冷戰視野下的科倫坡計劃
——以澳大利亞為中心

張紹兵

冷戰視野下的科倫坡計劃
——以澳大利亞為中心

張紹兵

科倫坡計劃肇始于1950年英聯邦外長會議，其目的是通過資金和技術援助來促進東南亞、南亞地區社會經濟的發展。它是世界上第一批成體系的對外援助計劃。戰后澳大利亞積極參加地區建設，參與實施科倫坡計劃，加大對東南亞、南亞國家的經濟和技術援助。科倫坡計劃的形成與冷戰向亞洲的轉移在時間上具有一致性。冷戰背景下的科倫坡計劃有著深刻的政治和戰略意義，不能僅從人道主義的角度去理解。事實上，科倫坡計劃是英美冷戰政策的重要組成部分。

冷戰；科倫坡計劃；澳大利亞

隨著二戰后民族解放運動的蓬勃發展，東南亞、南亞國家相繼獲得獨立，但隨即遭遇嚴重的政治經濟危機，局勢動蕩。作為近鄰，澳大利亞的安全與東南亞、南亞局勢休戚相關。澳大利亞密切關注局勢的發展變化，為解決東南亞、南亞問題積極奔走。澳大利亞外長斯彭德（Percy C.Spender）積極推動建立援助東南亞、南亞的科倫坡計劃，對計劃的形成起到舉足輕重的作用。科倫坡計劃創建伊始，西方學者就開始探討西方大國與科倫坡計劃的關系。①Antonin Basch,“The Colombo Plan:A Case of Regional Economic Cooperation”,in:International Organization,vol.9, No.1,February 1955,pp.1-18;H.F.Angus,“Political Aims and Effects:Colombo Plan”,in:Political Studies,vol.3,October 1955,pp.325-344;Harry F.Bansberg,“The United States and the Colombo Plan”,in:India Quarterly,vol.15,April-June 1959,pp.130-141;Keith Spicer,“Clubmanship Upstaged:Canada’s Twenty Years in the Colombo Plan”,in:International Journal,vol.25,Winter 1969,pp.23-33.20世紀90年代起，澳大利亞學者開始討論科倫坡計劃對東南亞、南亞施加的影響，特別是遏制共產主義的作用。②Daniel Oakman,Facing Asia:A History of the Colombo Plan,Pandanus Books,2004;Daniel Oakman,“The Seed of Freedom:Regional Security and the Colombo Plan”,in:Australian Journal of Politics and History,vol.46,No.1,March 2000, pp.67-85;Daniel Oakman,“The politics of Foreign Aid:Counter Subversion and the Colombo plan 1950-1970”,in:Pacific Review,vol.13,No.3,October 2001,pp.255-272;Christopher Waters,“A Failure of Imagination:R.G.Casey and Australian Plans for Counter-Subversion in Asia 1954-1956”,in:Australian Journal of Politics and History,vol.45,No.3,1999,pp. 347-361;Ademola Adeleke,“The Strings of Neutralism:Burma and the Colombo Plan”,in:Pacific Affairs,vol.76,No.4,winter 2003,pp.593-610.國內學者對科倫坡計劃的關注相對較晚，且聚焦于國際局勢的變化對科倫坡計劃的影響和西方國家通過科倫坡計劃對東南亞、南亞的援助。③汪詩明：《20世紀澳大利亞外交史》，北京大學出版社，2003年；張秋生：《澳大利亞與亞洲關系史》，北京大學出版社，2002年；劉樊德：《澳大利亞東亞政策的演變》，世界知識出版社，2004年；張軍：《淺析科倫坡計劃中的澳大利亞》，《湖北工業職業技術學院學報》第10卷第4期；張秋生、蔣啟良：《略論澳大利亞在科倫坡計劃中對東南亞的援助》，《東南亞縱橫》2010年第12期；孫建黨：《冷戰與科倫坡計劃的起源》，《歷史教學（高教版）》2007年第9期；孫建黨：《科倫坡計劃及其對戰后東南亞經濟發展的援助》，《東南亞研究》2006年第2期。本文將立足于冷戰這一歷史背景，結合前人研究成果，利用澳大利亞檔案來梳理科倫坡計劃的緣起、援助政策的調整和計劃的擴大，①David Lowe,Daniel Oakman,Documents on Australia Foreign Policy:Australia and the Colombo Plan 1949-1957,Australia Department of Foreign Affairs and Trade,2004.關于澳大利亞外交檔案開放和出版情況可參考汪詩明：《簡析澳大利亞外交檔案文獻》，《蘇州科技學院學報（社會科學版）》2008年第03期。運用現實主義將外援視為外交工具的理論來揭示其作為冷戰工具即“共產主義洗滌劑”的作用。

