、財(cái)政局、農(nóng)牧局、衛(wèi)生局等。政府的各個(gè)部門雖有工作的分工，但多部門共同管理，必會(huì)出現(xiàn)多個(gè)執(zhí)法主體，部門之間職能交叉，工作協(xié)調(diào)難度大，宏觀調(diào)控和監(jiān)管效率不高，很容易出現(xiàn)越位管理、互相“踢皮球”、監(jiān)管不力的現(xiàn)象。有些環(huán)保機(jī)構(gòu)身份定位也存在模糊不清，既是“運(yùn)動(dòng)員”又是“裁判員”，部分機(jī)構(gòu)不僅為環(huán)保項(xiàng)目開展環(huán)評(píng)工作，同時(shí)還對(duì)環(huán)保項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施審批，把原本歸屬于兩個(gè)機(jī)構(gòu)的職責(zé)范圍，統(tǒng)歸于一個(gè)部門。

環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在脫節(jié)。長(zhǎng)期以來(lái)，衡量一個(gè)地區(qū)發(fā)展水平的唯一指標(biāo)是GDP，在“以GDP為宗旨”的思想下，GDP的高低直接決定著領(lǐng)導(dǎo)干部的仕途。鄂爾多斯市部分地區(qū)為了完成既定的財(cái)政收入和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的各項(xiàng)指標(biāo)，不斷增加對(duì)“三高”企業(yè)的投資，普遍秉承“先污染、后治理”的理念，優(yōu)先建設(shè)主體工程，環(huán)保措施嚴(yán)重滯后，在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)，環(huán)境壓力和治理成本也在逐年提高。這主要是因?yàn)樵诠賳T政績(jī)考核中，集中反映于GDP的各主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)處于絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，而環(huán)保工作處于次要地位，不受重視。官員政績(jī)考核維度不全面，考核內(nèi)容有限，尤其對(duì)環(huán)保工作的成績(jī)考察沒(méi)能和官員的政績(jī)產(chǎn)生有效關(guān)聯(lián)，激勵(lì)效果不足。

4鄂爾多斯環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的發(fā)展方向

如今的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，早已超過(guò)一區(qū)一域而成為全人類所共同面對(duì)的難題。生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的實(shí)質(zhì)是社會(huì)公平問(wèn)題，而解決社會(huì)公平的唯一途徑就是發(fā)展。制定科學(xué)有效的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，將對(duì)地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展起到關(guān)鍵性的作用。首先要進(jìn)行體制改革，改變“政出多門”、各自為戰(zhàn)的局面，統(tǒng)一交由環(huán)保部門管理；其次以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為依托，正確處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，轉(zhuǎn)變政府職能和管理理念；最后加強(qiáng)監(jiān)管，對(duì)違法單位或個(gè)人要嚴(yán)厲查處。

4.1明確各部門的管理職能

在環(huán)境管理過(guò)程屮，鄂爾多斯的各級(jí)政府都要對(duì)工作進(jìn)行統(tǒng)一部署，明確劃分相關(guān)部門的管理職責(zé)，并設(shè)立統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，及時(shí)掌握工作情況。整個(gè)管理體系中以環(huán)保行政主管部門為主導(dǎo)，牽頭協(xié)調(diào)其他部門的工作，其他協(xié)管部門處于輔助地位和補(bǔ)充地位。在管理范圍上，環(huán)境問(wèn)題的所有管理工作由主管部門來(lái)解決，本區(qū)域的工作由下轄分管部門解決，不得超過(guò)自己的職能區(qū)域行使權(quán)限。環(huán)境保護(hù)的監(jiān)管工作由主管部門統(tǒng)一安排，分管部門要進(jìn)行自我管理，主管部門要定期審核分管部門的工作，對(duì)監(jiān)管不力的集體或個(gè)人進(jìn)行問(wèn)責(zé)。出臺(tái)相應(yīng)的環(huán)保法律法規(guī)，保障執(zhí)法人員有法可依，對(duì)違法者追究法律責(zé)任。

4.2合理定位政府與市場(chǎng)的關(guān)系

環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策能否有效實(shí)施，市場(chǎng)機(jī)制如何體現(xiàn)，關(guān)鍵在于政府和市場(chǎng)的關(guān)系，而二者關(guān)系的核心問(wèn)題又在于政府的角色定位。環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策要求政府改變過(guò)去大包大攬的做法，轉(zhuǎn)而運(yùn)用間接的宏觀調(diào)控，綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、行政等多種手段；要求政府改革管理創(chuàng)新，有效釋放市場(chǎng)活力，建立服務(wù)型政府，這與簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合和轉(zhuǎn)變政府職能的任務(wù)一致。環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策是“以環(huán)境保護(hù)優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的典型，市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，并且更好地發(fā)揮政府作用，也體現(xiàn)了國(guó)家轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的具體要求。

