1971年南亞危機中美國對巴援助研究

趙耀虹

(呂梁學院 歷史文化系，山西 離石 033001)

二戰(zhàn)后，美國對印巴兩國都采取援助，但對兩國援助的性質(zhì)、目的各異，這與南亞在美國地緣戰(zhàn)略中的位置以及美國的南亞政策有極大關系。

一、美國的南亞政策與1971年南亞危機

(一)戰(zhàn)后美國的南亞政策

1947年，分治之后的印度和巴基斯坦在地緣安全上存在矛盾，首先因為英國殖民遺留問題。一方面，“蒙巴頓方案”確立了印巴兩國領土交錯的局面，這對印巴兩國來說都存在安全隱患；另一方面，因為兩國的信仰問題，加深了二者的沖突。其次在冷戰(zhàn)環(huán)境之下，一方面因為南亞次大陸地緣位置的重要性，成為美蘇兩國爭奪的重點；另一方面印巴兩國為了發(fā)展，不得不做出外交考量，印度雖為“不結盟”，但實際上確傾向蘇聯(lián)，而巴基斯坦于1954年和美國結盟，冷戰(zhàn)環(huán)境下的戰(zhàn)略選擇，這也增加了南亞第一大國和第二大國的矛盾。從40年代開始，印巴沖突不斷，尤其是1971年第三次印巴沖突，對南亞的政治格局和美蘇在南亞政策產(chǎn)生重要影響。

美國的南亞政策開始于二戰(zhàn)后。隨著美蘇冷戰(zhàn)的開始，以及二戰(zhàn)中英屬印度的地理位置對抗擊日本的重要性，美國在冷戰(zhàn)開始后，將南亞地區(qū)看成是抵御蘇聯(lián)擴張和封殺紅色中國的前沿陣地。起初，美國看重印度，但鑒于分治后的印度采取“不結盟”政策，美國只好將巴基斯坦在南亞戰(zhàn)略中的地位提升。實際上在第三次印巴危機之前，美國在南亞的政策充滿矛盾，一方面，美國和巴基斯坦于1954年建立軍事同盟關系，另一方面美國又不希望印度徹底轉向蘇聯(lián)，對印度進行經(jīng)濟援助甚至軍事援助，維持南亞均衡。但看似穩(wěn)定實則若即若離的關系讓巴基斯坦缺乏安全感加劇，援助印度又和印度的敵人保持軍事同盟關系也使得印度對美國的不信任加深[1]31-33。同時，中、蘇和南亞兩國關系的親疏變化使得美國在南亞政策更加矛盾糾結。

50年代末，中蘇關系惡化為中美關系緩和提供機遇，更為美印或蘇印結盟的提供可能。可以說此時不僅是美國、印度與中國敵對，蘇聯(lián)也敵視中國。雖然此前蘇印關系較好，但是在尼赫魯兩次訪美以及冷戰(zhàn)緩和的大局勢之下，美印關系得到極大改善，美國開始大規(guī)模對印度經(jīng)濟援助。1962年的中印邊界戰(zhàn)爭對地區(qū)關系的影響有三，一是美印關系好轉，二是中巴關系走向親密。1965年第二次印巴戰(zhàn)爭爆發(fā)，這次戰(zhàn)爭徹底暴露了美國南亞政策的危局，平衡矛盾重重的南亞兩國難以實現(xiàn)。蘇印加大合作，美印關系緊張，美巴不信任加劇。

(二)1971年南亞危機的爆發(fā)

1971年南亞危機的起因于巴基斯坦內(nèi)部的動亂局勢。1970年冬巴基斯坦大選，在選舉中，不管是人民聯(lián)盟還是人民黨，都不是全國性政黨，而是分別在東巴和西巴占有優(yōu)勢。東巴人民聯(lián)盟其綱領的核心內(nèi)容是“東巴自治”、“將東巴人民從西巴既得利益者的剝削重壓下解放出來”，它在國會選舉中稱為第一大黨，將會組建聯(lián)合政府。時任巴基斯坦總統(tǒng)的葉海亞·汗則要求加強中央集權，加強西巴對東巴的控制，采取了一系列措施，增加了東巴的離心傾向，東巴境內(nèi)獨立呼聲不斷，巴基斯坦已難以維持統(tǒng)一，分裂危機初顯。葉海亞·汗決定采取暴力手段，1971年3月26日，宣布取締人民聯(lián)盟，并逮捕了人民聯(lián)盟主席穆吉布·拉赫曼。隨之而來的就是東巴激進民族主義者發(fā)動兵變，巴基斯坦出動國家軍隊鎮(zhèn)壓，大量的東巴人逃往印度。