一、冷戰與科倫坡計劃的源起

戰爭對西方殖民體系造成了嚴重的沖擊和破壞。英國、法國和荷蘭等殖民宗主國對殖民地的控制力減弱，民族解放運動逐漸發展壯大。英美政治家認識到非殖民化是大勢所趨。印度、巴基斯坦、錫蘭（今斯里蘭卡）和緬甸相繼通過和平方式獲得獨立地位。英國在馬來亞動武更多的是針對馬來亞共產黨。美國適時地賦予菲律賓“獨立”地位。而在戰爭中被打敗的法國和荷蘭為維護其大國地位，企圖通過武力恢復殖民統治。荷屬東印度通過戰爭獲得獨立，建立印度尼西亞共和國。法國重返印度支那，因胡志明領導的抗法斗爭而陷入困境。

東南亞、南亞國家在逐漸取得獨立地位的同時，政治經濟上卻面臨著巨大挑戰。受戰爭破壞的工農業生產恢復緩慢。截至1949年7月，緬甸、馬來亞和印度支那地區的水稻生產和出口仍未恢復到戰前的水平。東南亞地區橡膠、錫和石油資源豐富，但戰爭的破壞和國內政治動蕩導致資源的開發受到影響。②South East Asia:Quarterly Economic Report(Mr.MacDonald to Mr.Bevin),Singapore,18 July 1949,Foreign Office (hereafter FO)18236,F11212/1101/61.東南亞、南亞地區的人口出生率遠高于世界平均水平，人口總量快速增長，這給經濟發展造成更大的壓力。統計資料顯示，東南亞、南亞地區國民收入每人每年約20英鎊，而同期美國達400英鎊。東南亞、南亞地區最大的問題就是糧食問題。③Commonwealth Parliamentary Debates:House of Representatives,vol.206,21 March 1950,p.978.

政治上，東南亞、南亞國家也面臨著諸多挑戰。首先，東南亞、南亞的政治問題部分來源于長期的殖民統治導致新興民族國家的政府缺乏管理經驗，難以有效地控制全國。其次，各國政治發展水平較低，部分國家還面臨種族或宗教分離運動、農民反抗運動和大規模罷工等問題。④Brief for Cabinet for Commonwealth Conference(Colombo):Australian Policy in Southeast Asia,Canberra,December 1949,National Archives of Australia（hereafter NAA）:A1838,532/7part1.最后，緬甸、菲律賓和馬來亞國內出現共產黨領導的武裝力量，印度支那地區的民族主義運動由共產主義者領導，印尼政府中共產黨起到舉足輕重的作用。⑤Outline of Communist Strategy in Southeast Asia,London,15 August 1949,FO18236,PR2887/11/913G.

與此同時，蘇聯和新中國在該地區的影響力逐漸增強。蘇聯在反法西斯戰爭中作出了巨大貢獻，在同盟國中，僅蘇聯贊成無條件結束殖民統治。蘇聯通過政府主持的工業化模式取得成功，迅速實現工業化和國力的提升，起到了良好的示范作用。蘇聯的聲譽在東南亞、南亞地區民族主義者中得到提高。⑥約翰·F.卡迪：《戰后東南亞史》，姚楠等譯，上海譯文出版社，1984年，第9-11頁。新中國的成立對世界、特別是長期處于帝國主義統治下的東南亞、南亞產生了重要影響。新中國的成立以及《中蘇友好互助同盟條約》的簽訂，使國際共產主義運動的發展達到一個高潮，共產主義對“欠發達”國家的影響也逐漸增加。西方國家既擔心東南亞、南亞各國共產黨在中國革命勝利的鼓舞下采取激進措施，又害怕新中國利用地緣優勢和華僑華人傳播共產主義、輸出革命。⑦Brief for Cabinet for Commonwealth Conference(Colombo):Australian Policy in South East Asia,Canberra,December 1949,NAA:A1838,532/7part1.西方國家特別是澳大利亞擔心戰略地位重要的東南亞、南亞的“陷落”會帶來連鎖反應。這一時期麻省理工學院著名經濟學家和政治理論家沃爾特·羅斯托（Walter Rostow）提出的發展和現代化理論得到西方國家的一致認可。羅斯托認為，缺乏發展和現代化，民眾的不滿和絕望可能導致他們對包括共產主義在內的激進主張的支持，而外援能夠刺激發展中國家的現代化并緩解那里的緊張狀態。⑧Walter Rostow,The Stages of Economic Growth:A Non-Communistic Manifesto,Cambridge,Cambridge University Press,1960.