4.3改變傳統(tǒng)觀念

鄂爾多斯要根據(jù)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展的實(shí)際情況，著力轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，把經(jīng)濟(jì)發(fā)展的立足點(diǎn)轉(zhuǎn)到提高質(zhì)量和效益上來(lái)，不僅要加快促進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，還要在培育產(chǎn)業(yè)新優(yōu)勢(shì)上下足功夫，特別是以節(jié)能環(huán)保、信息技術(shù)、高端裝備制造、新能源新材料等為代表的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。全力打造國(guó)家清潔能源輸出基地、國(guó)家煤制燃料儲(chǔ)備基地，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。

習(xí)近平總書記指出：不以GDP論英雄。要改變傳統(tǒng)的政績(jī)觀念，不是說(shuō)廢除GDP考核，而是要提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量。不僅要加強(qiáng)宣傳教育扭轉(zhuǎn)思想，還要在體制方面采取相應(yīng)的改革措施。首先，建立一個(gè)更加科學(xué)的指標(biāo)體系。降低GDP考核的比重，加入單位GDP能耗和單位GDP產(chǎn)出的稅收等指標(biāo)，綜合反映發(fā)展的質(zhì)量和效益。把環(huán)境保護(hù)放在優(yōu)先考慮的位置，并將環(huán)保工作納入官員政績(jī)考核中；再次，嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境保護(hù)的問(wèn)責(zé)機(jī)制。對(duì)既定的環(huán)保政策和目標(biāo)要予以堅(jiān)定的貫徹執(zhí)行，對(duì)執(zhí)行不力的人員要嚴(yán)格追究其責(zé)任。

4.4創(chuàng)新公眾參與機(jī)制

與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)的公眾參與機(jī)制起步較晚，公眾參與環(huán)境管理也僅僅是在政府的倡導(dǎo)下進(jìn)行，參與人數(shù)較少，流于形式，而且廣大群眾缺乏參與意識(shí)和參與渠道。由宏觀來(lái)看，公眾參與是環(huán)境保護(hù)今后的主要?jiǎng)恿Γ挥忻癖姲l(fā)揚(yáng)“主人翁”精神，保障公眾知情權(quán)，把個(gè)人利益融于集體利益，環(huán)境才能得到改善。鄂爾多斯市地方政府應(yīng)該組織人員深入基層，建立公眾參與試點(diǎn)，掀起示范效應(yīng)。做好宣傳引導(dǎo)工作，在制定環(huán)保政策時(shí)，應(yīng)事先充分調(diào)查民眾意見，舉辦研討會(huì)、聽證會(huì)等形式，并在主要媒體平臺(tái)進(jìn)行數(shù)據(jù)公布和政策解讀，這是公眾參與環(huán)境管理的基本途徑。同時(shí)大力發(fā)展環(huán)保的非政府組織，能充分集中民間力量，調(diào)動(dòng)公眾積極性，有效補(bǔ)充政府工作的不足。

5結(jié)論

生態(tài)文明建設(shè)不僅是事關(guān)少數(shù)民族地區(qū)持續(xù)健康發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，更是實(shí)現(xiàn)“中國(guó)夢(mèng)”的重要內(nèi)容。環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策又是生態(tài)文明建設(shè)中的主要內(nèi)容，是非基本制度的改革，通過(guò)政策手段的主動(dòng)調(diào)節(jié)實(shí)現(xiàn)環(huán)境成本內(nèi)部化。它符合人類發(fā)展過(guò)程的一般規(guī)律，也符合我國(guó)現(xiàn)階段的基本國(guó)情。環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策只是一種工具，它能否發(fā)揮預(yù)期的作用，關(guān)鍵還在于政府各部門、社會(huì)各階層對(duì)環(huán)境重要性的判定，以及在環(huán)境管理過(guò)程中能否協(xié)調(diào)一致。環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策在環(huán)境管理體制改革，乃至政府職能轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、社會(huì)文明轉(zhuǎn)型中都是一個(gè)重要環(huán)節(jié)，在社會(huì)轉(zhuǎn)型中發(fā)揮著重要作用。

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