當時印度大選剛剛結束，英·甘地為了穩(wěn)定在國大黨和對國家的領導，在事件最初時期印度對東巴事件的態(tài)度最開始并不明朗，謹言慎行。直到3月29號，印度國會通過了支持東巴人民爭取民族自治權益的提案，支持東巴建立“孟加拉國人民政府”。隨后在印巴邊界集結軍隊，幫助和武裝訓練孟加拉民族解放軍。其次利用難民問題，爭取國際社會對東巴獨立的支持，孤立巴基斯坦。7月印度和蘇聯(lián)簽訂了帶有明顯攻守性質(zhì)的《蘇印友好合作條約》，南亞問題因為大國的卷入更加復雜化，東西巴和解無望，印巴矛盾升級。11月，印度越過邊境和巴基斯坦軍隊開戰(zhàn)，第三次印巴戰(zhàn)爭最終爆發(fā)。

(三)危機中美國南亞政策的調(diào)整

面對印尼矛盾的升級、印巴戰(zhàn)爭的爆發(fā)，美國不得不采取措施，其南亞政策也被迫調(diào)整。美國在南亞危機中的政策可以分為三個階段。第一，西巴軍隊進入東巴前，即東巴危機階段，尼克松政府保持中立，不干涉、不介入。第二，印巴矛盾升級到第三次印巴戰(zhàn)爭爆發(fā)前，即印巴危機階段，美國主動出面斡旋，并暫停或撤銷對印度和巴基斯坦的援助，向雙方施加壓力。第三，印巴戰(zhàn)爭爆發(fā)后，徹底倒向巴基斯坦，制裁印度，向蘇聯(lián)施加壓力。可見這一時期，美國的南亞政策從拉攏印度甚至不惜小幅度的損害盟友巴基斯坦的利益，到拉攏無望徹底轉向巴基斯坦。這和其冷戰(zhàn)環(huán)境不可分，當時雖名為美蘇緩和，但實際上是美守蘇功，美國戰(zhàn)略收縮時期。而中蘇關系惡化，加之在62年中巴關系好轉之后，使得美國政府看到巴基斯坦是溝通中美關系的橋梁，所以美國最終選擇了巴基斯坦。其次，當時美國國內(nèi)將大選，越南問題成為大選的熱門話題，尼克松政府想要連任，避免越南問題在南亞重現(xiàn)的同時，突破中美關系將是最好的選擇，所以只能一邊導向巴基斯坦。

二、危機中美國對巴基斯坦的援助政策變化

美國對巴基斯坦大規(guī)模的援助開始于1951年，但如前所述，因為美國一直試圖追求在南亞的平衡，所以對巴基斯坦的援助力度有限。且因為中巴友好關系確立，以及美國國務院對印度在南亞地位的提升，在1971年之前，對巴基斯坦的軍事援助基本停滯，經(jīng)濟援助比冷戰(zhàn)爆發(fā)初期以及50年代也大為減少。

(一)東巴危機前后從“一次例外”到停止援助

在巴基斯坦政局動蕩之時，美國仍然延續(xù)約翰遜政府時期對巴基斯坦的援助政策，即少量的經(jīng)濟援助和軍事援助。而東巴危機階段，尼克松政府雖認為巴基斯坦政府無力阻止東巴獨立，卻對西巴的暴力手段采取不干涉、靜觀其變的態(tài)度。同時面對“巴基斯坦通道”的重要性以及平衡印巴軍事力量，尼克松政府還考慮對巴采取“一次例外”的軍售。1970年10月8號，美國正式對巴基斯坦實施“一次例外”軍售，但規(guī)模有限，少量的戰(zhàn)斗機、轟炸機、裝甲車以及一些反潛偵察設備。