戰前，澳大利亞推行依附政策，在軍事、外交上依賴母國英國，通過英國、荷蘭和法國等殖民宗主國來處理與東南亞、南亞的關系。隨著東南亞、南亞國家的獨立，澳大利亞逐漸認識到該地區的戰略意義，亞洲成為澳外交的重點方向之一。①冷戰初期澳大利亞外交檔案中的“亞洲”是指東南亞、南亞以及日本和中國臺灣地區，不包括中亞、西亞以及新中國。工黨執政時期，外長伊瓦特（E.Watt）提出“亞洲協調政策”，積極與新獨立的東南亞、南亞國家建立正常的外交關系。自由黨-鄉村黨聯盟執政后雖然對工黨的外交政策作出調整，但在加強與東南亞、南亞國家關系上延續了工黨的政策。外長斯彭德強調：“澳大利亞的外交重心應該向亞洲轉移。澳大利亞緊鄰亞洲，安全與亞洲國家休戚相關。亞洲地區共產主義威脅的擴大，受其影響最深的西方國家是澳大利亞和新西蘭。澳新應該制定合適的政策來引導該地區的發展。②Cablegram from Department of External Affairs to Posts,Canberra,3 January 1950,NAA:A1838,381/3/1/1part1.解決東南亞、南亞問題成為斯彭德就任外長后面臨的首要問題。

1949年底，澳大利亞、英國和新西蘭三國外交官齊聚堪培拉共商東南亞、南亞局勢及對策。三國一致認為：“共產主義是東南亞、南亞面臨的最大威脅。新中國的成立鼓舞了東南亞、南亞共產主義者，在沒有外援的情況下這些國家難以抵抗共產主義。聯邦各國應該通過援助來提高人民的生活水平，加強東南亞、南亞國家政治精英的經濟和政治權威，維持非共產黨政府的穩定?！雹跙rief for Cabinet for Commonwealth Conference(Colombo):Australian Policy in Southeast Asia,Canberra,December 1949,NAA:1838,532∕1part1.隨后澳大利亞多次組織召開跨部門會議討論東南亞、南亞事務。國防部認為東南亞、南亞存在爆發武裝沖突的可能，但問題的關鍵在于政治和經濟，外交手段是最好的解決辦法。財政部認為澳大利亞國力有限，需聯合英美等西方國家共同援助東南亞、南亞國家。④Summary Record of Discussions,Canberra,14 November 1949,NAA:A1838,381/3/1/2part1.聯合西方國家共同援助東南亞、南亞國家，解決其面臨的政治、經濟問題已經成為澳各部門的共識。

1950年1月，英聯邦國家外長會議在錫蘭首都科倫坡召開，會議主要討論聯邦各國關心的外交和經濟事務。討論東南亞事務時，各國一致認為其根本問題在于經濟上缺乏資金和技術，援助其經濟發展，提高人民生活水平是解決問題的最好辦法。錫蘭財長杰伊沃登（J.R.Jayewardene）提出英聯邦版的“馬歇爾計劃”，因方案中受援國需要讓渡部分主權而遭到印度的反對。隨后，澳大利亞外長斯彭德起草了一份在結構和運行機制上異于馬歇爾計劃的援助方案，即“南亞和東南亞經濟政策”備忘錄。澳大利亞提交的援助計劃得到錫蘭和新西蘭支持，與會代表在澳提交的援助方案的基礎上，經過修改制定出英聯邦援助東南亞、南亞國家的科倫坡計劃。⑤Ademola Adeleke,Ties without Strings?The Colombo Plan and the Geopolitics of International Aid 1950-1980,University of Toronto,1996,pp.31-37.英聯邦國家視科倫坡計劃為一種經濟武器，通過資金和技術援助維護東南亞、南亞國家的局勢穩定，協助它們獲得公眾的支持和統治的權威，維持西方國家在該地區的影響力。

隨著戰后東南亞、南亞國家相繼獨立，澳大利亞認識到自身安全與東南亞、南亞局勢密切相關，積極參與聯合國組織的援助項目，向東南亞、南亞國家提供經濟和技術援助。冷戰逐漸向亞洲轉移使東南亞、南亞地區具有更重要的戰略意義?？苽惼掠媱澰诶鋺鹣騺喼揶D移的過程中形成，兩者似乎是一對“孿生兄弟”。在美蘇對抗大背景下，澳大利亞積極倡導科倫坡計劃，希望通過資金和技術援助維持地區穩定和遏制共產主義。科倫坡計劃從創建起就具有對抗共產主義的冷戰“工具”性質。

二、冷戰與科倫坡計劃援助方案的確定及調整

現實主義理論家認為對外援助政策是一個戰略工具。具體而言，科倫坡計劃是針對東南亞、南亞國家的“共產主義洗滌劑”。澳大利亞在制定具體的對外援助政策時，首先考慮的是如何通過經濟和技術援助來遏制共產主義和維持東南亞、南亞的穩定，受援國的實際需求卻被置后。

1950年2月14日，澳大利亞政府決定支持外長在科倫坡會議上提出的向東南亞、南亞提供經濟和技術援助的方案。⑥Memorandum from Brown to Spender:Economic Assistance to South and Southeast Asia,Canberra,16 February 1950, NAA:A1838,381/3/1/3 part1b.為籌備第一次協調委員會，⑦新獨立的東南亞、南亞國家反對它國干涉內政，科倫坡計劃沒有建立相關的組織機構來負責計劃的運行。為方便各國溝通交流，各成員國決定每年召開兩次協調委員會議來協商相關事務。相關部門商討對外援助細節。各部門一致認為：“不能援助對澳大利亞造成威脅的政治力量，通過經濟援助結合其它軍事和政治協議平息當地的共產主義叛亂，維持非共產黨政府的穩定?！雹費emorandum from Brown to Heads of Departments,Canberra,13 March 1950,NAA:A1838,381/3/1/3 part1.1950年5月，在悉尼協調委員會上討論援助方式時，英國主張首先制定長期發展計劃，然后依據計劃進行援助。澳大利亞主張迅速推行緊急援助項目，向東南亞、南亞國家提供食品、紡織品、藥物等物資。澳大利亞提出該建議，主要考慮的是與澳安全休戚相關的印尼急需援助來緩解國內的緊張局勢。②Report to Consultative Committee,Report to Committee by Preliminary Meeting of Officials on Priority Economic Requirements of the Area and Questions other than Technical Assistance Raised in Australian Paper,Sydney,May 1950,NAA: A10617,1950/8.澳大利亞在確定援助對象時，首先排除共產黨國家，其次將戰略位置重要但未加入科倫坡計劃的印尼納入重點援助的范圍，而成員國的實際需求卻并沒有進入澳大利亞的考慮范圍。

在援助對象確定后，如何分配有限的援助資金成為另一個重要議題。澳大利亞認為，如果按各國人口基數或提交的外援額按比例進行分配，單一受援國獲得的資金有限，削弱了科倫坡計劃的影響力。澳大利亞從政治和方便管理的角度提出：縮小援助范圍，澳主要援助印度、巴基斯坦、錫蘭和印尼。資金集中援助不僅便于管理而且效果更明顯。澳大利亞根據各受援國與澳的政治關系、政府是否親共和戰略重要性等因素進行綜合評估并將受援助國劃分為三個等級，然后依據等級進行援助。③Daniel Oakman,Facing Asia:A History of the Colombo Plan,Canberra:Pandanus Books,2004,pp.78-79.在重點援助的同時，為防止其它成員國有被忽視的感覺，澳大利亞向所有成員國提供技術援助。④Memorandum from Doig to Meere,Canberra,17 January 1951,NAA:A9879,2202/1part2.這種普遍性與特殊性兼顧的資金分配方式反映了各受援國對澳大利亞而言在戰略價值上的差異。

美蘇為首的兩大陣營在東南亞、南亞斗爭的日趨激烈，促使科倫坡計劃的援助項目擴大到警察和情報人員的培訓。從1954年起，泰國、緬甸、錫蘭和巴基斯坦相繼請求澳大利亞在技術援助下協助訓練警察或安全部隊。斯彭德將短期的警察或安全部隊培訓視為公共管理培訓的一部分，但強調警察培訓項目內容僅限于犯罪偵查方法。⑤Memorandum Colombo Plan Training for Asian Nations in Australia,June 1954,NAA:A10299,A21;Letter Plimsoll to Beavis（High Commissioner in Pakistan）,Canberra,15 September 1953,NAA:A10299,C13.外交部和安全情報組織中部分人對敏感的警察培訓項目持懷疑態度，擔心養虎遺患。隨著冷戰局勢的發展，東南亞、南亞各國面臨不同程度的“共產主義顛覆活動”，斯彭德將警察培訓項目從公共管理項目中獨立出來，進一步擴大警察培訓內容，要求安全情報組織通過科倫坡計劃傳授反顛覆技術。隨后，培訓范圍逐漸擴大到東南亞、南亞國家的情報人員。⑥Memorandum Casey to Plimsoll,Canberra,19 January 1955,NAA:A10299,A21.