3月份起，葉海亞·汗在東巴的鎮(zhèn)壓遭到了世界媒體的廣泛的譴責，特別是美國的媒體，如紐約時報等對這一軍事活動的報導激起了美國民眾的廣泛反對。美國的輿論和國會都要求尼克松政府立刻停止對巴軍事援助。尼克松、基辛格不愿意認為停止援助會影響到美國冷戰(zhàn)戰(zhàn)略的調(diào)整，也會破壞南亞平衡。面對這種國內(nèi)局勢，他二人一邊向巴基斯坦施壓，要求葉海亞·汗對東巴采取緩和政策，盡快結束戰(zhàn)爭，安撫難民；另一邊對美國的軍售政策進行微調(diào)，繼續(xù)對巴軍售，減少軍售數(shù)量。5月27日，明確規(guī)定減少殺傷性武器的輸送，暫緩“一次例外”軍售，但巴基斯坦政府仍可通過商業(yè)渠道訂購武器。這樣的政策，引起美國國會和國務院的極大不滿，美國國會多次譴責尼克松的政策。如參議院議員肯尼迪(Kennedy Edward,時任巴基斯坦難民援助問題聯(lián)合委員會主席)表示美國對西巴的援助是對縱容暴力獨裁者迫害平民，是對自由民主信念的否定，無利于美國影響力，“為了制止這一人間悲劇的擴散，應立即停止對巴吉斯坦的軍售”[2]256。國務院亦是對尼克松的政策不滿，國會也積極敦促白宮全面停止對巴軍售。為此，尼克松政府不得不加快剩余軍售物資的運送速度。到10月底，巴基斯坦獲得美國129萬多美元的軍事裝備，通過商業(yè)渠道訂購了128萬多美元的裝備[2]258。11月2號美國正式宣布停止對巴基斯坦軍售以及經(jīng)濟援助。

(二)印巴戰(zhàn)爭爆發(fā)后的“他國援助”

印度在東西巴沖突爆發(fā)后可謂野心勃勃，一方面不斷地在國際上造勢，發(fā)布巴基斯坦軍在東巴的暴行、難民流離失所的悲苦景象，制造印度應該采取行動幫助東巴獨立的印象；另一方面，積極準備軍事行動，在危機爆發(fā)起初，英·甘地政府就在軍事上支持孟加拉民族解放軍。美國早已明了印度的野心，面對可能的戰(zhàn)爭危機，開始采取斡旋措施，主要有三點，一是對巴基斯坦施壓，加速東西巴緩和，并加強對東巴難民的援助，以免印度以難民為借口發(fā)動戰(zhàn)爭。二是給予印度經(jīng)濟援助，打消其戰(zhàn)爭念頭；三是尋求蘇聯(lián)合作，共同向印度施壓[3]103-105。但是印度發(fā)動戰(zhàn)爭已經(jīng)是勢在必行，加之印巴之間的矛盾，美國的斡旋可以說是失敗的。1971年11月21日，印度向巴基斯坦發(fā)起進攻印巴戰(zhàn)爭爆發(fā)。