由于美蘇在意識形態上的對立，雙方基于“零和游戲”理論來看待對方政策，陷入“逢美必反”或“逢蘇必反”的嚴重地步。斯大林逝世后，蘇聯對亞非拉國家的經濟外交進入新階段，加大了對欠發達地區的援助力度，企圖在欠發達地區與西方進行和平競爭，希望把對外援助變成絞死西方資本家的“繩索”。⑦B.C.Hill to Casey:Soviet and Communist Tactics,December 1953,1 January 1954,NAA:A5462,117/1/1.澳大利亞外事評論員以“紅色的科倫坡計劃”為題撰文指出，蘇聯加大對欠發達地區的援助力度，影響了西方援助的效果。從接納的亞洲學生數量來看，蘇聯的援助懷有更大的野心。⑧Herald(Melbourne),27 July 1955;Note,Oldham to Casey,28 July 1955,NAA,A4311,14/20.蘇聯的援助方式靈活多變，政治體制的優勢使其可以在短時間內滿足亞洲國家的需求。對于飽受西方殖民主義列強欺凌的東南亞、南亞國家來說，蘇聯的援助在政治上具有更大的誘惑力。⑨Letter from the Director of the International Cooperation Administration（Smith）to the Chairman of the Council on Foreign Economic Policy(Randall),7 February 1958,Foreign Relation of the United States(hereafter FRUS),1 958-1960,vol.4, P.7.面對蘇聯咄咄逼人的態勢，西方國家不得不考慮調整援助方式，提高援助效率，以達到預期目標。澳大利亞駐印度高級專員彼得·海登（Peter Heydon）指出澳外援中存在的問題并建議：“援助未達到承諾的額度，援助額與美蘇相比難以望其項背，但可以質取勝，及時提供援助?！雹賄isit of Soviet Leaders to India:November-December 1955,New Delhi,4 January 1956,NAA:A4231,1956.蘇聯的行動迫使澳大利亞援助一些被忽視的國家，如緬甸。澳駐仰光大使路易斯·博德（Lewis Border）指出：兩國間貿易量小，鮮有直接聯系。除科倫坡計劃外，緬甸幾乎斷絕與西方聯系。為抗衡共產黨的援助，澳大利亞沒有離開脆弱的緬甸，而是不斷派遣技術人員、專家和文化使團等。②Daniel Oakman,Facing Asia:A History of the Colombo Plan,p.114.這表明，澳大利亞等西方國家針對蘇聯的援助特點，調整了援助方式，加大援助力度來抗衡蘇聯的影響。

澳大利亞為加強與東南亞、南亞國家的聯系，增強雙方之間的互相了解，還在技術援助下增加了有針對性的文化宣傳項目。相比于直接的經濟援助，文化援助投入少、見效慢，但影響深遠。澳大利亞希望通過這些項目向東南亞、南亞人民施加思想層面的影響，潛移默化地改造其世界觀、價值觀和人生觀等，從而贏得與共產主義爭奪“思想和靈魂”斗爭的勝利。由此，圖書、廣播、文體明星等也成為科倫坡計劃下對抗共產主義的有力“武器”。

20世紀20年代初，廣播作為新興傳媒工具問世。與其它方式相比，廣播更加快速、高效，能夠大范圍及時地傳達情報，因此成為澳政府重點利用的外宣工具。1939年澳大利亞開始海外廣播服務，主要任務是向亞太地區宣傳澳大利亞的政策。二戰后，澳大利亞外交部逐漸控制澳大利亞廣播電臺的采編權，精心炮制稿件來對抗共產主義，不斷在澳北部和巴布亞新幾內亞建立新基站，以便向東南亞、南亞廣播。廣播以對象國語言為主，甚至有針對華僑的粵語廣播。③Memorandum Oldham to Tang,20 December 1954;NAA:A1838,383/1/1/1 part2;Meeting of the Cold War Planning Committee,6 April 1955,NAA:A10299,A21.澳大利亞在科倫坡計劃下增加對東南亞、南亞無線電和廣播技術人員的培訓項目，援助大量的無線收音機等設備，相關設備援助費用占技術援助額的百分比，從50年代的2%上升到60年代的6%。④Australia News and Information Bureau,Australia in Facts and Figures,no.48,December 1955,pp.37-38.澳大利亞希望通過廣播改變民眾特別是青年人的世界觀、價值觀，激發他們對澳大利亞的生活方式和社會制度的向往。