當印巴戰(zhàn)爭爆發(fā)之后，白宮的態(tài)度發(fā)生極大轉變，徹底轉向巴基斯坦，并且中止對印度的一切援助，將印巴沖突提交安理會，施加壓力。尤其是當美國發(fā)現(xiàn)印度不僅是要支持東巴獨立還要消滅西巴，影響到美國南亞均衡，危機感萌生。尼克松政府認為巴基斯坦是美國的盟國，美國不能對陷入危局中的盟友置之不理，有援助的必要，否則會使其他盟友喪失信心，并影響美國的全球影響力。當然此時的中美剛剛接觸，美國如果不幫助巴基斯坦，則影響到中美關系的未來發(fā)展，影響到美國的冷戰(zhàn)戰(zhàn)略轉型。但是國會和國務院部分成員不贊成對巴援助，認為援助會使美國卷入南亞。一些親印派認為援助巴基斯坦并不人道，如12月8號，西斯科(Sisco,美國助理國國務卿)向拉查(Raza,印巴戰(zhàn)爭期間巴基斯坦駐美國大使)表示輿論批評美國政府對巴基斯坦太過偏袒，拒絕拉查的援助請求[4]281。尼克松只能通過“他國援助”[4]610的方式，通過伊朗、約旦、土耳其等過向巴基斯坦提供援助。在戰(zhàn)爭中，它們共向巴基斯坦提供了37架戰(zhàn)斗機，部分航空汽油、輕型自動武器和彈藥，少量的運輸機。與此同時美國還秘密的向巴基斯坦直接軍事幫助，如提供了3架F-5戰(zhàn)斗機[2]282-283。安理會上美國也積極推動有利有巴基斯坦的停戰(zhàn)協(xié)定，但美國的援助努力并沒有改變巴基斯坦戰(zhàn)爭頹勢。12月16號，東巴守軍向印度投降，印巴停戰(zhàn)，孟加拉國成立。

三、對1971年南亞危機中美國援巴的認識

美國在南亞危機中對巴基斯坦援助政策的變化，首先說明了南亞在美國對外戰(zhàn)略中的地位并不高。在南亞危機中，美國關注的其冷戰(zhàn)戰(zhàn)略的轉型和全球影響力，南亞是其政策的附屬品。如美國在危機前，對印巴兩國都采取援助，而在援助力度上，對印援助甚至超越對盟國巴基斯坦的援助。采取這一措施的目的在于美國認為印度隨時會導向蘇聯(lián)，必須采取拉攏措施。危機爆發(fā)初期，美國的政策仍然是不卷入，中立。進入到危機的第二個階段，美國的態(tài)度是各打五十大板，停止新的對印巴的援助。直到美國發(fā)現(xiàn)巴基斯坦的危局和印度消滅巴基斯坦的真正目的后，才權衡利弊徹底轉向巴基斯坦。巴基斯坦雖在1954年就成為美國的盟國，但是不管是在第二次還是第三次印巴戰(zhàn)爭中美國都沒有滿足巴基斯坦的利益訴求，甚至在某些問題上犧牲巴基斯坦，保證美國在冷戰(zhàn)中的利益實現(xiàn)。這都反應出，援助服務于政治，南亞、巴基斯坦地位不重要，所以美國的政策并不積極。

其次，美國從制裁巴基斯坦到援助巴基斯坦，反映出美國在南亞政策的矛盾性。美國的南亞政策處在其冷戰(zhàn)戰(zhàn)略的次要地位，在本次危機中美國既想要獲得巴基斯坦的追隨，也想使印度向其靠攏，但援助巴基斯坦在美國國內(nèi)和國際上都有不良輿論壓力，援助印度又會傷害盟國感情。雖然美國在印巴戰(zhàn)爭階段偏袒巴方，但巴基斯坦并不滿意，認為美國在戰(zhàn)爭中的幫助力度微乎其微，美巴關系也隨之降溫，甚至到1972年巴基斯坦直接退出東南亞條約組織。里根上臺后，美巴關系才有所升溫。這種魚與熊掌的矛盾一直貫穿了美國南亞政策全過程，至今仍然如此。

第三，美國在危機中的援助政策制定中的矛盾說明了美國國會和總統(tǒng)，甚至是行政班子內(nèi)部的不團結，這反應了美國政治的特殊性，即三權分立和利益集團政治。同時也正是因為這種政策特殊性，導致了美國在危機中不能積極的應對，而引發(fā)了惡劣的影響，美巴離心離德，美印漸行漸遠。

[1]宋德星.論巴基斯坦聯(lián)盟外交及其困境[J].南亞研究,2001(1).

[2]理查德·尼克松.尼克松回憶錄[M].伍任,譯.北京：世界知識出版社,2000.

[3]張威.1971年南亞危機與美巴關系[D].上海：華東師范大學,2009.

[4]South Asia Crisis 1971[A]∥Foreign Relations of the U.S.(1969-1971)[DB/OL].https∥history state gov.