書刊和報紙被視為一種爭取人心的政治、心理工具。澳大利亞利用科倫坡計劃資金培訓亞洲記者，使其在新聞報道中不自覺地體現出反共態度。⑤Memorandum Casey to Brookes,8 August 1955,NAA:A10299,A18;Memorandum,Visit to Australia by Indian Editors,18 June 1957,NAA:A1838,3004/11/33part2.教育部門創辦《半球》（Hemisphere）雜志向在澳學習生活的亞洲學生宣傳澳的優越性和反共思想。⑥Special Planning Committee(South and South East Asia)Review of Activities:Top Secret Repeal,2 September 1955, NAA:A7452,A359.為加深亞洲人對澳大利亞的了解，外長凱西（R.G. Casey）建議挑選一批介紹澳大利亞的書籍在亞洲低價出售。外交部挑選圖書，著名出版企業負責翻譯和出版發行，以低于市場的價格在東南亞、南亞出售，差價由科倫坡計劃資金補貼。⑦Letter,Casey to Holt,14 August 1959.NAA:A1838,563/6/5.除此之外，澳大利亞還援助大量教科書和英語學習資料。書籍是人類智慧之窗，通過書籍可以使人了解和感悟世界，使讀者的態度和行為在潛移默化中發生巨變。

除通過大眾傳媒方式外，澳大利亞還派遣體育、文化代表團赴東南亞、南亞各國交流訪問，利用體育、文化明星的號召力來增強澳亞之間的聯系。澳駐新加坡高級專員建議，在科倫坡計劃下設立專項基金來加強與東南亞、南亞國家之間的體育文化交流，撥出部分資金用于援助體育設備、建設體育場館和設立體育獎學金等。一些杰出的澳大利亞運動員受科倫坡計劃資金資助，赴東南亞、南亞培訓當地運動員，在各國引起巨大反響。⑧Memorandum Moodie to Department of External Affairs,Rangoon,12 February 1955,NAA:A1838,TS383/1/1/1part1.通過文體明星的巨大影響力來宣傳澳大利亞的價值觀，將政治意圖隱藏于體育活動中，此舉易于被亞洲人所接受。

獨立后的東南亞、南亞國家反對它國干涉內政，竭力追求平等的國際地位。西方國家逐漸放棄了奴役性的殖民政策，企圖依靠經濟控制使東南亞、南亞國家倒向西方，其外援政策包含著強烈的經濟帝國主義含義。東西方兩大陣營為爭奪東南亞、南亞的領導權而不斷加大外援力度，將外援視為實現外交目標的重要“工具”。緊鄰東南亞、南亞的澳大利亞在科倫坡計劃下有著更為現實的考慮，遏制共產主義和維護本國安全是澳援助東南亞、南亞的主要目標。澳大利亞通過直接的經濟援助緩解東南亞、南亞的緊張局勢，維持非共產黨政府的穩定。除此之外，澳大利亞更加重視技術援助，特別是教育和文化類項目，企圖通過此類項目暗中傳播西方價值觀和民主思想，來對抗共產主義思想的影響?？苽惼掠媱澫掳拇罄麃喸Y金的分配是以遏制共產主義為最終目標，而輕視了成員國的現實需求。

三、冷戰與科倫坡計劃的擴大

科倫坡計劃最初由英聯邦國家和英屬東南亞殖民地組成。為削弱蘇聯對東南亞、南亞國家的影響，英聯邦國家除加大援助力度、調整援助方式外，還積極推動擴大科倫坡計劃。其中推動非聯邦國家印尼和同意域外國家日本加入，最能反映澳大利亞希望通過科倫坡計劃來實現其遏制共產主義和確保國家安全的戰略目標。

從地理位置來看，印尼位于亞洲大陸和大洋洲之間，連接太平洋與印度洋，扼守澳亞交通孔道，是澳大利亞通向亞洲的陸橋。印尼作為澳大利亞的近鄰，是其北方的戰略屏障。外長斯彭德指出：“沒有一個國家能夠脫離其地理環境……我們與印尼人居住在一起，澳與印尼休戚相關?！雹貾.C.Spender,Politics and a Man,Sydney,pp.310-311.印尼的穩定與否直接影響到澳大利亞的安全。鑒于印尼特殊的地理位置，在印尼正式加入科倫坡計劃前，澳政府在討論援助方案時已將其納入重點援助的行列并提供大量援助。②Memorandum from Burton to Heads of Departments,Canberra,13 March 1950,NAA:A1838,381/3/1/3part1b.澳大利亞通過科倫坡計劃向印尼提供援助，但仍不斷催促印尼正式加入科倫坡計劃。

蘇加諾（Bung Sukarno）對西方國家卷入東南亞事務保持高度警惕。一方面，蘇加諾擔心科倫坡計劃下的援助項目會附帶政治條件而影響印尼的獨立地位，特別是荷蘭通過科倫坡計劃干涉印尼內部事務。鑒于此，澳大利亞指出：科倫坡計劃是在多邊框架下以雙邊協議為主的援助模式，協調委員會是各國交流信息的平臺而非管理機構。同時還以印度為例來說服蘇加諾，尼赫魯（Jawaharlal Nehru）十分重視國家主權，反感西方國家干涉內政，如果科倫坡計劃附帶政治條件，印度是不會加入的。除此之外，澳大利亞還向印尼保證，東南亞非共產黨國家全部加入前，不考慮荷蘭和法國的加入。③Note from Tange to Casey,Canberra,December 1951,NAA:A1838,2020/1/12part1.另一方面，印尼擔心加入科倫坡計劃會影響其接受美國和聯合國的援助。對此，澳大利亞指出：“美國已經決定加入科倫坡計劃?？苽惼掠媱澟c美國第四點計劃和聯合國的援助項目互相協調，互不影響。”澳大利亞的竭力推動使部分印尼官員逐漸認可科倫坡計劃。印尼外交部負責經濟事務的札林·巴基（Zarin Zain）在科倫坡參加協調會議后私下表示：印尼政府已經開始考慮加入科倫坡計劃，雖然國會有可能影響政府的決策，但印尼加入科倫坡計劃的趨勢不會改變。④Note on Consultative Committee Meeting:Consultative Committee February 12th-20th,Canberra,2 March 1951，NAA:A1838,250/10/1/1/1part1.在英聯邦國家和美國的不斷催促下，在經過長時間的內部討論后，印尼于1953年初決定加入科倫坡計劃。為充分了解科倫坡計劃，印尼派遣代表團赴澳大利亞與相關人員協商援助事宜。⑤Indonesia Colombo Plan,Townsville Daily,2 January 1953.外長凱西在歡迎來訪的印尼官員時表示：“澳愿意通過科倫坡計劃向印尼提供經濟和技術援助，科倫坡計劃能夠提升澳與印尼的雙邊關系，有利于雙方共同解決東南亞面臨的問題?！雹轉iscussion with Indonesia，Caims Post，7 January 1953.1953年3月20日，印尼正式加入科倫坡計劃。⑦Indonesia Joins Colombo Plan，The Land,20 March 1953.此后，斯彭德在議會回答議會代表羅伯頓（H.S.Roberton)的提問時表示，澳將在科倫坡計劃下給印尼盡可能多的援助。⑧Colombo Plan Assurance for Indonesia,The Sydney Morning Herald,20 March 1953.澳大利亞積極推動印尼加入科倫坡計劃，通過援助來維持蘇加諾政權的穩定，削弱印尼共產黨的政治影響力。科倫坡計劃的目的是通過資金和技術援助推動東南亞、南亞地區經濟的發展，東南亞非聯邦國家的加入當然是其題中之意，但澳積極說服印尼加入并在其加入之前提供大量援助，更多則是出于自身安全的考慮。

東南亞非聯邦國家外，澳大利亞允許曾經的侵略者日本加入科倫坡計劃更能反映科倫坡計劃的冷戰工具性質。戰后，澳大利亞主張對日實行“硬”和平，讓其為發動侵略戰爭付出代價。美國“單獨”占領日本使對日和約問題從一開始就被納入美國的戰略軌道，隨著亞洲大陸特別是中國形勢的變化，美國對日政策由民主化和非軍事化轉變為扶持日本復興，使其成為遏制共產主義的橋頭堡。①Report by the National Security Council on Recommendations with Respect to United States Policy towards Japan,7October 1948,FRUS,1948,vol.6,pp.857-862.美國以《澳新美同盟條約》換取澳、新兩國支持美國主導的對日“軟”和平以及美國干涉朝鮮的政策。澳大利亞由此獲得了美國的安全保護，但并未消除對日的懷疑態度。1952年，麥克阿瑟提出邀請日本以觀察員身份參加卡拉奇協調委員會，但遭到澳大利亞的強烈反對。澳大利亞的反對主要是出于自身利益的考量。安全上，澳大利亞擔心日本未完全放棄其擴張政策；政治上，擔心日本加入科倫坡計劃后，加強與東南亞、南亞國家的聯系會影響到澳在該地區的影響力；經濟上，澳將東南亞、南亞視為其天然的市場，擔心大量廉價的日本商品涌入會擠壓澳商品的市場。②Memorandum from Birch to Watt:Japan’s Membership of Colombo Plan Consultative Committee,New Delhi,3September 1953,NAA,A1838,2080/13.1953年的新德里協調委員會前，日本再次提出參會要求，澳大利亞不顧英美兩國的態度仍然反對日本參會。

澳大利亞的反對面臨來自美英等西方國家和亞洲鄰國的壓力。西方國家希望通過經濟方式加強日本與東南亞、南亞國家的聯系，削弱日本對中國市場的依賴。將日本納入西方國家主導的科倫坡計劃意味著將日本“綁”在西方民主陣營。③Memorandum from Birch to Watt:Japan’s Membership of Colombo Plan Consultative Committee,New Delhi,3September 1953,NAA,A1838,2080/13.亞洲各受援國期望日本的加入能帶來更多的援助，允許日本以援助國身份加入科倫坡計劃。澳大利亞如果在日本加入科倫坡計劃上一意孤行，不僅損害澳與英美兩國關系，也會使亞洲國家懷疑澳的動機。除此之外，遠東局勢的變化也迫使澳大利亞改變對日態度。新中國的成立，朝鮮戰爭的爆發以及胡志明領導的抗法斗爭，使得遠東地區成為冷戰的焦點之一。澳大利亞認為共產主義將取代日本成為對澳的首要威脅，為聯合日本共同遏制共產主義而被迫調整澳日關系。澳大利亞希望利用日本要求加入科倫坡計劃的契機來改善澳日關系。1954年8月16日，澳大利亞內閣贊成外長提交的允許日本以援助國身份加入科倫坡計劃的報告。澳大利亞改變態度后，新西蘭和印尼兩國隨即同意日本加入科倫坡計劃。④Minute from Casey to Tange,Canberra,16 August 1954,NAA:A1838,2080/13.10月5日，日本正式成為科倫坡計劃一員。澳大利亞追隨美國的東亞遏制戰略調整對日政策，允許日本以援助國的身份加入科倫坡計劃，其目的是為了聯合日本攜手遏制共產主義。

結語

在冷戰背景下，美蘇及其盟友均竭力在全球范圍內擴大自己的影響，新興獨立國家成為爭奪的焦點，而外援成為有效的工具之一。蘇聯的工業化模式具有很強的吸引力，同時美英等西方國家竭力向第三世界推銷西方的發展模式，通過外援促進東南亞、南亞社會經濟的發展，對抗蘇聯的現代化模式?？苽惼掠媱澋奶岢雠c實施是西方國家基于冷戰戰略的考慮，旨在維護東南亞、南亞國家的穩定，抵御共產主義的擴張，擴大西方的影響力。

澳大利亞通過科倫坡計劃向東南亞、南亞國家提供的援助具有多元性?？苽惼掠媱澰谙龞|南亞和南亞國家貧窮、加強基礎設施建設和改善投資環境方面發揮了一定作用，但在其背后藏有政治意圖。現實主義代表人物漢斯·摩根索指出：“援助國希望通過援助來實現自身的戰略和政治利益、經濟利益、文化和意識形態利益，改善和提高本國的國際形象和政治威望?！雹軭ans Morgenthau,“A Politics Theory of Foreign Aid”,in:The America Political Science Review,vol.56,No.2,June1962,p.305.對外援助是實現一國戰略目標的工具，澳大利亞在確定援助對象和方式時主要考慮的是遏制共產主義，確保自身安全。澳大利亞在對外援助中逐漸重視技術援助，特別是通過教育、文化和體育的方式來加強澳亞關系。通過技術援助，澳大利亞可以憑借其思想和文化暗中傳播意識形態和價值觀，影響受援國的發展戰略和對外關系。一言以蔽之，科倫坡計劃體現了對外援助的政治屬性和利益取向，以國家利益為核心，無論什么形式的對外援助其本質是政治性，其主要目標是保護國家利益。

（責任編輯：孟鐘捷）

張紹兵，中山大學歷史學系博士研究生（郵編510275）。